Влада і суспільство: налагодження співробітництва для безпечного розвитку ядерної енергетики України

У ХХІ столітті умови розвитку світової енергетики регламентуються обмеженістю та вичерпністю ресурсів викопного палива, насамперед, нафти і природного газу, значним забрудненням довкілля продуктами їхнього згоряння, різко зростаючим попитом на енергоносії, зумовленим збільшенням населення планети. Синергетична дія комплексу цих чинників визначатиме напрями розвитку світової енергетики, що потребує потужного джерела енергії.

На нинішньому етапі розвитку людства немає реальної альтернативи ядерній енергетиці - як за масштабами, так і за ціною електроенергії. Саме ядерна енергетика може значною мірою задовольнити зростаючий попит населення Землі. Водночас важлива роль у розвитку ядерної енергетики, підвищенні рівня безпеки експлуатації енергоблоків АЕС належить суспільству, яке поступово позбувається чорнобильського синдрому.

Підвищення рівня безпеки, без чого розвиток ядерної енергетики неможливий, не може відбуватися без участі громадянського суспільства у прийнятті рішень у цій сфері. З іншого боку, влада має проводити відповідну інформаційну діяльність з підтримки розвитку галузі, пояснення переваг ядерної енергетики та досягнутого високого рівня безпеки. Особливого значення ці проблеми набувають в Україні, зокрема через недостатній рівень вивчення та врахування громадської думки і ставлення суспільства до ядерної енергетики та її розвитку.

Становлення ядерної енергетики:
етапи розвитку

Ланцюгова реакція вперше була застосована для воєнних цілей - в атомній бомбі. Проте вже тоді вчені розуміли, що її головне призначення - виробництво електроенергії та застосування в інших мирних напрямах. Перша електроенергетична установка, підключена до електромереж, з’явилася 27 липня 1954 року в м.Обнінськ (колишній СРСР) і вважається першою АЕС. Шлях від ядерної бомби до виробництва електроенергії виявився досить тривалим - майже 10 років, і цей період був непростим як з точки зору інженерних проблем, так і з огляду на певні побоювання, викликані вражаючою дією ядерної зброї.

Наступний період розвитку заклав підвалини для будівництва та експлуатації ядерних енергетичних установок різного призначення і для створення ядерного паливного циклу. Так, 1970 року кількість енергоблоків АЕС перевищила сотню - їх налічувалося вже 116, у 1980-му - 135. Наступне десятиріччя дало найбільшу кількість нових реакторів - 1990 року їх було 328 одиниць; у 2001-му в світі діяло вже 438 атомних реакторів, а 31 реактор був на стадії будівництва або модернізації.

Таким чином, ядерна енергетика лише нещодавно подолала півстолітній рубіж і є досить молодою галуззю. Водночас за цей період ядерна енергетика створила науково-технічну базу та вражаючу інфраструктуру (на сьогодні збудовано 440 ядерних установок, у стадії будівництва - 24 енергоблоки) і стала реальною альтернативою виробництву електроенергії на теплових електростанціях.

Уявлення про довершеність ядерної енергетики були поставлені під сумнів кількома складними аваріями, в тому числі на ЧАЕС. Після серйозної аварії 1979 року на АЕС Three Mile Island (США) будівництво нових АЕС у США було припинене. Хоча ця аварія не завдала шкоди здоров’ю людей (відразу не було постраждалих, попри викид значного обсягу радіоактивних речовин), однак призвела до перегляду програм розвитку та безпеки АЕС не лише у США, а й у світі. Аварії показали, яких великих соціально-економічних, екологічних та інших збитків може завдати ядерна енергетика без забезпечення високого рівня безпеки експлуатації енергоблоків АЕС.

Після великих аварій на АЕС ставлення світової спільноти - через масові протести населення та екологічних рухів проти ядерної енергетики - різко змінилося на негативне. Так, 1980 року у Швеції через протести екологічних організацій влада була змушена законсервувати черговий об’єкт АЕС, а в Італії після проведення загальнонаціонального референдуму - повністю відмовитися від ядерної енергетики. Швеція та Німеччина не без впливу «зелених» прийняли рішення вивести з експлуатації існуючі АЕС після вичерпання їхнього ресурсу. Як наслідок, стрімкий розвиток ядерної енергетики був загальмований, а її роль і можливості значно зменшилися.

