НОТАТКИ НА ПОЛЯХ ЧЕРНЕТКИ ПРОЕКТУ ЕНЕРГЕТИЧНОЇ СТРАТЕГІЇ УКРАЇНИ

Енергетика країни є основою національної економіки, найважливішим чинником її розвитку, системоутворюючою, базовою галуззю. Немає сумнівів, що від сталої роботи та розвитку паливно-енергетичного комплексу (ПЕК) сьогодні залежить доля реформ і майбутнього України.

Для становлення державності, економічного зростання, ресурсного, технологічного та інтелектуального потенціалу (поки що повністю не розтраченого), який має бути спрямований на сталий розвиток економіки країни, розробка Енергетичної стратегії для України є нині надто доцільною. Зростання економіки, що намітилося протягом останніх років, потребує від ПЕК адекватного росту енергопостачання. Однак, внаслідок невирішеності накопичених в енергетичному секторі проблем, найближчими роками його відставання може стати однією з головних перешкод загальному економічному зростанню через катастрофічне зношення основних фондів, фізичний брак палива та енергії, значне зростання цін на них. Енергетичний сектор України вимагає кардинальних реформ, визначення основних напрямів та показників розвитку.

До 31 грудня 2002 року проект Енергетичної стратегії України на період до 2030 року та подальшу перспективу (далі Стратегія) має бути поданий на розгляд Президентові України. Розробники подали до профільного комітету Верховної Ради України чернетку проекту цієї Стратегії. Від того, що здобуде країна в цьому документі, залежатиме доля наступних поколінь.

Передумови для стратегічного планування

Проект Стратегії економічного та соціального розвитку України до 2011року, який мав бути завершений до 1 листопада 2002-го (згідно з відповідним розпорядженням Президента України), не підготовлено. Після того, як збіг термін розробки, згідно з новим розпорядженням Президента в його основу має бути покладено положення послання Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір». Проект має бути поданий Президенту до 1 травня наступного року. Можна і необхідно сперечатися щодо термінів отримання Україною асоційованого членства та вступу до Євросоюзу, а також щодо системності цього документа. Проте він розрахований на десятирічну перспективу, а Енергетична стратегія — на тридцятирічну.

За відсутності державної Стратегії економічного та соціального розвитку України, некоректно було приступати до розробки Енергетичної стратегії. За такого рівня стратегічного планування в державі, навіть за умови високого рівня кваліфікації розробників Енергетичної стратегії, досить важко сподіватися на адекватні та обгрунтовані дані щодо розвитку ПЕК країни.

Відсутність стратегії розвитку економіки України, а відтак і національних пріоритетів, цілей, завдань не тільки не дозволяє обгрунтовано розробляти будь-яку галузеву стратегію, але й обмежує перспективи економічного зростання загалом.

Таким чином, влада поставила розробників Енергетичної стратегії у складне становище, змусивши енергетику йти попереду всієї економіки. Проте є час усунути протиріччя та об’єднати зусилля і ресурси розробників двох стратегій і розробити науково обгрунтовані напрями та показники соціально-економічного та енергетичного розвитку України.

Що вдалося

Чернетка проекту Стратегії в цілому правильно визначає стратегічні цілі та головні завдання. Заслуговують на підтримку вирішення таких питань, як розв’язання проблем структурної і технологічної відсталості, диверсифікація джерел постачання та збільшення видобутку власних енергоносіїв, розвиток енергозбереження, захист довкілля тощо.

Як відомо, попередня енергетична програма країни виявилася нежиттєздатною та неадекватною сучасному розвитку ПЕК України, внаслідок необгрунтованого прогнозування (надлишку оптимістичності), відсутності механізмів її реалізації.

Розроблений проект Стратегії зберігає певну спадкоємність з попередніми програмами в енергетичній сфері, але на відміну від них, намагається врахувати нову геополітичну ситуацію та нові економічні умови в Україні.

Формальне читання проекту документа свідчить про наявність у ньому майже всіх атрибутів енергетичної Стратегії — цілі, завдання, механізми реалізації, усі найважливіші питання тією чи іншою мірою охоплені.

