Хто є справжнім власником "Нафтогазу України" і як йому захистити свої права

або Як реформувати корпоративне управління НАКом

В українських медіа вже широко розійшлася новина про те, що ЄБРР не надасть "Нафтогазу" кредиту на 300 млн дол. для закупки газу на західному кордоні, якщо той не прийме Плану дій із реформи корпоративного управління компанії. Цю ж умову ще раніше було зафіксовано у кредитній угоді щодо модернізації газопроводу Уренгой-Помари-Ужгород.

За умовами кредиту, Україна взяла на себе зобов'язання привести структуру корпоративного управління "Нафтогазом" та підприємствами, що входять до цієї групи, у відповідність із Принципами корпоративного управління Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) на основі рекомендацій міжнародних консультантів, яких залучив ЄБРР (компаній PwC і Baker&McKenzie).

Незважаючи на те, що ключовим елементом є саме реформування корпоративного управління, а не отримання кредитів, у мене склалося враження, що експертній спільноті мало відомо, у чому полягає план дій, який було розроблено консультантами. Тому як спеціаліст у цій галузі, що закликав до реформи корпоративного управління у "Нафтогазі" ще у 2008 р., хотів би пояснити це читачам докладніше.

Чим зумовлена необхідність реформування корпоративного управління "Нафтогазом"?

Щороку уряд покриває хронічні збитки "Нафтогазу" через збільшення статутного фонду компанії, а гроші на це беруть із державного бюджету, тобто у кожного громадянина. Лише останнє збільшення статутного фонду НАКу у червні становило астрономічні майже 105 млрд грн - суму, яка дорівнює близько 7% усього ВВП країни, або майже 2300 грн у перерахунку на кожного українця!

У цієї проблеми, звісно, є й інший бік медалі - населення фактично отримує субсидії від держави, купуючи газ за заниженими цінами. Але ретельний аналіз показує, що така система неефективна, оскільки не створює стимулів до енергоефективності, збільшення власного видобутку газу, але провокує корупцію та призводить до ще більшої соціальної несправедливості.

Натомість ефективно функціонуючий "Нафтогаз України" міг би поповнювати бюджет країни за рахунок прибутків та успішно залучати зовнішнє фінансування на значно кращих умовах, ніж сьогодні.

В описаній ситуації винаходити велосипед не потрібно: Україна вирішила здійснити реформу за зрозумілими світовими правилами, а саме - за стандартами ОЕСР. Це рішення зафіксовано як у Коаліційній угоді (пункт 3.3 розділу XII "Реформа енергетики та енергонезалежність"), так і в розробленому спільно зі Світовим банком Плані заходів щодо реформування газового сектору (розпорядження КМУ №375-р "Питання реформування газового сектору", пункт 28, термін виконання - січень-травень 2016 р.).

Розглянемо, як стандарти корпоративного управління ОЕСР, а саме - Принципи корпоративного управління ОЕСР та Керівні принципи корпоративного управління ОЕСР для державних підприємств (надалі - стандарти ОЕСР), що стосуються "Нафтогазу", закладено у План дій ЄБРР.

Для чого і кому потрібна державна власність

За стандартами ОЕСР, держава здійснює права власника у держпідприємстві в інтересах громадськості, а тому повинна ретельно оцінити і розкрити цілі, які виправдовують державну власність у таких підприємствах, а також регулярно піддавати такі цілі перегляду.

Тому відправною точкою запропонованого ЄБРР Плану дій з реформи корпоративного управління "Нафтогазом" (надалі - План дій) є те, що кінцевим власником НАКу (не по формі, а по суті) є народ України. Проте народ далеко не завжди може забезпечити реалізацію своїх прав власника так, як це можуть зробити акціонери звичайного акціонерного товариства, - "Нафтогаз" є стабільно збитковим, хоча його й контролюють різноманітні міністерства та відомства.

Чому так відбувається? Тому що держава неявно реалізовує в енергетичному секторі різні, конфліктуючі між собою, функції. По-перше, вона здійснює функцію власника. Так, "Нафтогаз" є акціонерним підприємством, а базовою метою будь-якого підприємства є створення прибутку.