Проте зараз, після періоду уповільненого розвитку, світова спільнота підходить до нового періоду - «ядерного ренесансу». Сьогодні АЕС працюють у 37 країнах світу, де проживає дві третини людства. Перспективні плани розвитку в більшості з цих країн передбачають будівництво ще багатьох десятків реакторів. Як очікується, в окремих країнах (наприклад, Німеччині та Італії) політику відмови від ядерної енергетики буде переглянуто.

В Євросоюзі вважають, що реактори першого покоління радянського виробництва типів ВВЕР-440/230 та РБМК мають бути зупинені через неможливість підвищення рівня їхньої безпеки внаслідок конструктивних особливостей. Наразі, МАГАТЕ не видало жодного документа на підтвердження цього висновку. Вимоги стосовно закриття реакторів цих типів висунуто Литві, Словаччині та Болгарії. Попри закриття окремих енергоблоків АЕС, нові країни - члени Євросоюзу не збираються відмовлятися від ядерної енергетики, оскільки це не є вимогою вступу до ЄС. Водночас у суспільствах і урядах Литви та Словаччини розгорнуто кампанії, спрямовані на збереження діючих енергоблоків АЕС, оскільки існує розуміння наслідків втрати таких великих підприємств. Болгарія (кандидат на вступ до ЄС) також планує переглянути домовленості щодо закриття двох енергоблоків АЕС.

У Швеції, за результатами одного з останніх соціологічних опитувань, 27% респондентів позитивно ставляться до продовження експлуатації 11 діючих енергоблоків АЕС до завершення терміну їх експлуатації; 32% підтримують подальшу роботу АЕС та будівництво, за необхідності, нових потужностей; 21% висловилися за розвиток і розширення парку ядерних реакторів. Лише 17% опитаних вважають, що країна має якнайшвидше відмовитися від ядерної енергетики (3% опитаних не визначилися з відповіддю).

Така зміна суспільних настроїв відбувається не лише під тиском зростання нафтових цін, а й під впливом потужних інформаційних кампаній, що ведуться урядами з метою інформування громадськості про переваги ядерної енергетики та досягнення сучасних технологій забезпечення безпеки об’єктів ядерно-енергетичного комплексу (ЯЕК).

Водночас у суспільства залишаються значні важелі впливу на формування державної політики у сфері ядерної енергетики - насамперед через діалог структур громадянського суспільства і влади, залучення незалежних експертів до формування рішень, активну позицію ЗМІ.

Українське законодавство
про участь суспільства
у формуванні ядерно-енергетичної політики держави

Для такої молодої держави, якою є Україна і в якій ще недостатньо сформовані демократичні інститути, неврахування громадської думки та неадекватний PR з приводу необхідності та потреб розвитку ядерної енергетики може обернутися однією з двох крайнощів: бездумним будівництвом великої кількості об’єктів ЯЕК під керівництвом «міцних господарників» або згортанням цієї найважливішої підгалузі ПЕК під тиском екологічних рухів і непоінформованого суспільства.

Певна частина населення України ставиться до ядерної енергетики упереджено. Іноді в гонитві за дешевою сенсацією окремі українські та зарубіжні ЗМІ допускають публікацію неперевіреної інформації, насамперед про стан «саркофага» на ЧАЕС. Причому прогнози його розвалу, як правило, нагнітаються напередодні чергових роковин чорнобильської трагедії.

За такої ситуації законодавче регламентування участі суспільства у забезпеченні радіаційної безпеки є вкрай важливим. Законодавство повинне не лише наділяти певними правами громадян, а й зобов’язувати державні установи, всі підприємства та організації, причетні до ядерної сфери, інформувати суспільство, враховувати думку громадян і залучати їх до контролю у сфері ядерної безпеки.

Українське законодавство забезпечує для громадян відкритість і доступність інформації, пов’язаної з використанням ядерної енергії, насамперед через запит та одержання інформації від відповідних установ. З метою гарантування змістовності відповідей на такі запити до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (2002 р.) внесено зміни, зумовлені ратифікацією парламентом України Орхуської конвенції. Ними передбачене право громадян оскаржувати в установленому порядку рішення про відмову чи несвоєчасне надання за запитом екологічної інформації або неправомірне відхилення запиту та його неповне задоволення.

Проте чинне законодавство регламентує здебільшого загальні правові положення - за відсутності норм і механізмів їх дотримання. На практиці це означає, що реалізувати своє право можуть не всі громадяни, а лише ті, хто має кошти та час, наприклад, на ведення тривалих судових процесів.

