Реформа вуглепрому

8 жовтня 2020-го за участі прем’єр-міністра Дениса Шмигаля відбулася презентація проєкту Концепції реформування вугільної галузі, що розрахована на 2020–2024 роки. Це вже четвертий за останні 15 років концептуальний документ, відповідно до якого має здійснюватися реструктуризація вугільних підприємств.

І хоча жодна із раніше схвалених урядом концепцій не була виконана через нереалістичність визначених у них цілей, нинішній її варіант усе ж має певні шанси на реалізацію, адже по суті під державним контролем лишилася дещиця того, що колись було потужною галуззю.

Ще 1991 року в Україні налічувалося 276 державних шахт, які видобували 193 млн тонн вугілля. За майже 30 років змін в економіці, а також через окупацію Криму і частини Донбасу видобуток вугілля в Україні 2019-го впав до 25,5 млн тонн. Через дефіцит окремих марок вугілля, передусім антрациту, частина продукції надходить за імпортом. 2019 року лише 11,4% вугілля було видобуто на державних підприємствах, за вісім місяців 2020-го цей показник знизився до 9,8%.

Наразі на підконтрольній уряду території розташовано 11 державних вугледобувних підприємств, які об’єднують 35 шахт (три з них перебувають у стані ліквідації). При цьому, за даними Рахункової палати станом на 2017 рік, діяльність лише двох підприємств — ПАТ «Шахта «Надія» і ДП «Вугільна компанія «Краснолиманська» — була прибутковою. Кризового для енергоринку 2020 року, за даними фінансової звітності за перше півріччя, прибуток зафіксовано лише для ДП «Львіввугілля».

У 2015–2020 роках кількість працівників на підприємствах галузі, що перебувають у держвласності, скорочувалася приблизно на три тисячі щороку і станом на сьогодні становить близько 35 тисяч.

При цьому, практично всі державні шахти отримують бюджетні кошти на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції. Рівень державної підтримки галузі постійно зростає — із 2 млрд грн 2015 року до запланованих 5,9 млрд — 2020-го.
 

Цифри свідчать, що, попри постійну бюджетну підтримку, ефективність і результативність діяльності державних підприємств стабільно знижується, а тому реформування вугільного сектора — єдино можливий шлях, який здатний зупинити некероване падіння галузі, амортизувати ризики від втрати робочих місць, а також забезпечити реабілітацію територій видобутку вугілля.

Представлена урядом концепція передбачає створення вертикально інтегрованої структури на базі ПАТ «Центренерго». Державні шахти планується поділити на три групи. До першої мають увійти ті, що підлягають інтеграції з ПАТ «Центренерго» як його ресурсна база. До другої категорії віднесено шахти, збут яких не обмежується тепловою генерацією, тобто їх пропонуватимуть як сировинну базу для металургійних та інших підприємств. Нарешті, третя група включатиме шахти, які буде запропоновано до приватизації як цілісні майнові комплекси. У разі відсутності бізнесового інтересу до цих об’єктів їх буде ліквідовано.

Відмітною рисою згаданої концепції є її мета, яка полягає у зниженні використання викопного палива, і декларований намір приєднатися до Європейського «зеленого» курсу. Одним із завдань документа є забезпечення справедливої трансформації видобувних регіонів і соціального захисту шахтарів, що є досить прогресивним кроком і вигідно вирізняє його від попередніх концепцій, які орієнтувалися здебільшого на нарощування валового видобутку вугілля та зниження його собівартості.

Хроніки реструктуризації

Нагадаємо, що здійснення реструктуризації було передбачене ще у Концепції розвитку вугільної промисловості, схваленої урядом 2005 року. Тоді планувалося врегулювати відносини держави із приватизованими вугледобувними підприємствами, продати на конкурсних засадах привабливі для інвестування шахти, здатні до самофінансування і подальшого розвитку, й наостанок приватизувати малопривабливі для інвестування шахти як цілісні майнові комплекси (на пільгових умовах). Виконання концепції мало до 2030 року довести обсяг видобутку вугілля в Україні до 112 млн тонн. Такий план явно не враховував реалій: не узгоджувався ні з наявними у галузі тенденціями, ні з прогнозом попиту на ринку.