По-друге, держава непрямо реалізовує через "Нафтогаз" соціальну політику, продаючи газ населенню за заниженими цінами. Відповідно до перевірених міжнародними аудиторами звітів "Нафтогазу" за міжнародними стандартами фінансової звітності (МСФЗ), компанія зазнала збитків лише у регульованих сегментах, показуючи прибуток в інших. Вочевидь, такі збитки конфліктують з метою створення прибутку для власників.

По-третє, держава виконує регуляторну функцію через Національну комісію, що здійснює регулювання у сферах енергетики і комунальних послуг (НКРЕКП). Але на сьогодні експерти сходяться на думці, що цей регулятор не є незалежним, як того вимагає, наприклад, Третій енергопакет ЄС. До цього часу закону про НКРЕКП парламентом не розглянуто навіть у першому читанні.

Зазвичай відповідь реформатора у подібних ситуаціях проста - приватизувати підприємство і дозволити йому функціонувати за ринковими законами, оскільки держава не є ефективним власником. Проблема у тому, що таке підприємство, як "Нафтогаз", приватизувати, принаймні найближчим часом, неможливо через його стратегічне значення, функцію природного монополіста, роль як каналу субсидування населення, а також збитковість. Тому є нагальна потреба у реформі корпоративного управління НАКом із державою як ефективним власником.

За стандартами ж ОЕСР, держава повинна сформулювати політику власності щодо "Нафтогазу", розробити і взяти на себе свою політичну відповідальність за її здійснення, а також розкрити і пояснити цю політику громадськості.

Держава як поінформований та активний власник

ОЕСР рекомендує державі діяти як поінформованому та активному власникові, забезпечуючи здійснення корпоративного управління у прозорий і підзвітний спосіб, із високим ступенем професіоналізму та ефективності. І перший принцип тут - максимально спрощувати та стандартизувати юридичні форми, за якими функціонують підприємства у державній власності. Їхня операційна діяльність повинна відповідати загальноприйнятим корпоративним нормам. Ще одна рекомендація - надати повну операційну автономію менеджментові держпідприємства та відмовитися від втручання в управління підприємством.

Тому одним із ключових елементів Плану дій є консолідація управління діяльністю дочірніх підприємств "Нафтогазу", таких, як "Укргазвидобування" або "Укртранснафта". (Окремо зауважимо, що це не стосується ПАТ "Укртрансгаз", який згідно з вимогами Третього енергопакета ЄС має бути відділений від "Нафтогазу".) Менеджмент (тобто правління) "Нафтогазу" де-факто лише частково контролює власні дочірні компанії, які виділено в окремі юридичні особи, навіть якщо вони на 100% належать "Нафтогазу".

З точки зору операційної автономії менеджмент "Нафтогазу" є дуже обмеженим у прийнятті рішень принаймні тому, що не є вільним: (а) у призначенні/звільненні керівництва у власних дочірніх підприємствах, (б) у затвердженні їхніх бюджетів і фінансових планів, (в) у консолідації фінансової звітності групи. Зокрема, це обмежує прозорість "Нафтогазу України" для потенційних кредиторів. За таких умов довгострокова стратегія та стабільні цілі для НАКу є банально неможливими.

Тому План дій ЄБРР пропонує законодавчі зміни, які передбачають скасування вимоги уряду надавати завдання на голосування членам наглядової ради "Нафтогазу" та під час засідань загальних зборів акціонерів його дочірніх підприємств; скасування обмежень на витрати підприємств, що на 100% належать "Нафтогазу", залежно від затвердження їхніх фінансових планів Мінфіном, а також скасування права КМУ призначати менеджмент у таких підприємствах.

За стандартами ОЕСР, також необхідно дати можливість наглядовій раді держпідприємства виконувати свої функції та поважати її незалежність.

Проте "Нафтогаз" фактично взагалі не має наглядової ради. Востаннє вона збиралася 20 грудня 2013 р. Від того часу її члени, які за усталеною практикою призначалися відповідними міністерствами та відомствами, більше там не працюють (наприклад, потрапивши під люстрацію). Усі рішення, прийняття яких за статутом "Нафтогазу" закріплено за наглядовою радою, сьогодні приймаються Міненерговугільпромом (як рішення загальних зборів акціонерів у вигляді наказу профільного міністра).

