Державні газорозподільні мережі: як перетворити валізу без ручки на ефективну систему

1 жовтня 2015 р. набрав чинності Закон України "Про ринок природного газу", який передбачає перезавантаження газової галузі країни й орієнтацію на конкурентний і прозорий енергетичний ринок згідно з вимогами Європейського Енергетичного співтовариства та Третього енергопакета.

Серед основних передумов створення конкурентного середовища на ринку газа - ліквідація монополії облгазів. Закріплюється вимога організаційної та юридичної незалежності операторів газорозподільної системи (ГРС) від інших видів діяльності, не пов'язаних з розподілом природного газу. Законом передбачається, що державні газорозподільні мережі повинні перебувати на балансі у підприємства державної форми власності.

Нині згідно з ч. 2 ст. 37 Закону України "Про ринок природного газу" "газорозподільні системи, власником яких є держава, не можуть знаходитися в користуванні оператора газорозподільної системи на праві господарського відання". Таким чином, ця поправка забороняє облгазам безплатно користуватися державними газорозподільними системами, тепер це можливе тільки на платній основі - за договорами оренди або концесії.

На шляху до реалізації положень зазначеного закону Кабінет міністрів України своєю постановою №796 від 30 вересня 2015 р. повернув розподільні газопроводи у користування НАК "Нафтогаз України". Тож фактично під прицілом у нас опиняються певні олігархічні структури.

Нагадаємо, що чималу кількість облгазів в Україні контролює "Регіональна газова компанія", яку пов'язують з Дмитром Фірташем. Водночас належним чином документацію на об'єкти ГРС оформлено лише на 1–2% від їх загальної кількості. При цьому об'єктів права державної власності серед оформлених об'єктів, ймовірно, практично немає.

Кому і чому належать газорозподільні мережі?

Ситуація з обліком газорозподільних мереж за останні чотири роки характеризувалася такими особливостями:

- балансоутримувачами майже всіх об'єктів ГРС, незалежно від форми власності, є газорозподільні компанії (колишні облгази) приватної форми власності;

- державні газорозподільні мережі використовуються облгазами за договорами користування на праві повного господарського відання (це абсолютно архаїчна форма фактично безоплатного користування майном, рудимент радянського господарського права);

- значною є частка мереж, власник яких невстановлений, такі мережі відсутні в обліку;

- єдиним підтверджуючим документом щодо об'єктів державної власності є результати щорічної інвентаризації, яку здійснюють облгази;

- системно не вирішено питання щодо власника багатьох об'єктів (є випадки, що різні "шматки" того самого газопроводу мають різних власників або один об'єкт обліковується в облгазах за кількома власниками тощо);

- останні 5–10 років характеризуються динамічним зростанням частки мереж, що обліковуються облгазами як власне майно. Зростання такої частки пояснюється свідомою політикою облгазів, що всіляко стимулюють передачу собі у власність приватних об'єктів ГРС, а також обліковують як власне майно об'єкти, набуті без достатніх правових підстав.

При тому, що державні об'єкти становлять технологічну і майнову основу для майже всіх ГРС, їхня вартісна частка в обліку облгазів є непропорційно малою: державні об'єкти (часто введені в експлуатацію в 60–80-х роках ХХ ст.) в основному вичерпали свій технічний ресурс. При цьому капітальні ремонти на цих об'єктах виконуються вкрай рідко, дооцінка не проводиться практично взагалі. Навіть приблизну справедливу вартість державних об'єктів ГРС без здійснення незалежної оцінки наразі встановити неможливо.

Якими мають бути відносини між державою та приватними користувачами ГРС

Нові відносини між державою і приватними користувачами мають відповідати принаймні таким критеріям:

1. Забезпечити експлуатаційну, а бажано, ще й майнову цілісність усіх об'єктів ГРС, а також їх безпечну і безперебійну експлуатацію.

2. Забезпечити зацікавленість міжнародних інвесторів у капіталовкладеннях у розвиток і модернізацію застарілих об'єктів ГРС (а державні об'єкти здебільшого саме такими і є). Для цього необхідно провести повну інвентаризацію всіх ГРС і здійснити справедливу, незалежну оцінку майна.

3. Бути вигідними і державі, і користувачу, інакше облгази знову легко саботують навіть перший етап - інвентаризацію об'єктів ГРС (слід пам'ятати, що реальної альтернативи облгазам як суб'єкту, що міг би більш-менш якісно організувати інвентаризацію всіх ГРС, наразі, на жаль, немає).

