Генпрокуратура проти облгазів: хто заплатить за оренду, якої за законом немає?

14 і 15 травня Господарський суд Києва почне розглядати позови Генпрокуратури до газорозподільних компаній ПАТ "Рівнегаз" і ПАТ "Полтавагаз". Позовні вимоги ГПУ до "Рівнегазу" становлять 73,4 млн грн, до "Полтавагазу" - 132,3 млн. Попри те, що в Україні немає прецедентного права, надалі судді враховуватимуть рішення в аналогічних справах, тому одне рішення здатне викликати ланцюгову реакцію. До чого це може призвести?

Генеральна прокуратура України звернулася до суду з позовами до п'яти газорозподільних компаній (облгазів) - "Волиньгазу", "Львівгазу", "Полтавагазу", "Рівнегазу" і "Харківгазу". ГПУ вимагає в судовому порядку: 1) розірвати чинні з 2012 р. договори на господарське відання газорозподільними мережами з цими компаніями; 2) стягнути з облгазів недоотриманий дохід у вигляді орендної плати (втраченої вигоди) за безоплатне використання майна за весь термін користування.

Пробні кулі?

Слухання по суті всіх п'яти позовів ГПУ до облгазів перенесли на другу половину травня (див. табл.).

Нагадаю, у серпні 2012-го постановою №770 уряд санкціонував передачу в господарське відання облгазів газорозподільних мереж (ГРМ). Плату за використання цих мереж у договорах не було встановлено, як і термін дії договорів. 2015-го уряд скасував постанову №770, але, по суті, безстрокові договори з облгазами продовжують діяти.

Неформально ситуація така, що суддям треба буде не лише анулювати договори господарського відання, згідно з якими державні, комунальні й приватні газорозподільні мережі перебувають в управлінні облгазів (газорозподільних компаній), а й стягнути з них орендну плату, хоча юридично ніхто в держави мереж не орендував. Гостроти цій історії надає той факт, що чотири облгази, проти яких ГПУ подала позови, належать "Регіональній газовій компанії", власником якої є "заблокований" в Австрії Дмитро Фірташ (п'ятий - ПАТ "Полтавагаз" входить до групи "Співдружність" Віктора Попова). І якщо ГПУ виграє суди проти перших п'яти облгазів, власники інших також мають бути готовими до позовів Генпрокуратури.

Правова позиція Генеральної прокуратури

Генпрокуратура вважає, що облгази з 2012 р. безоплатно користуються газорозподільними мережами, чим завдають збитків державі в розмірі недоотриманої орендної оплати за період користування майном. Договори господарського відання були укладені на виконання "незаконної", на думку ГПУ, постанови Кабміну, а тому мають бути визнані недійсними, а облгази повинні відшкодувати збитки державі за весь час користування майном.

Правова позиція облгазів

Якщо коротко, облгази вважають, що законодавством заборонено оренду газорозподільних мереж, а тому відсутні підстави для стягнення збитків у вигляді недоотриманої орендної плати, і на момент укладання договорів господарського відання така форма була чинною. Хоча варто зауважити, що навколо цих договорів точаться суперечки ледь не з моменту їх укладання.

Зрозуміло, юристи облгазів визначили свою позицію докладно. Полягає вона у такому:

- пропущено трирічний строк позовної давності для звернення до суду, він закінчився у 2015 р. (ст. 257 ЦКУ);

- неправильно визначено позивача у справі. Прокурор має повноваження подавати позов в інтересах державного органу, уповноваженого управляти державним майном. У цьому разі це не Фонд держмайна, а Міненерговугільпром як орган, уповноважений розпоряджатися газовими мережами (п. 27 ч. 4 Положення про Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 29 березня 2017 р. №208);

- неправильно об'єднано позовні вимоги та порушено територіальну підсудність. Вимога про стягнення збитків має виключну підсудність у м. Києві. Вимога про визнання недійсним договору щодо нерухомого майна має виключну підсудність у регіональному господарському суді. Об'єднання в одне провадження вимог, які мають різну виключну підсудність у різних судах, не допускається (п. 5 ст. 173 ЦПК);