Нової наглядової ради не створено, але навіть якби це сталося за існуючим законодавством і положенням про наглядову раду "Нафтогазу", вона все одно не була б незалежним органом, оскільки представники держави повинні голосувати відповідно до завдань на голосування, погоджених із КМУ. До того ж члени ради не мали б визначених стимулів: на них покладається величезна відповідальність за прийняття надважливих рішень, а жодної винагороди (у т.ч. оплати) не передбачено.

План дій ЄБРР пропонує створення наглядової ради за стандартами ОЕСР (докладніше про це - нижче), а винагорода членів цієї ради повинна встановлюватися зовнішнім номінаційним комітетом за чіткою процедурою та відповідно до ринкових рівнів оплати, які визначатимуться через незалежний огляд ринку робочої сили.

Централізація функції власності: відділяй і володій

Окрім того, стандарти ОЕСР рекомендують централізувати функцію держвласності в єдиному органі, що є незалежним і не підконтрольним єдиному міністрові. Зокрема, це дієвий спосіб чітко відділити функцію власності від інших функцій держави, з якими конфліктує функція власності, у т.ч. регулювання ринку та промислова політика.

Тому згідно з Планом дій у "Нафтогазу" повинен бути лише один формальний власник; інші органи не матимуть права втручатися у діяльність компанії. І хоча Мінекономрозвитку ініціює створення такого централізованого органу, наразі законодавство надає багато можливостей для політичного втручання у "Нафтогаз" різним відомствам, які можуть мати або створювати конфлікт інтересів.

Приміром, Мінфін (який затверджує фінансові плани НАКу) може бути зацікавлений у перерахуванні максимуму дивідендів до бюджету, тоді як Міненерго може бути зацікавлене у реінвестуванні прибутку. Але головним у цих конфліктах інтересів є те, що Міненерго повинно бути "полісімейкером", тобто розробляти стратегію розвитку галузі та визначати правила гри для всіх компаній у ній, бо інакше воно матиме конфлікт інтересів як власник однієї із таких компаній. Розмитість функцій акціонера ускладнюється ще й тим, що кожна зміна уряду по суті є тотожною зміні неформального власника.

У результаті реальну відповідальність за результати компанії не в змозі нести жодне з вищеназваних міністерств. Усі важливі рішення оформлюються або через наказ міністра енергетики (наприклад, призначення аудитора), або через постанови КМУ (призначення керівництва компанії). Функції акціонера поділено між Міненерговугільпромом і КМУ в незрозумілий і нетиповий спосіб. Зокрема, КМУ визначено у статуті як "засновник", а міністерство - як "акціонер". На схемі, опублікованій на сайті DT.UA, наведено основні больові точки корпоративного управління у "Нафтогазі України".

За стандартами ОЕСР, держава (через централізований орган власності) повинна зосередитися на таких функціях, як забезпечення чіткого та прозорого процесу призначення наглядової ради, саме призначення цієї ради, визначення цілей держпідприємства і рівнів допустимого ризику, контроль за результатами діяльності, розкриттям інформації, а також встановлення такої винагороди наглядовій раді, що сприяла б залученню кваліфікованих професіоналів.

Державні підприємства на ринку

Консультанти ЄБРР рекомендують вирівняти вимоги для всіх компаній, наприклад, змінити законодавство у частині здійснення витрат чи фінансового контролю для так званих суб'єктів господарювання державного сектора економіки - поняття, яке не відповідає стандартам ОЕСР, оскільки ті передбачають, що держпідприємства повинні грати за тими самими правилами, що й будь-які інші компанії на ринку. Метою є створення чесної конкуренції на ринку, а тому будь-яка дискримінація (чи то на користь, чи то на шкоду держпідприємствам) суперечить стандартам ОЕСР.

Як уже згадувалося вище, План дій ЄБРР рекомендує чітке розділення різних функцій держави. Зокрема, щодо "Нафтогазу" це передбачає, що для реалізації соціальної функції (продаж газу населенню за заниженими цінами) має здійснюватися облік, окремий від обліку суто комерційних видів діяльності, а оплату за здійснення цієї функції повинен дисципліновано здійснювати уряд через окремий механізм соціальних зобов'язань. Окрім того, компанія повинна належним чином і вчасно розкривати інформацію про це.