Уже 2008 року уряд схвалює Концепцію реформування вугільної промисловості, метою якої було забезпечити прискорений розвиток галузі та досягнути показників роботи, передбачених Енергетичною стратегією України на період до 2030 року. Розвитку планувалося досягти шляхом ринкового реформування підприємств і системного усунення кризових чинників. Хоча концепція мала здебільшого декларативний характер і не містила чіткого плану реалізації, у ній знову ставилася амбітна мета зі збільшення видобутку енергетичного вугілля 2010 року до 60,6 млн тонн, а 2015-го — до 73,6 млн. Проте нові цифри були так само далекими від реалій, як і попередні.

Чинна Концепція реформування та розвитку вугільної промисловості на період до 2020 року, схвалена урядом 2017-го, містила офіційне визнання того, що відсутність реальних програм розвитку і реструктуризації галузі, забезпечених необхідним фінансуванням, стала однією з причин кризи в галузі. Реалізація програми мала забезпечити видобуток вугілля 2017 року на державних шахтах на рівні 6,3 млн тонн, 2018-го — 8,7 млн, 2019-го і 2020-го — понад 10 млн тонн. Але навіть такі скромні показники стали для уряду недосяжними. Основна причина — значний розрив між цілями концепцій і фактично виділеним фінансуванням на розвиток галузі з державного бюджету.

За даними Міненерго, бюджетне фінансування заходів з технічного переоснащення та модернізації вугледобувних підприємств з 2013-го по 2017 рік не здійснювалося. А фінансування зазначених цілей 2018 року (у сумі 307,1 млн грн) було у 4,5 разу меншим від мінімально необхідного рівня. У першому півріччі 2019-го бюджетні призначення за програмою «Реструктуризація вугільної галузі» становили 846,0 млн грн, їх було використано у повному обсязі на оплату праці та внесення обов’язкових платежів, пов’язаних із виплатою зарплати. 2019 року бюджетом було передбачено 1 млрд грн на модернізацію та технічне переоснащення, але у червні 2019-го видатки було зменшено на 616,4 млн задля забезпечення виплати заробітної плати шахтарям.

Зі змісту паспорта бюджетної програми «Реструктуризація вугільної галузі» на 2020 рік випливає, що уряд під реструктуризацією передусім розуміє два головні напрями:

• забезпечення вітчизняного виробництва товарної вугільної продукції шляхом оплати праці та внесення обов’язкових платежів, пов’язаних із виплатою заробітної плати, у тому числі на погашення заборгованості із заробітної плати (3,497 млрд грн);
• підтримка в безпечному і безаварійному стані шахти №10 «Нововолинська» (65 млн грн).

Відтак, можна констатувати, що реструктуризація вугільної промисловості, яка здійснювалася до 2020 року, була спрямована переважно на ліквідацію заборгованості за поточною виплатою зарплати шахтарям, а заходи з модернізації, спрямовані на покращення продуктивності видобутку і зростання економічних показників, або не фінансувалися взагалі, або фінансувалися за залишковим принципом без урахування економічної доцільності.

За чий кошт реформа?

Аби не повторювати допущених у минулому помилок, уряд повинен був би забезпечити реалізацію оприлюдненої концепції достатніми фінансовими ресурсами. Та не лише у ресурсах справа. Реалістичність виконання деяких положень нової Концепції у передбачені строки викликає певні сумніви ще до моменту її затвердження. Це стосується, зокрема, планів провести аудит усіх державних підприємств і на його основі розподілити шахти на групи до березня 2021 року. Звісно, інша ситуація, якщо такий перелік шахт уже існує, і стоїть лише питання його легалізувати. Адже про завершення подібного аудиту заявляв попередник Шмигаля прем’єр Олексій Гончарук у лютому 2020 року.