- на момент укладення договорів господарського відання і до цього часу законодавством заборонено оренду газорозподільних мереж, а тому відсутні підстави для стягнення збитків у вигляді недоотриманої орендної плати (ч. 2 ст. 4 Закону України "Про оренду державного та комунального майна", ч. 2 ст. 5 Закону України "Про приватизацію державного майна");

- необхідність укладення договорів господарського відання газорозподільними мережами передбачалася чинним на момент укладення законодавством (постанова КМУ від 20 серпня 2012 р. №770). Норма постанови КМУ №770, якою передбачалось укладення договорів господарського відання, є нормою індивідуальної дії. Цю норму було фактично виконано, а тому подальше її скасування не несе жодних правових наслідків;

- облгази здійснювали натуральну (не грошову) оплату за користування майном шляхом витрат на збереження, розвиток, ремонт державного майна у розмірі амортизаційних відрахувань 350–400 млн грн щорічно. Визнання договору недійсним означає право сторін на двосторонню реституцію, а отже, право облгазів ставити питання про стягнення з держави понесених витрат на державне майно;

- неможливо встановити розмір майнової шкоди, оскільки у держави відсутні правовстановлюючі документи на майно, що унеможливлює її права (як власника) підтвердити свої права на майно.

Правові перспективи розгляду справ у судах

Представники облгазів переконані, що за умови справедливого розгляду справ наслідки для ГПУ негативні (за умови відсутності додаткового - неформального, адміністративного - впливу на суддів).

У свою чергу, в Генпрокуратурі переконані, що держава повинна отримати плату за майно, яке використовувалося роками, і врешті розрубити вузол проблем, пов'язаних з облгазами і розподільними мережами.

Кілька деталей. Найбільше запитань викликає вимога ГПУ про стягнення збитків у вигляді недоотриманої орендної плати за користування газопроводами. Адже як на момент укладення у 2012 р. оскаржених договорів, так і до цього часу оренда газорозподільних мереж законодавством заборонена. Тому твердження ГПУ про недоотриману орендну плату за користування майном, яке заборонено орендувати, виглядає дуже непереконливим.

Ще одна цікава деталь. Примірна форма договорів господарського відання, які оскаржено ГПУ в суді, була затверджена спільним наказом Міненерго України та ФДМУ №882/3812 від 9 листопада 2012 р. У тексті договору (підп. 3.4.5, 3.4.6 пункту 3.4) передбачено обов'язок облгазів виконувати роботи, пов'язані з поліпшенням, відновленням, ремонтом, реконструкцією та технічним обслуговуванням державного майна на суму не менш як 100% амортизаційних відрахувань на таке майно. Якщо такі умови було фактично включено у підписані між Міненерго та облгазами договори, то це означає, що використання майна не можна вважати безоплатним. Якщо ця умова виконувалась, і на державне майно витрачалися кошти, то визнання договорів недійсними надасть облгазам право стягувати кошти з держави в порядку двосторонньої реституції.

За таких обставин, вважають деякі юристи, позиція ГПУ виглядає не тільки необґрунтованою юридично, а й непослідовною, оскільки подані позови можуть скоріше зашкодити майновим інтересам держави, аніж допомогти.

Плата за мережі: гроші vs контроль

Про безоплатність використання газорозподільних мереж компаніями-операторами не говорив тільки ледачий. У чинних договорах про госпвідання прямо зазначено обов'язок "за рахунок власних коштів підприємства забезпечити фінансування робіт, передбачених у пункті 3.4.5 договору, у розмірі 100% амортизаційних відрахувань, передбачених у тарифах на розподіл природного газу".

У масштабах усієї газорозподільної системи йдеться про щорічні амортизаційні відрахування в сумі 350–400 млн грн. Таким чином, згідно з чинними договорами госпвідання, з 2013 р. оператори мереж вклали в держмайно близько 1,5 млрд грн власних коштів. Сказати, що робили вони це добровільно, - перебільшення. Але якби не робили, газорозподільна система (і не тільки її державна частина, яка складає все-таки основу, - близько 70%) перебувала б у ще гіршому стані.