Прозорість і розкриття інформації

Однак розкривати та робити загальнодоступною треба набагато більшу кількість інформації, і принцип ОЕСР у цьому разі є дуже простим - держпідприємства повинні дотримуватися тих самих стандартів прозорості і тієї самої якості звітності, виконання законодавчих і регуляторних вимог та аудиту, що й компанії, акції яких торгуються на біржі. На жаль, стандарти українських бірж на сьогодні, м'яко кажучи, далекі від світових еталонів, і НАКу фактично доведеться ставити планку вище.

Зокрема, План дій передбачає, що "Нафтогаз" повинен і надалі готувати та подавати фінансову звітність відповідно до МСФЗ і проходити аудит визнаною незалежною аудиторською компанією. І хоча "Нафтогаз" за останній рік суттєво покращив розкриття інформації (див. мало не зразковий річний звіт за 2014 р.), ніхто не може дати гарантії, що зі зміною уряду чи менеджменту ця практика збережеться, якщо її не буде інституціалізовано.

Наглядова рада та її відповідальність

Відповідно до стандартів ОЕСР рекомендується створити наглядову раду "Нафтогазу", яка мала би необхідні повноваження, компетенції та об'єктивність для того, щоб виконувати свої функції стратегічного керівництва та контролю за менеджментом (правлінням). Окрім того, наглядова рада має бути підзвітною за свої дії, а для цього вона повинна мати широкий мандат повноважень, що ґрунтується на визначеній державою політиці власності.

Саме наглядова рада повинна нести кінцеву відповідальність за результати діяльності підприємства. Тому її функції включають визначення стратегії, контроль за менеджментом, призначення/звільнення голови правління, визначення винагороди менеджменту тощо. Як треба вибудувати функції у такій наглядовій раді, показано на схемі, опублікованій на сайті DT.UA.

Проте, як уже зазначалося вище, "Нафтогаз" узагалі не має наглядової ради, а окремі її функції де-факто виконує Міненерго або інші відомства. Натомість деякі функції, такі, як затвердження стратегії, майже не виконуються взагалі. "Нафтогаз" має стратегію, розроблену менеджментом, але не має наглядової ради, яка її затвердила б, пильно стежила за її виконанням менеджментом і несла б за це відповідальність. Не має НАК і формальної політики управління ризиками, за здійсненням якої стежила б та сама рада.

За принципами ОЕСР, усі члени наглядової ради повинні мати відповідні професійні якості, що відповідають її функціям. За найкращою світовою практикою, більшість наглядової ради повинні становити незалежні директори.

У Плані дій "Нафтогазу" пропонується запровадити три комітети наглядової ради, які діятимуть як її підготовчі органи, а саме - аудиторський комітет, комітет із призначень і винагород менеджменту, комітет з етики, а також посаду корпоративного секретаря, прописавши для кожного із цих органів чіткі положення. Одне з основних - вони повністю або майже повністю повинні складатися із незалежних директорів.

Винагорода менеджменту (голови та членів правління) повинна визначатися тією самою незалежною наглядовою радою на підставі процедури, що базується на незалежному огляді ринку робочої сили та порівнянні із винагородою в аналогічних компаніях. Щоб це не виглядало абстрактно, наведу нещодавній приклад "Укрнафти". Винагорода її керівникові Маркові Роллінзу, яку затвердила наглядова рада компанії, обчислюється мільйонами доларів на рік (базова зарплата у 500 тис. дол. плюс бонуси). Окрім того, винагороду менеджменту потрібно прив'язати до результатів діяльності компанії та її стратегічних цілей.

Також консультанти ЄБРР пропонують запровадити такі перевірені на світовому досвіді механізми, як уповноважений із комплаєнсу (особа, яка на постійній основі стежить за тим, щоб компанія дотримувалася обов'язкових регуляторних і законодавчих вимог), департамент внутрішнього контролю та департамент управління ризиками.

За Планом дій ЄБРР, відділ внутрішнього аудиту "Нафтогазу" повинен бути підзвітним безпосередньо наглядовій раді та постійно спілкуватися з її аудиторським комітетом і зовнішніми аудиторами. Натомість ревізійну комісію, яка у "Нафтогазі" де-факто не працює і є атавізмом пострадянської доби, варто скасувати.

Де шукати кандидатів до наглядової ради "Нафтогазу"?