Не менш сумнівним виглядає намір уряду забезпечити приватизацію всіх (крім тих, що не увійшли до вертикально інтегрованої компанії у складі ПАТ «Центренерго» та державних вугледобувних підприємств) шахт до квітня 2022 року. Після ознайомлення з таким щільним графіком виникає запитання: а чи вдасться забезпечити необхідну якість і ефективність процесу за такий короткий час? Насправді це питання є дуже важливим з огляду на те, що практично всі попередні плани уряду з реструктуризації галузі були невдалими. І саме такий негативний бекграунд змушує сумніватися у тому, що й цього разу цілі адекватно визначені.

Інше запитання, яке виникає у зв’язку із зазначеними планами уряду, — навіщо інвестувати у державні вугільні шахти кошти бюджету, якщо всі держшахти разом із «Центренерго» планується приватизувати до грудня 2021 року? Адже найоптимістичніша ціна цих активів у рази менша від необхідних вкладень (і це без урахування накопичених боргів). Та й суттєво модернізувати всі потенційно прибуткові державні шахти у визначений урядом термін досить проблематично.

Залишається сподіватися, щоб усе не звелося винятково до списання кредиторської заборгованості, яка сягнула 31,4 млрд грн. А такі плани є: проєкт Концепції реформування вугільної галузі передбачає розробку урядом однойменного закону для погашення існуючої заборгованості за податками до державного та місцевих бюджетів. Чи не це є основною метою реформи? Крім того, уряд планує перекласти частину фінансового тягаря за збиткові шахти на «Центренерго». Так, у документі зазначається, що «Центренерго» треба буде задіяти додаткові фінансові ресурси для приведення приєднаних вугледобувних підприємств до беззбиткового стану.

Як підвищити шанси на успіх

Безумовно, розробка нових підходів до реформування вуглепрому є позитивним кроком і свідчить про усвідомлення урядом необхідності змін у галузі. Проте багаторазове недосягнення поставлених цілей, а також відсутність адекватної реакції на прорахунки попередніх етапів можуть свідчити про недооцінку урядом необхідних фінансових ресурсів, недостатню спроможність Міненерго у підготовці окремих елементів державної політики та відсутність політичної волі для комплексної реструктуризації галузі, а не лише для ліквідації окремих шахт. Наразі зрозуміло, що без активних зусиль уряду державний сектор вугільної промисловості приречений.

Для зміни ситуації всі зацікавлені органи влади (передусім уряд і відповідні міністерства) на етапі доопрацювання проєкту нової Концепції повинні узгодити її з кліматичними зобов’язаннями України відповідно до Паризької угоди. Необхідно синхронізувати плановані економічні показники із положеннями інших документів, які розробляються (зокрема, Концепції «зеленого» енергетичного переходу України до 2050 року, другого Національно визначеного внеску України і Національної програми трансформації вугільних регіонів України до 2027 року). Також доцільно врахувати результати довгострокового моделювання розвитку енергетики, що здійснюється в рамках підготовки другого НВВ та Інтегрованого плану з боротьби зі зміною клімату та розвитку енергетики до 2030 року, зокрема скоригувати дії з огляду на реалістичні сценарії розвитку попиту на вугільну продукцію.

Оскільки держава фактично планує повністю передати вугільні підприємства у приватні руки впродовж наступних кількох років, варто доповнити проєкт Концепції баченням розвитку приватного сегмента вугільного сектора, сформувати відповідні цілі та заходи державної політики. Так само було б доречно перейти до середньострокового (5–7 років) планування видатків на вугільну галузь уже при підготовці пропозицій до державного бюджету на 2022 рік.

При розробці бюджетних програм із модернізації вугільних підприємств слід затвердити систему контрольних індикаторів, які враховували б не лише економічний аспект розвитку галузі, а й кліматичний (скорочення викидів і забруднення) і соціальний (диверсифікація економіки вугільних регіонів). На підставі цих індикаторів мають ухвалюватися рішення про продовження чи припинення фінансування цих програм.

Має бути розроблена методика та критерії оцінки названих індикаторів у такий спосіб, щоб виключити неоднозначне трактування висновків про те, чи ефективно витрачено кошти платників податків. Такі кроки дадуть можливість уникнути необхідності написання ще однієї концепції з реформування вугільної галузі, в якій буде констатовано, що попередня лишилася нереалізованою.