Із вкладеної суми понад 1 млрд грн інвестицій припадає на газорозподільні компанії, що входять у групу компаній РГК. На запит DT.UA "Регіональна газова компанія" повідомила, що операторами ГРМ групи капітально відремонтовано, зокрема із заміною на полімерні труби, понад 1469 км газопроводів, модернізовано 4362 газорегуляторні пункти, на 15% із них установлено системи телеметрії. За п'ять років на чверть оновлено системи електрохімзахисту сталевих газопроводів - закуплено понад 3000 інверторних станцій, більш енергоефективних, надійних і довговічних.

Інновації в умовах недофінансування

При модернізації газорозподільних мереж фахівці групи компаній РГК застосовують новітні технології та сучасні інженерні рішення. Їх використання дає можливість скоротити час і витрати на ремонт, а потім і на обслуговування газових мереж. Наприклад, це використання труб з полімерних матеріалів і безтраншейні технології при реконструкції газопроводів. При мінімальному тарифному фінансуванні застосовується метод реновації за технологією релайнінг. Полімерні труби протягують у наявний сталевий газопровід, що виконує функцію футляра.

Андрій Заїка

Також за останні роки набуто досвіду відновлення (санації) газопроводів завдяки таким проектам, як укладання полімерно-кевларового рукава в порожнину газопроводу в Дніпрі, а також методом проколу в Харкові, і протиснення в Павлограді Дніпропетровської області.

У групі компаній РГК активно використовується технологія безтраншейного укладання труб, найчастіше в умовах міської забудови, наприклад, у Дніпрі й області, Львові та кількох містах Івано-Франківської та Закарпатської областей. Спочатку такі роботи проводилися під технічним наглядом німецьких фахівців і представників компанії Gaz de France. Безтраншейні технології дають змогу зберегти дорожнє покриття, уникнути пошкодження суміжних комунальних мереж і здешевити роботи.

Використання полімерних матеріалів привабливе тим, що термін служби таких газопроводів становить сто років. Крім того, такі мережі не потребують установлення дорогих станцій катодного захисту, які потрібні для сталевих газопроводів. Це допомагає знижувати витрати на обслуговування й експлуатацію наявних газопроводів. Особливо це актуальне в умовах дефіциту фінансування й інвестицій, а також збільшення довжини газопроводів, зношених, аварійних і малонадійних мереж.

Випереджальна амортизація

Однак ситуація з мережами, що перебувають у держвласності, залишається досить складною. У затверджених НКРЕКП тарифах на інвестиції в держмайно закладено значно менше коштів, ніж потребує реальний стан газорозподільної системи.

У 2016–2017 рр. довжина аварійних газопроводів в Україні збільшилася майже вдвічі: з 3,2 тис. км до 5,8 тис. (по групі РГК - до 4,2 тис. км). Загалом станом на початок 2017 р. загальна кількість незадовільних (малонадійних, аварійних) газопроводів становила 4907,4 км, це 2,2% від загальної довжини мереж. Якщо ситуація не зміниться, то у 2026 р. кількість таких мереж зросте до 11763,4 км (6,3%).

Така ситуація зумовлена невідповідністю розміру затверджених тарифів навіть мінімальним нормативним потребам газорозподільних мереж.

"Наприклад, по компаніях-операторах ГРМ із групи РГК у 2016 р. такий розрив становив 2,1 млрд грн, а 2017-го - уже 3,1 млрд. Тобто, якщо у 2016 р. затверджені обсяги фінансування були втричі меншими за нормативні, то минулого року - уже в 5,4 разу", - розповідає технічний директор РГК Артем Компан.

Гроші чи мережі

Аналогічно зростають довжина мереж і кількість обладнання, яке повністю вичерпало свій термін експлуатації. Наприклад, у "Львівгазі", проти якого ГПУ подала один із позовів, співвідношення повністю амортизованих і замінених газопроводів за останні п'ять років становить приблизно 3:1. Повністю відпрацювали свій термін експлуатації 775 км газопроводів, а замінили лише 262 км.

"Державі слід прийняти рішення, куди спрямовувати кошти. Просто направляти їх у бюджет, після чого вони ітимуть невідомо куди, або вкладати в державні газові мережі, - говорить технічний директор ПАТ "Львівгаз" Павло Сербан. - При інвестуванні в мережі частина цих коштів піде до бюджету у вигляді податків, але ми матимемо безперебійне й надійне газопостачання населених пунктів".