Законодавство України надає місцевим органам влади, громадським об’єднанням істотні права з визначення та реалізації політики у сфері ядерної енергетики. Але в ньому не повною мірою визначено механізми їх взаємодії з центральними органами виконавчої влади.

Обговорення питань будівництва нових енергоблоків АЕС передбачає проведення громадських слухань на рівні регіону (на місцевому рівні), в якому планується будівництво. Проте чорнобильська катастрофа показала, що будівництво нових енергоблоків АЕС стосується не лише регіону, а й країни загалом. Тому виключення з обговорення зазначених питань суспільства в загальнонаціональному масштабі знижує рівень суспільного контролю над діями влади у сфері ядерної та радіаційної безпеки.

Таким чином, українське законодавство потребує вдосконалення в частині забезпечення прав громадян (і суспільства загалом) на об’єктивну і максимально повну інформацію про безпеку ядерної енергетики.

Політичні, економічні та соціальні реформи, що здійснюються в Україні, зумовлюють потребу у наданні суспільству значно більшого обсягу інформації стосовно роботи та розвитку ЯЕК країни та активному залученні суспільства до процесу прийняття рішень у цій сфері. Відповідні державні профільні установи України повинні сприяти уряду в тому, щоб зробити його енергетичну політику прозорішою і зрозумілішою, а також адекватно реагувати на бачення громадянським суспільством ролі ядерної енергетики у ПЕК та в економіці країни загалом.

Референдум: чи готове українське суспільство до вирішення
долі ядерної енергетики?

На жаль, екологічні проблеми в Україні не розглядаються державними органами як першорядні, пріоритет надається економічному розвитку. Окремі великі проекти, що становлять потенційну екологічну небезпеку, реалізуються з порушенням законодавчих і нормативних актів, без урахування громадської думки (адже громадяни мають поки що дуже мало ефективних засобів впливу на владу). За такої ситуації особливого значення набуває інститут референдуму, який є найвищим і безпосереднім виявленням влади народу. Іноді саме референдум - єдиний засіб, здатний зупинити реалізацію небезпечного проекту, оскільки його результати не можуть бути скасовані нічим іншим, крім ще одного референдуму.

Референдум - один із найбільш складних і дорогих способів участі громадян у прийнятті рішень, але він є і найбільш ефективним. Справді, лише завдяки ініціюванню і проведенню референдуму можна зупинити екологічно авантюрні проекти, які підтримуються на найвищих державних рівнях. Водночас практика показує, що конституційне право на референдум украй важко реалізувати. Саме через високий статус референдуму ініціативи з його проведення наштовхуються на активну протидію владних структур.

У законодавстві України, як і в законодавстві більшості країн, нормативно-правові акти стосовно референдумів, як правило, мають дві складові: конституційну (загальну) та екологічну. За часи незалежності в Україні ухвалено ряд законодавчих актів, що регулюють проведення референдумів різних рівнів. Згідно з Конституцією України, «народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії» (ст.69); Конституція встановлює умови та механізм проведення всеукраїнського референдуму (ст.72).

Закон України «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям законів «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» і «Про вибори Президента Української РСР», а також закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» визначають поняття і види референдумів, детальні механізми їх проведення тощо.

Базовий закон України у сфері охорони довкілля - «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991 р.) передбачає, що «повновладдя народу України в галузі охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів реалізується на основі Конституції України як безпосередньо, шляхом проведення референдумів, так і через республіканські органи державної влади відповідно до законодавства України» (ст. 4).

Закон надає право громадським природоохоронним об’єднанням виступати з ініціативою проведення республіканського і місцевих референдумів з питань, пов’язаних з охороною навколишнього природного середовища, використанням природних ресурсів та забезпеченням екологічної безпеки (ст.21).

Проте практика проведення референдумів в Україні з приводу доцільності будівництва об’єктів інфраструктури ядерної енергетики відсутня внаслідок небажання влади виносити такі питання на референдум, недосконалості українського законодавства в цій сфері та неготовності українського суспільства.

Як відомо, перші екологічні референдуми відбувалися ще за часів СРСР, усі вони під впливом «чорнобильських стереотипів» були спрямовані проти будівництва об’єктів ядерної енергетики і досягли своєї мети.

Протягом 1993-2003 рр. у Росії було здійснено 23 спроби провести референдум, у тому числі з приводу доцільності будівництва нових енергоблоків АЕС. Але їх проведення було або зірване, або скасоване судовою владою. А навіть якщо референдум не був оскаржений, то влада або підприємці ігнорували його результати.