4. Ці відносини мають бути оперативно запроваджуваними.

У цьому контексті вкажемо на проблеми запровадження орендних і концесійних відносин.

Оренда

1. На сьогодні законодавство забороняє передачу в оренду об'єктів ГРС державної форми власності (ст. 4 Закону України "Про оренду державного та комунального майна", яка виключає з кола об'єктів оренди ті з них, що не підлягають приватизації; згідно із ст. 5 Закону "Про приватизацію державного майна" не підлягають приватизації, зокрема, об'єкти інженерної інфраструктури населених пунктів, включаючи мережі, споруди, устаткування, які пов'язані з постачанням споживачам газу).

2. Державні об'єкти ГРС не оформлено і не зареєстровано власником у встановленому порядку, земельні ділянки під ними не відведено. Можливі витрати на оформлення та реєстрацію кількох сотень тисяч об'єктів з метою подальшої передачі їх в оренду можуть становити сотні мільйонів, а то й мільярди гривень, джерело покриття яких не визначене, а термін реалізації процесу навіть важко спрогнозувати (вірогідно, не менше одного-двох років).

Так само відсутнє джерело покриття витрат на обов'язкову незалежну оцінку, яка проводиться для визначення розміру орендної плати, а також на реєстрацію договорів оренди нерухомого майна.

3. Перелік державних об'єктів чітко не визначено, перспективи проведення достовірної інвентаризації об'єктів ГРС наразі відсутні через імовірний саботаж з боку облгазів.

4. Економічна суть оренди (повернення капіталу власником майна) зумовлює необхідність витрат на капітальний ремонт майна власником (у цьому разі - державою), поліпшення з боку орендатора мають бути погоджені власником і можуть у подальшому компенсуватися при поверненні майна з оренди. Таким чином, оренда привносить невизначеність у справу модернізації застарілих державних ГРС, оскільки ефективність участі держави у капітальних ремонтах є сумнівною (як через відсутність джерел покриття витрат, так і через потенційну корумпованість тематики). Водночас орендар може бути незацікавленим вкладати кошти у модернізацію мереж через невпевненість в отриманні компенсації капіталовкладень, а також порівняно нетривалий строк оренди (зазвичай п'ять років).

Концесія

1. Суть концесійних відносин як виду державно-приватного партнерства - у їхній швидше соціальній, ніж економічній спрямованості (хоча передбачено обов'язкові регулярні концесійні платежі до державного бюджету). Концесія на природномонопольні види діяльності (зокрема, і розподіл газу) прямо передбачена Законом України "Про концесії". Якщо орендні відносини спрямовані на об'єкт оренди, то концесійні - на, так би мовити, вид діяльності. В такому контексті може йтися про концесію на розвиток, модернізацію та управління ГРС.

2. Концесійні відносини більш довгострокові, ніж орендні, для їхнього оформлення не потрібні такі жорсткі заходи підготовки, як при оренді (достатньо навести перелік майна, що передається для здійснення концесійної діяльності). Тож, визначивши достатній економічно обґрунтований строк для концесії, держава, з одного боку, розблокує правові перепони на шляху до оформлення відносин цивілізованого користування об'єктами ГРС, з іншого - створить відносно комфортні умови для приватного інвестора, який зможе розширити горизонт планування до 10–50 років, що створить економічну базу для модернізації застарілих мереж.

3. Принциповою перевагою концесій порівняно з орендою є також те, що після закінчення концесійних відносин концесіонер, виходячи із суті відносин, має повернути весь майновий комплекс, що забезпечує здійснення певного виду діяльності, включаючи створені або придбані за рахунок концесіонера об'єкти (хоча і передбачена можливість компенсації). Тож, якщо така позиція буде чітко записана у концесійному договорі (а закон це прямо передбачає), держава нарешті забезпечить технологічну і майнову цілісність ГРС (принаймні на етапі припинення терміну дії договору концесії).

4. Концесія, безумовно, не позбавлена слабких місць. В Україні концесія не дуже поширена, тому практика концесійних відносин, у тому числі відповідна судова практика, не напрацьована, що створює значні ризики для держави як власника і суб'єкта, зацікавленого в довгостроковому сталому функціонуванні ГРС. (Хоча справедливим буде зауважити, що за попередні 15 років користування державними ГРС було настільки безсистемним і загалом неефективним для держави, що погіршити відповідні показники буде досить важко - держава не отримувала плати за користування ГРС, не вдалося провести інвентаризацію, не вдалося запровадити ефективне інвестування в модернізацію і розвиток ГРС.)