Схожа ситуація й в "Рівнегазі". Згідно з планом розвитку, затвердженим НКРЕКП, інвестиції в модернізацію газових мереж і споруд Рівненської області мають становити 80 млн грн на рік. Але при нинішній величині тарифу на розподіл газу ПАТ "Рівнегаз" одержує лише 25% цих коштів. Тому за останні п'ять років удалося замінити всього 25 км газопроводів і модернізувати 120 газорозподільних пунктів, які вже були аварійними.

Як вважають у "Рівнегазі", державі слід вибрати, що в цій ситуації є пріоритетом: газопостачання й безпека жителів населених пунктів чи плата за користування мережами?

"Перш ніж говорити про орендну плату за користування мережами, держава повинна подумати про безпеку людей і дати можливість газорозподільним компаніям гідно виконувати свої обов'язки із безпечного та безперебійного газопостачання, - вважає технічний директор ПАТ "Рівнегаз" Олександр Ганжа. - Інакше треба бути готовими до погіршення якості газопостачання та збільшення аварійності на газопроводах".

Якщо ж ідеться про обидва пункти відразу - стягнення плати за користування мережами й інвестиції на підтримку та розвиток газорозподільних систем, що перебувають у державній власності, то це очевидно призведе до збільшення платежів кінцевих споживачів. Причому безпосередньо через тариф на розподіл газу й вартість товарів і послуг, у які буде включено витрати юросіб.

Потреби газорозподільних мереж в інвестиціях колосальні. Нині загальна довжина повністю амортизованих газопроводів впритул наблизилася до позначки 20 тис. км. Це десята частина всієї (газорозподільної) системи України.

Для того, щоб модернізувати всі застарілі мережі та замінити обладнання, що вичерпало свій термін експлуатації, знадобиться близько десяти років. Безумовно, для цього потрібні значні кошти. Але якщо порівняти інвестиції, затверджені держрегулятором для операторів ГРМ в Україні, із середніми витратами на газові мережі в країнах Євросоюзу, то різниця виявиться значною. У нашій країні на підтримку безпеки газопроводів виділяють майже у вісім разів менше коштів, ніж у Європі. У таких умовах порушувати питання про стягнення додаткової плати за мережі виглядає недоцільним.

"Згідно із законодавством єдиним джерелом фінансування витрат операторів газорозподільних мереж є тариф, установлюваний державою. Будь-які витрати на оплату за державну частину мереж можливі лише після включення таких витрат у тариф, - зазначає голова Асоціації газового ринку України Олександр Овдієнко. - Це неминуче призведе до його підвищення й збільшення платіжок для побутових споживачів, а також до підвищення тарифів для бізнесу, що автоматично спричинить/спровокує зростання цін на товари й послуги для населення".

***

Якщо основною метою позовів ГПУ до газорозподільних компаній є одержання плати за користування мережами, то вони можуть завести уряд у глухий кут. З одного боку, прокуратура намагається розірвати вже готову договірну базу для легітимного й прозорого процесу перерахування коштів за мережі, що перебувають у держвласності. Метою ГПУ є, зокрема, й договори про експлуатацію газових мереж, укладені влітку 2017 р.

З другого боку, локальна "перемога" у питанні плати за користування мережами може обернутися проблемою на електоральному фронті. Будь-який перегляд діючих тарифів на розподіл газу негативно сприймуть виборці на порозі нового електорального циклу, і це позначиться на передвиборному рейтингу депутатів і кандидатів.

Із третього боку, стягнення додаткової плати за користування мережами на тлі хронічного недовкладання інвестицій у газорозподільні мережі дуже ризиковане для держави як власника критичної інфраструктури. Можливий платіж "за мережі" приблизно вдвічі перевищує поточні сумарні відрахування на амортизацію всієї газорозподільної системи.

DT.UA звернулося із запитаннями про долю ГРМ і позовів ГПУ в "Нафтогаз України", який ніколи не приховував, що нинішні облгази діють не в інтересах держави. Проте в цій ситуації в НАКу вважали за краще не відповідати на пов'язані з облгазами запитання. І заявили, що в них є важливіші справи, ніж реагувати на те, що "Нафтогаз" намагаються залучити до цієї проблеми. "Позови ГПУ - це рішення держави", - зазначили в НАКу.