З метою, зокрема, вдосконалення чинного законодавства в частині внормування інституту референдуму до Верховної Ради України внесено проект закону України «Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення». Законопроект передбачає, що «рішення про погодження розміщення на своїй території ядерних об’єктів і об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, місцеві органи державної влади і органи місцевого самоврядування приймають виключно на основі результатів місцевого референдуму з цього питання» (ст.3).

Враховуючи світову практику проведення місцевих референдумів із зазначених питань, можна зробити висновок, що застосування місцевого референдуму загалом є доцільним в Україні. Водночас є підстави і для певних застережень. Так, попередній аналіз громадської думки в Україні свідчить про можливість виникнення значних проблем у реалізації планів розвитку ядерної енергетики, а вірогідно - і заведення її у глухий кут. Це зумовлюється як «постчорнобильськими стереотипами», які існують у суспільстві, так і неготовністю громадян до розуміння переваг ядерної енергетики та відсутності альтернативи. Отже, йдеться про передчасність прийняття запропонованого закону в умовах відсутності будь-якої пропагандистської кампанії на підтримку ядерної енергетики. Аргументи на користь такої думки випливають з соціологічних опитувань, наведених нижче.

Ставлення громадян
до ядерної енергетики
та перспектив її розвитку

Для з’ясування ставлення українського суспільства до питань роботи та розвитку ЯЕК України соціологічна служба Центру Разумкова у квітні-червні 2005 року провела два загальнонаціональні опитування - з 23 по 28 квітня 2005-го (2010 респондентів) та з 27 травня по 2 червня 2005-го (2008 респондентів). Опитано респондентів віком від 18 років в усіх регіонах України. Теоретична похибка вибірки не перевищує 2,3%. Результати соцопитувань такі.

Стурбованість наслідками чорнобильської аварії та будівництвом нових енергоблоків АЕС не є лідером суспільного занепокоєння - на фоні низької матеріальної забезпеченості, безробіття і злочинності. І це певною мірою зрозуміло: якщо дві третини суспільства переймаються низьким рівнем матеріального забезпечення життя, то будь-які інші питання відходять на другий план. У тому числі і питання наслідків чорнобильської катастрофи, що посіли четверту позицію серед шести запропонованих приводів для стурбованості (вони непокоять лише 14,1% опитаних), і питання будівництва нових АЕС (кількість стурбованих цими питаннями удвічі менша, ніж Чорнобилем, - 7,4%).

Водночас люди, які добре пам’ятають чорнобильську катастрофу (віком від 40 років), дещо більше стурбовані наслідками аварії на ЧАЕС порівняно з тими, кому 18-39 років: 15,0 проти 12,8%. І значно більше занепокоєні жителі областей, на території яких розміщені АЕС, порівняно з жителями інших областей, - 17,0 проти 13,6% у питанні про Чорнобиль, і 12,5 проти 6,5% в питанні про будівництво в Україні нових АЕС.

Позиції стосовно перспектив різних джерел виробництва електроенергії. Як відомо, на цей час ядерна енергетика є одним з основних виробників споживаної в Україні електроенергії. Проте лише трохи більше чверті (27,7%) опитаних переконані, що саме ядерна енергетика буде через 10 років головним джерелом виробництва електроенергії в Україні. Це значно менше, ніж в інших країнах з розвинутою ядерною енергетикою, наприклад, у Франції, де частка впевнених у позитивній 10-річній перспективі ядерної енергетики становить 62%.

Натомість друге місце (14,7% опитаних) посіли відновлювані джерела енергії, тоді як їхня частка в паливно-енергетичному балансі виробництва електроенергії становить сьогодні 0,005% і в зазначеному балансі навіть не враховується. У поєднанні з тим, що майже третина (31,4%) опитаних не змогли визначитися з відповіддю, це може означати, що загалом населення України мало переймається (поінформоване) питаннями сучасних і майбутніх джерел електроенергії, а також технологій її виробництва.

Водночас привертає увагу та обставина, що жителі областей України, в яких розташовані АЕС, значно більше порівняно з жителями інших областей вірять у перспективи ядерної енергетики: 36,0 проти 26,3%. Безумовно, для істотної частини з них розширення АЕС - це можливість отримати добре оплачувану роботу, але можна припустити, що вони також з власного досвіду більше знають про реальні умови життя на територіях поблизу АЕС і вважають їх безпечними.