Також ідеологічно концесія передбачає більш ліберальні відносини між концесієдавцем і концесіонером, що в разі теоретично можливої співпраці з нинішніми дискредитованими власниками газорозподільних підприємств може бути розцінене ними, як можливість для порушення договірних умов.

Кому і чому вигідна невизначеність?

Якщо порівнювати можливість запровадження орендних і концесійних відносин у сфері платного користування державними ГРС, то, з точки зору оперативності запровадження та близькості ідеології, доцільніше зупинитися на укладанні договорів концесії. Водночас не можна виключати теоретичну можливість реалізації нестандартних варіантів вирішення даного питання, які варто дослідити додатково (спільна діяльність тощо).

Повертаючись до сьогоднішньої ситуації, хотілося б проілюструвати розмову з заступником міністра енергетики та вугільної промисловості Ігорем Діденком під час засідання парламентського комітету з питань паливно-енергетичного комплексу 16 вересня 2015 р., яка гарно висвітлює справжню картину.

У 2012 р. з'явилася постанова уряду №770, яка передбачала укладання договору між облгазом, з одного боку, і Міністерством енергетики та вугільної промисловості і Фондом державного майна - з іншого, щодо передачі на баланс облгазів державного майна.

За словами Ігоря Миколайовича, робота з інвентаризації виконується та розуміння, в якому регіоні скільки кілометрів трубопроводу перейшло від держави до облгазу, існує. Але ці договори трималися в таємниці. Фізично їх було виявлено десь півтора місяця тому. Такий перелік державного майна, що сьогодні перебуває на обліку в облгазі, вже є.

Очевидним є те, що для облгазів така невизначеність вигідна, адже це гальмує прийняття державою стратегічних рішень щодо розпорядження державними об'єктами газорозподільної системи.

У ретроспективі питання про беззаперечну державну власність стоїть на порядку денному з 1999 р. І є ще один вид власності - спірний: якщо в 1999 р. було 3%, у 2009 р. - 20, то сьогодні 40% підпадає під спірну власність. Проведення інвентаризації, за словами пана Діденка, планується до кінця опалювального сезону. А значить, наступні півроку триватиме абсолютна невизначеність у питанні, хто, на підставі чого та за які кошти здійснюватиме обслуговування газорозподільних мереж.

Принагідно зазначимо, що в Україні загальна протяжність лінійної частини таких систем усіх форм власності становить 400 тис. км (приблизна оцінка); при цьому функціонує близько 60–70 тис. газорозподільних пунктів, кілька десятків тисяч одиниць інших газових споруд.

Частка мереж державної форми власності становить близько 60–80% від загальної протяжності. Частка державних споруд ГРС, імовірно, дещо менша. Газопроводи, зокрема розподільчі, та споруди на них є об'єктами нерухомого майна, і, відповідно, право власності на них має бути у встановленому порядку оформлено і зареєстровано. Земельні ділянки під об'єктами нерухомого майна повинні бути відведені, право користування такими ділянками має бути оформлене, відповідні договори (оренди, сервісу тощо) - зареєстровані у встановленому порядку.

Як уже зазначалося вище, належним чином документацію на об'єкти ГРС оформлено, вірогідно, лише на 1–2% від загальної кількості. При цьому об'єктів права державної власності серед оформлених об'єктів практично немає.

Це означає, що, зволікаючи із проведенням інвентаризації та оцінки майна, ми ризикуємо втратити ті 60% газорозподільних мереж від загальної протяжності державної форми власності, які належним чином не оформлені, але нині можуть бути привласнені в судовому порядку.

Такі втрати є занадто дорогими і в черговий раз можуть призвести до колапсу трубопровідної системи України, повернення до архаїчних і корупційних методів експлуатації газомереж. І споживачі в цьому колі знову залишаються жертвами монополізації ринку газу.

Невирішених питань залишається багато, але очевидним є те, що Фірташ з його імперією не є bankable, і забезпечення належного обслуговування та модернізації мереж за його участі неможливе. Тільки тоді, коли буде чітко зрозуміло, кому що належить і на яких підставах, і коли буде проведено справедливу оцінку майна, можна буде говорити про залучення до процесу міжнародних інвесторів, які зацікавлені в прозорих правилах гри.