Явні і неявні бенефіціари ідеї повернення ГРМ державі

У зв'язку із зверненнями Генпрокуратури України до господарського суду м. Києва з позовами про визнання недійсними договорів господарського відання на обслуговування державної частки газорозподільних систем та заявленими вимогами щодо стягнення збитків у вигляді орендної плати з 2013 р. Асоціація газового ринку України наголошує, зокрема, на кількох моментах, про які або не згадували, або згадали побіжно.

По-перше, відповідно до положень законодавства єдиним джерелом для фінансування витрат операторів є тариф, що встановлюється державою. З огляду на це будь-які витрати на оплату за державну частку мереж можливі лише після включення таких витрат до складу тарифу. А це неминуче призведе до його підвищення і, як наслідок, до збільшення платіжок для побутових споживачів і підвищення тарифів для бізнесу, що в кінцевому рахунку зумовить зростання цін на товари та послуги для населення.

Враховуючи вищевикладене, подані на сьогодні позови стосуються не суб'єктів, а газорозподільної галузі в цілому, ставлячи під загрозу її сталу та злагоджену роботу. Асоціація рішуче засуджує такі деструктивні за своєю суттю дії, що можуть призвести до посилення соціальної напруги та дестабілізації у суспільстві.

На нашу думку, ключовими показниками ефективного державного регулювання мають бути стабільність регулювання, прогнозованість і захист інвестицій, натомість на сьогодні держава демонструє деструктивний підхід, що негативно впливає на імідж країни в інвестиційній сфері. Через подібні дії Генеральної прокуратури України, а також відсутність зрозумілого та сталого правового регулювання правовідносин інвестори ще більше уникатимуть України, вважають в Асоціації. Попри те, що після 2014 р. економіка країни більш-менш стабілізувалася, надходження прямих іноземних інвестицій у 2017 р., за даними НБУ, зменшилось майже на третину. Сукупно торік в Україну надійшло 2,3 млрд дол. іноземних інвестицій, хоча країна має в них колосальну потребу. Причиною таких показників є недовіра до судової, виконавчої, законодавчої гілок влади, а також правоохоронної системи.

По-друге, намагання у судовому порядку відновити status quo та припинити договори, що діяли останні п'ять років, на нашу думку, мають свого бенефіціара, і ним є не держава. Про свої амбітні цілі в сфері розподілу газу давно заявив менеджмент НАК "Нафтогаз України", яка наразі контролює ¾ національного видобутку газу, 80% обсягу імпортованого в Україну газу, газотранспортну систему та підземні газосховища та активно бореться за ринкові ціни для побутових споживачів, при встановленні яких заявляє про готовність поставляти газ напряму.

Для встановлення тотальної монополії та вертикального контролю над усім газовим ринком "Нафтогазу" не вистачає тільки об'єднання в межах групи діяльності з розподілу газу в масштабах країни. Про свої плани стати єдиною розподільчою компанією (таким собі єдиним облгазом) "головний рушій реформ" заявив незадовго до прийняття Закону України "Про ринок природного газу". Тоді дочірня компанія монополіста намагалася оскаржити постанову, на підставі якої було укладено договори господарського відання. Участь у судовому процесі взяли і Фонд держмайна, і та ж таки ГПУ. Проте в зазначеному позові було відмовлено.

На етапі судового розгляду справи та напередодні голосування у Верховній Раді до законопроекту "Про ринок природного газу" несподівано було внесено поправку №237, яка за своєю суттю є політичною, не має нічого спільного із змістом вказаного законопроекту і не стосується предмета його регулювання. Вказаною поправкою введено заборону на право господарського відання газорозподільних систем, власником яких є держава, суб'єктами господарювання, що не належать до державного сектора економіки.