Ядерна енергетика і енергетична незалежність. Громадяни загалом свідомі того, що розвиток ядерної енергетики може справити позитивний вплив на досягнення Україною більшої міри енергетичної незалежності - це визнала найбільш значима частина опитаних - 39,3 проти 30% тих, хто має протилежну думку. До того ж більш упевнені в цьому люди молодшого віку (44% опитаних цієї вікової категорії визнали важливість ядерної енергетики для забезпечення енергетичної незалежності країни) та жителі областей без АЕС (позитивні відповіді виразно переважають над негативними - 39,4 проти 28,3%, тоді як серед жителів областей, де розташовані АЕС, голоси розділилися майже порівну - 39,4 проти 40,4%). Водночас 30,7% респондентів не змогли визначитися з відповіддю на це питання. Такий розподіл відповідей може свідчити про те, що активні інформаційні й освітні заходи можуть бути ефективними у формуванні сприятливої для розвитку ЯЕК громадської думки.

Безпека АЕС. Незважаючи на досвід Чорнобиля (а можливо, саме завдяки йому), лише чверть (24,6%) громадян України вважають українські АЕС «надзвичайно небезпечними». Ще 40,3% вважають їх «досить небезпечними», що можна сказати, власне, і про будь-який інший об’єкт паливно-енергетичного комплексу.

З іншого боку, і впевненість в абсолютній безпеці АЕС є низькою - «абсолютно безпечними» українські АЕС вважають лише 3,5% опитаних, ще 24,1% - «відносно безпечними», 7,5% опитаних визначитися з відповіддю не змогли.

Досить виразною є різниця в оцінці безпеки АЕС жителями тих областей, де вони розташовані, і жителями решти територій України. При цьому оцінки перших є, можливо, більш раціональними: «абсолютно безпечними» вважають АЕС лише 0,3% опитаних з таких областей проти 4,1% опитаних з областей, де АЕС відсутні. Проте і «надзвичайно небезпечними» їх вважають 20,4% жителів областей, де є АЕС, проти 25,5% жителів решти областей країни.

Подовження терміну експлуатації діючих енергоблоків АЕС у більшості (55,3%) опитаних викликає занепокоєння - проти 18,6% тих, хто такого відчуття не засвідчив. 16,9% опитаних не чули про такі наміри, а 9,2% не змогли визначитися з відповіддю.

Занепокоєність планами подовження терміну роботи енергоблоків жителів областей, де розміщені АЕС, є відчутно вищою, порівняно з жителями решти областей: 61,5 проти 54,4%, і дещо більшою - у людей старшого віку порівняно з молодшими (57,3 проти 52,8%, відповідно).

Необхідність будівництва нових енергоблоків АЕС. Відповіді на питання про необхідність будівництва нових енергоблоків загалом корелюють з відповідями на питання про подовження терміну експлуатації діючих енергоблоків. Понад половина (54,9%) опитаних не вважають будівництво необхідним - проти 26,8% впевнених у його необхідності. Майже кожен п’ятий (18,3%) респондент з відповіддю не визначився.

Противники будівництва нових енергоблоків виразно переважають серед жителів областей, де розташовані діючі АЕС, порівняно з жителями решти областей та серед громадян старшого віку порівняно з молодшими: 60,6 проти 53,9% та 58,5 проти 49,5%, відповідно.

Перспективи будівництва 11 нових енергоблоків АЕС і поінформованість населення. Якщо взяти до уваги результати, наведені вище, то цілком логічним видається те, що озвучені урядом наміри будівництва до 2030 року 11 нових енергоблоків АЕС дістали схвалення лише 19,9% опитаних. Натомість, понад половина (57,2%) громадян ставляться до цих намірів негативно. Байдужими залишилися 9,6% опитаних, ще 13,3% не визначилися зі ставленням до масштабної розбудови українських АЕС.

Втім, однією з причин негативного ставлення до нового будівництва є, можливо, брак інформації. На запитання «Чи достатньо інформації ви отримуєте стосовно наміру уряду будувати нові енергоблоки АЕС?», 84,1% опитаних відповіли негативно, ствердно - лише 9,3%.

Тому й не дивно, що абсолютна більшість (91,1%) опитаних не знають, де саме уряд планує побудувати два перші нові енергоблоки АЕС. Обізнаність у цьому питанні виявили лише 5,6% респондентів. І так само, як у попередньому випадку, ні вікових, ні регіональних особливостей у відповідях немає - отже, фактично всі громадяни України однаково погано поінформовані про наміри уряду стосовно розбудови українських АЕС.