Будемо відверті: вимоги до членів такої наглядової ради теоретично сформулювати не так складно. Але в українських реаліях набагато складнішим є завдання реалізувати ці вимоги на практиці. Хто ж буде цими самими незалежними, компетентними та підзвітними членами нової наглядової ради "Нафтогазу"?

Коротка відповідь така: по-перше, держава не зможе повністю відпустити всі важелі впливу відразу. По-друге, з точки зору відповідальності наглядової ради жоден потенційний кандидат у директори з належною репутацією не візьме на себе відповідальність за таку величезну компанію, в якій менеджмент є обмеженим в операційній автономії (призначенні/звільненні керівництва у підприємствах холдингу, затвердженні їхніх фінансових планів і консолідації фінансової звітності). Інакше наглядова рада перетвориться на ще одну печатку, ніж на орган, що мислить і діє незалежно, а також відповідає за свої дії.

Тому на першому етапі деяка частина наглядової ради (пропонується три члени) повинна призначатися за максимально прозорою процедурою різними інститутами влади. Проте більшість її членів (принаймні чотири) мають бути незалежними директорами і призначатися номінаційним комітетом, наприклад конкурсною комісією, яка вже діє при Мінекономрозвитку.

Ключове запитання: де шукати і знайти таких незалежних директорів? Відповідь у Плані дій - серед іноземців з багаторічним досвідом роботи у галузі та бездоганною, незаплямованою репутацією. Настільки незаплямованою, що вони не зможуть дозволити собі ризикнути нею заради навіть багатомільйонного хабара (тим більше всі одночасно), бо втратять усе, що напрацювали до сьогодні, включаючи аналогічні посади у наглядових радах інших компаній за кордоном.

Приклад ідеального кандидата - колишні та діючі топ-менеджери таких провідних світових нафтогазових компаній, як норвезька Statоil або італійська Eni. Такі люди не будуть маніпулювати "Нафтогазом" і його ресурсними потоками і не дозволять маніпулювати собою, навіть якщо отримають дзвінок із самісінької верхівки, і навіть якщо це буде верхівка іншої держави.

Щоправда, і тут є інший бік медалі - за таку відповідальність членам наглядової ради потрібно платити винагороду світового рівня, обчислюється вона сотнями тисяч доларів на рік.

Знаю, багатьох це може шокувати. Але варто наголосити, що світова практика саме така. Натомість у перспективі "Нафтогазу" не треба лише "імпортувати" незалежних директорів, а варто виховувати таких удома та залучати найкращий вітчизняний менеджмент на ринку (особливо у підприємства, що входять до групи "Нафтогазу").

Вважаєте, що запропонований варіант реформи корпоративного управління НАК "Нафтогаз України" радикальний? Так. Але це останній шанс на терапевтичну допомогу, коли пацієнт ("Нафтогаз") у критичному стані.

До речі, велика команда в Мінекономрозвитку вже веде величезну роботу з реформи корпоративного управління в інших державних підприємствах на законодавчому рівні за тими самими стандартами ОЕСР.

12 жовтня представники Мінекономрозвитку провели у Верховній Раді круглий стіл на тему реформування корпоративного управління держпідприємствами, на якому зробили доповіді представники ОЕСР і тих відомств, що відповідають за реалізацію політики державної власності в європейських державах з найкращим досвідом. Якщо дослухатися до цього досвіду, то стане зрозуміло: План дій ЄБРР за стандартами ОЕСР якраз і повинен створити ефективні механізми контролю за "Нафтогазом України", яких на сьогодні бракує.

Про автора

Андрій Бойцун є директором з досліджень Центру економічної стратегії (ЦЕС). Захистив докторську дисертацію з корпоративного управління в Університеті Антверпена (Бельгія), де згодом працював професором і дослідником. Займався дослідженнями корпоративного управління та викладав предмети у галузі менеджменту.

А.Бойцун - редактор і співавтор книжки "Ownership & Privatisation in Poland: Governance Implications of Poland's Accession to the European Union"("Власність та приватизація у Польщі: наслідки приєднання Польщі до ЄС для корпоративного управління").

Також він є членом оргкомітету щорічної конференції Європейської академії менеджменту (співголова секції корпоративного управління). Докладніше: //ces.org.ua/about/team#andriy.