Оскільки згідно з Конституцією України закони не мають зворотної дії у часі, КМУ делеговані повноваження щодо приведення у відповідність чинних актів до положень закону. Начебто на виконання вказаної норми закону КМУ поспіхом приймає постанову №796, якою не скасовується постанова №770 (нею запроваджено договори господарського відання), а видозмінюється в такий спосіб, що державні газові мережі передаються в управління НАК "Нафтогаз України".

Проте від такого врегулювання на практиці нічого не змінюється, оскільки постанова Кабміну №770 є актом індивідуальної дії та була фактично виконана у момент укладання між операторами мереж і визначеним органом управління договорів господарського відання. Водночас оператори систем залишилися повною мірою відповідальними за обслуговування державної частки мереж. При цьому поширюється теза про те, що закон змусив олігархів платити за мережі, хоча насправді закон заборонив правовий механізм, на підставі якого відносини вже врегульовано, а нового механізму не передбачив.

Лише на початку 2017 р. питання подальшого використання державних мереж для забезпечення розподілу було врегульовано КМУ шляхом прийняття постанови №95. Таким чином, на сьогодні правовідносини врегульовано між органом управління та операторами систем розподілу газу.

Натомість питання внесення плати за експлуатацію лежить виключно в площині тарифного регулювання і врахування нового виду видатків операторів у складі тарифу.

По-третє, ГПУ через суд намагається припинити договори, які було укладено після прийняття начебто "неправомірного акта" КМУ, а на додачу стягнути орендну плату - при законодавчій забороні орендних відносин. Виходить, що відповідальність за начебто "неправомірні дії" несе не уряд, а суб'єкт господарювання, який належним чином виконував свої зобов'язання за договором.

При цьому, беручи участь у судових справах, предметом яких була сама постанова КМУ №770, Генпрокуратура три роки тому не висувала жодних претензій до суб'єктів господарювання. Більш того, мотивувала свою участь у справі захистом інтересів держави в особі Міненерговугільпрому, яке тепер виявилося співвідповідачем у "справі облгазів". При цьому жодних вимог до Міненерговугільпрому не висувається, просто така підсудність зручна, адже якщо встановити, що вимог до органу управління немає, то, виходячи з предмета договору, яким є в тому числі нерухоме майно, виключною підсудністю справ є місцезнаходження такого нерухомого майна.

Крім того, необхідно зазначити, що вигодоодержувачами сьогоднішньої ціни на газ є державні компанії - НАК "Нафтогаз України" та ПАТ "Укргазвидобування". Вони є кінцевими бенефіціарами зростання вартості газу, оскільки отримують левову частку коштів, які сплачують побутові споживачі. За останні три роки їх фінансові показники постійно зростають.

Для прикладу: "Укргазвидобування", що отримує п'ять із семи гривень за кожний кубічний метр газу, у 2017 р. збільшила чистий прибуток у 2,6 разу - до 30,5 млрд грн. За аудиторським висновком компанії, чистий дохід останньої зріс на 36,4%, а валовий прибуток - у 2,2 разу. Прогнозованим є і покращення фінансового стану "Нафтогазу". Тільки за перші дев'ять місяців 2017 р. чистий консолідований прибуток компанії зріс до 27,1 млрд грн.

Тим часом оператори газорозподільних систем у 2017 р. отримали близько 1,5 млрд грн збитків.

Таким чином, вигоду одержують виключно власники ресурсу газу. При цьому вартість робіт і послуг компаній, що забезпечують розподіл природного газу споживачам, не покривається діючим тарифом.

Поточна модель ціноутворення на газ заводить споживача у глухий кут, оскільки будь-яке зростання вартості газу або її підвищення до рівня ринкової не дає будь-якої користі у вигляді поліпшення рівня надання послуг або забезпечення безпеки газопостачання.

Варто наголосити на тому, що управління державним майном, що має загальнодержавне значення, як це визначено законом (відносно систем розподілу газу), має враховувати перш за все забезпечення його належного технічного стану. НАК "Нафтогаз України" постійно звітує про колосальні податки, сплачені до державного бюджету України, внаслідок, зокрема, підвищеної ціни, сплаченої кінцевим споживачем. Виникає запитання: чи недостатньо такої плати за користування системами розподілу, може, треба нарешті замислитися про технічний стан газопроводів, що забезпечують безперебійну доставку "дорогого товару" споживачу?