Довіра до джерел інформації про ядерну безпеку. Відносно найбільшою довірою громадян у питаннях ядерної безпеки користуються професійні експерти - їм довіряють майже 24% опитаних. Натомість уряду довіряють у цих питаннях втричі менше громадян - лише 7,4%, приблизно стільки ж, скільки довіряють екологічним рухам. Значна частина опитаних - 18,5% не змогли визначитися з відповіддю, можливо, не довіряючи вже нікому. Привертає увагу виразна перевага тих, хто довіряє професійним експертам, серед жителів областей, де розташовані АЕС, - 34,3 проти 22,2% серед жителів решти областей.

Співвіднесення рівнів довіри суспільства до влади в питанні інформації про ядерну енергетику в Україні, Японії та США засвідчило, що лідерами суспільної довіри у цих країнах є різні інституції, проте уряди, як правило, до них не належать.

Суб’єкти рішення про будівництво нових енергоблоків АЕС. Низький рівень довіри суспільства до влади в питаннях ядерної безпеки корелює з відповідями на питання, за чиїм рішенням має відбуватися будівництво нових енергоблоків АЕС. На це питання отримано чітку відповідь - 40,2% опитаних вважають, що це має відбуватися за результатами загальнонаціонального референдуму. Лише 18,1% респондентів готові довірити рішення місцевій владі регіону, де передбачатиметься будівництво, 15,6% - парламенту, 14,4% - Президенту і 11,3% - уряду.

Примітно, що жителі областей, де розташовані АЕС, більшою мірою готові довірити рішення про будівництво нових енергоблоків як парламенту (26,5 проти 13,6% жителів решти областей), так і уряду (18,9 проти 9,9% жителів решти областей).

Підсумовуючи, можна зазначити, що громадяни України загалом свідомі важливості розвитку ядерної енергетики для досягнення більшого ступеня енергетичної незалежності України. Водночас оцінки рівня безпеки діючих українських АЕС і ставлення до їхньої розбудови є скоріше негативними. Є підстави для припущення, що серед причин цього - низький рівень поінформованості громадян про плани та наміри уряду у сфері ядерної енергетики, а також так само низький рівень довіри до офіційних джерел інформації про ядерну безпеку.

Отже, можна припустити також, що відкритість і прозорість політики уряду в ядерній сфері та постійне й об’єктивне інформування громадян про стан і можливості забезпечення ядерної безпеки зможуть змінити суспільне ставлення до ядерної енергетики в Україні на краще.

Потрібен діалог
влади і суспільства

Для того щоб в Україні відбулися суттєві зміни у взаємовідносинах влада-суспільство в питаннях ядерної енергетики, необхідно кардинально змінювати ставлення влади до суспільства та враховувати його позиції. Публічність, відкритість влади, стратегічне планування розвитку ядерної галузі у поєднанні з постійним PR-процесом, спрямованим на зміну «чорнобильських стереотипів», дадуть змогу зменшити ризик консервації або й згортання ядерної енергетики в Україні.

Можна виокремити три рівні публічного діалогу влада-суспільство з проблем ядерної енергетики (і в ширших межах): 1) свобода висловлювання у поєднанні з публічністю і прозорістю влади; 2) публічний змістовний діалог, або свобода не лише висловлюватися, а й бути почутим владою; 3) здійснення реального впливу суспільства на дії влади через врахування владою його позицій.

З приходом нової влади в Україні перший рівень публічного діалогу, швидше за все, буде досягнутий - зараз урядовці демонструють значно більшу порівняно з попередниками відкритість для ЗМІ. Водночас прозорість прийняття рішень майже не зазнала змін. Широка свобода висловлювань нових владних осіб поки що не перетворилася на прозорість їхніх дій. Складається враження, що нова команда не знає правил прозорості прийняття рішень.

Досвід розвинених демократій свідчить, що прозорість забезпечується шляхом консультацій у процесі прийняття рішень з громадянським суспільством та/або його зацікавленими суб’єктами. Такими суб’єктами можуть бути: об’єднання підприємців, жителі окремої місцевості (наприклад, де будуватимуться об’єкти інфраструктури ядерної енергетики), незалежні експерти (у тому числі екологи), політичні партії, профспілки, екологічні рухи та ін. Урядовці повинні надавати якнайповнішу інформацію зацікавленим групам про суть рішень, які розглядаються, про очікувані позитивні й негативні результати, шляхи досягнення цілей (потрібні ресурси та їх джерела), можливі альтернативи тощо. Ефективний діалог між владою і зацікавленими суб’єктами дасть змогу без конфліктів і втрат з обох сторін прийняти, скоригувати або відхилити пропоноване рішення.

Другий рівень публічності потребує значно більших зусиль від влади. Його досягнення - включення «органів слуху» у влади - можливе лише тоді, коли влада розпочне постійний відкритий діалог з суспільством, насамперед з найкомпетентнішою його частиною - експертами, неурядовими дослідними організаціями й аналітичними центрами, журналістами, екологічними рухами та ін. Уряд має проводити постійні консультації (діалог) із зацікавленими групами, визначивши найактивніші серед них, їхні інтереси, впливовість, а також можливості та напрями власної ефективної політики стосовно цих груп.

Безумовно, на перших етапах результати цього діалогу впливатимуть на процес прийняття владою рішень мінімально. Проте, на превеликий жаль, нова влада ще навіть не окреслила наміри побудови такого ефективного діалогу, який мав би стати окремим напрямом її роботи, частиною стратегічного плану розбудови України.

Водночас перший і другий рівні діалогу не потребують жодного спеціального нормативно-правового акта або організаційних заходів і залежать переважно від бажання влади залишити авторитарність і непрозорість дій у минулому.

Третій рівень публічного діалогу висуває певні вимоги як до влади, так і до суспільства. Громадяни мають отримувати достатню інформацію про наміри влади, наприклад, стосовно будівництва нових енергоблоків АЕС (кількість, географія розміщення тощо) та інших об’єктів інфраструктури ядерної енергетики, результати усіх проведених експертиз (насамперед екологічних), дані про збільшення тарифів на електроенергію - безумовно, маючи при цьому постійний потік інформації про переваги/недоліки, перспективи ядерної енергетики, стан безпеки як вітчизняних, так і зарубіжних АЕС.

Більш підготовлена аудиторія має отримувати детальну інформацію стосовно окремих питань, насамперед щодо джерел постачання ядерного палива і шляхів його транспортування, джерел та обсягів фінансування всіх видатків ядерної енергетики, перебігу виконання програм безпеки енергоблоків АЕС, балансу виробленої електроенергії (виробництво/споживання, експорт/імпорт), вартості ядерної енергії, фінансового стану кожної окремої АЕС та НАЕК «Енергоатом» загалом тощо. І забезпечувати громадян такою інформацією має насамперед влада - як безпосередньо, так і через відповідну організацію інформаційного та освітнього процесів у країні.

На жаль, сьогодні нова влада часто вдається до старих методів. Саме так сталося, наприклад, при заслуховуванні Стратегії розвитку ядерної енергетики України на засіданні Кабінету міністрів України 18 травня 2005 року. Фактично без попереднього обговорення Стратегію було подано ледь не як остаточний план розвитку галузі. Це можна розцінювати лише як спробу видати ще зовсім «сиру» розробку за реальне досягнення уряду. Не маючи в державі ні стратегії соціально-економічного розвитку країни загалом, ні стратегії розвитку ПЕК (а ядерна енергетика є лише його складовою), неможливо розробити стратегію окремої підгалузі. Подібні намагання влади лише лякають як населення та «зелених», так і міжнародну спільноту. Так, лідер Партії зелених України В.Кононов уже заявив, що «в країні, де сталася найбільша техногенна катастрофа в історії людства, неприпустимо говорити про нові реактори». На його думку (що відрізняється від світової доведеної практики), ядерна енергетика є збитковою.

Відсутність ефективного діалогу між владою і суспільством зумовлює значні ризики для самої влади: погіршення соціально-економічного становища суспільства у разі зменшення соціальних виплат внаслідок реалізації амбітних проектів без знаходження нових джерел фінансування, наприклад, за відсутності економічних (структурних) реформ, які підвищують економічну ефективність роботи окремих галузей, великих підприємств; втрату темпів розвитку окремих галузей, великих підприємств внаслідок стратегічних помилок, що виникають через недооцінку діалогу з громадськістю та експертним співтовариством.

Отже, діалог та інформування суспільства необхідні. Проте вони не можуть замінити економічних стимулів і повинні з ними поєднуватися. Адже відомо: ніщо не робить прихильність населення такою значною, як економічне стимулювання. Безумовно, найкращою PR-кампанією є реальне економічне стимулювання жителів 30-кілометрової зони навколо АЕС. Хай хтось вважатиме його платою за ризик, однак це відповідає міжнародній практиці, що цілком виправдовує себе.

Так, у Росії жителі 30-кілометрової зони користувалися 50-відсотковими пільгами з оплати електроенергії та тепла, які було скасовано у серпні 2002 року. Під тиском жителів зазначених зон та місцевої влади 1 січня 2003-го пільги було відновлено.

Така практика є доцільною також і для України - якщо держава хоче розбудовувати ядерну енергетику, то мусить отримати згоду людей, які проживають в 30-кілометровій зоні, у тому числі матеріально їх стимулюючи.

Висновки

Сучасний етап розвитку людства характеризується підвищенням ролі атомної енергетики у забезпеченні його життєдіяльності. Стримуючим чинником є негативний досвід аварійності АЕС з важкими наслідками для людей та довкілля. Особливо актуальні ці питання в Україні, де «чорнобильський синдром» дотепер значною мірою впливає на ставлення населення до атомної енергетики та формування енергетичної політики держави.

Недоліки в роботі української влади з громадськістю в питаннях доцільності розвитку атомної енергетики можуть призвести до збитків і навіть гальмування розвитку цієї галузі.

Очевидна для фахівців безальтернативність шляху забезпечення енергетичних потреб країни за рахунок збільшення частки атомної енергетики в її енергетичному балансі має бути своєчасно, повною мірою та у прийнятному вигляді донесена до суспільства. Існує потреба не лише в підвищенні прозорості влади, ефективності її інформаційної діяльності, а й у переході влади до реального співробітництва з громадськістю під час формування та реалізації енергетичної політики.

Співробітництво з громадськістю не повинно стати одноразовою політичною кампанією. Воно має супроводжувати всі етапи формування та реалізації стратегії розвитку енергетики в Україні та спрямовуватися на розв’язання актуальних проблем: від зміни негативного ставлення населення до атомної енергетики до забезпечення широкої підтримки політики держави у сфері її розвитку.

Поспішні законодавчі заходи, спрямовані на отримання позитивного результату під час місцевих референдумів про будівництво та подовження термінів роботи енергоблоків АЕС, можуть не лише припинити розвиток атомної енергетики, а й не дозволити зберегти існуючі потужності АЕС.

PR-діяльність влади у сфері розвитку атомної енергетики має враховувати специфіку та розбіжності думок населення, бути цілеспрямованою і результативною. Цьому можуть сприяти результати соціологічних досліджень, що дають змогу виявити цільові групи населення (за віком, освітою, належністю до місць розташування АЕС тощо), специфіку їх переваг, а отже, забезпечують формування адекватних підходів до інформаційної роботи з цими групами.

Пропозиції

У рамках створення довгострокової стратегії соціально-економічного розвитку України та розвитку ПЕК необхідно розробити науково обгрунтовані стратегічні напрями розвитку атомної енергетики України.

Кардинально підвищити якість менеджменту в державних організаціях, що діють у сфері атомної енергетики. Особливу увагу приділити розв’язанню проблем довіри, прозорості, контролю над діяльністю влади та результативності зворотного зв’язку з громадськістю з питань політики функціонування та розвитку атомної енергетики.

З метою забезпечення підтримки населенням державної політики розвитку атомної енергетики розробити та прийняти закон України «Про встановлення пільгових тарифів на теплову та електричну енергію для громадян, що проживають у 30-кілометровій зоні навколо діючих АЕС».

Провести ряд фахових дискусій, круглих столів, громадських слухань із метою оприлюднення альтернативних сценаріїв енергетичного розвитку України, вивчення ставлення до них експертів та різних груп населення.

Запровадити інформаційно-аналітичні проекти (загальноукраїнський і регіональні) з метою вивчення настроїв та інформування населення (особливо в зонах будівництва та розвитку об’єктів атомної енергетики), забезпечення участі громадськості у формуванні державної політики у сфері атомної енергетики, підтримки цієї політики після її ухвалення.

* * *

Вищенаведені та інші питання розглядалися на фаховій дискусії «Ядерна енергетика України: проблеми розвитку, безпеки і суспільної підтримки в контексті євроінтеграції», яку провів Центр Разумкова 16 червня 2005 року, випустивши також спеціальний номер журналу «Національна безпека і оборона».