Зрозуміло, що значна нерівноцінність розділів, певна фрагментарність висвітлення проблем пояснюється колективними засадами роботи, яку виконувала велика група різнопрофільних фахівців. Попри суттєві вади проекту Стратегії, мозаїчність запропонованих рішень, окремі помилки, ця робота може стати першим наближенням в ітераційному процесі підготовки Стратегії.

Існуюча складна ситуація в енергопостачанні країни потребує розробки такої Енергетичної стратегії, яка б дозволила, по-перше, зупинити поглиблення кризових явищ у ПЕК, по-друге, забезпечити енергетичну безпеку України в умовах переходу до сталого розвитку, по-третє, визначити основні орієнтири для формування завдань і рішень з управління та реформування ПЕК, і по-четверте, розробити механізми для її реалізації.

Що не вдалося

Не чітко виписана головна мета Стратегії — не можна не погодитися, що головна мета та найвищий пріоритет — це підвищення якості життя населення країни до рівня кращих світових стандартів. Проте забезпечення розвитку економіки енергоресурсами та Української армії енергоносіями мають бути не менш важливими пріоритетами Стратегії.

Виникла суттєва плутанина між основними напрямами, завданнями (останні лише проголошено) та пріоритетними проблемами (підвищення енергетичної ефективності, структурна перебудова та деякі інші — це скоріше завдання) енергетичної політики.

В цілому, першу редакцію Стратегії, або проект, важко читати через великий обсяг тексту (204 стор.) — загальний обсяг не повинен перевищувати 100 стор. тексту (з додатками); надмірну кількість розділів (18) — їх має бути 10—12; через стилістичні погрішності («країна … має великий людський інтелект»; «не менш паливні продукти» тощо) — отже, текст треба скоротити та добре відредагувати.

Для зменшення перевантаженості тексту Стратегії таблиці макроекономічних показників та енергобалансів доцільно винести в окремий додаток обсягом не більше 10 сторінок.

Чернетка проекту Стратегії потребує суттєвого переструктурування з наголосом на адекватне назві наповнення розділів та кардинальне скорочення тексту.

Паливно-енергетичний баланс України

Прогнозування потреб України у паливно-енергетичних ресурсах (ПЕР)

Головна проблема в умовах відсутності прогнозів соціально-економічного розвитку країни — коректний прогноз потреб ПЕР з урахуванням як внутрішніх, так і зовнішніх чинників. Запропоновано обсяги споживання ПЕР при газовому та вугільному варіантах для трьох сценаріїв розвитку економіки країни. Причому вугільний варіант вибрано як базовий. При досить реальних прогнозованих рівнях видобутку вугілля у 2030 році від 79,5 до 90 млн. тонн товарного вугілля (106—120 млн. тонн рядового вугілля), з урахуванням обсягів споживання експортно-імпортне сальдо складе 56—116 млн. тонн, або імпортне вугілля складе 59—67% обсягів споживання.

Це означає, що згідно з таким варіантом розвитку передбачається як вірогідний сценарій, що від понад половини до двох третин вугілля, яке буде споживати Україна, має надходити з-за кордону. Навіщо Україні субсидіювати вугільну промисловість інших країн (російську, польську?) та ще й погіршувати власну екологію, спалюючи вугілля? А чи не краще тоді зробити базовим газовий сценарій і спалювати теж чуже паливо, проте екологічно чисте?

Таке враження, що розробники розділу у спробах максимально використати власний енергоресурс та врахувати реальні потужності з видобутку вугілля заплутались і зненацька стали лобіювати не власну, а чужу вугільну промисловість.

З іншого боку, варіанти розвитку з акцентом на газ, які в окремих сценаріях пропонують 2030 року імпортувати від 110 до 128 млрд. кубометрів газу, викликають значні сумніви. Це пов’язано, насамперед, з низькою імовірністю пропозицій таких обсягів газу для України та з огляду на необхідність будівництва до України додатково щонайменше кількох газопроводів великого діаметра.

Щодо генерування електроенергії, то пропонується досягти рівня виробництва 1990 року приблизно у 2017-му. Однак при цьому необхідно забезпечити зростання ВВП, порівняно з 2000 роком майже втричі (з 1990 р. — у 1,3 разу) при відносно незначному збільшенні рівня споживання ПЕР. Для цього треба здійснити науково-технічну революцію, й енергоємність виробництва має зменишитись у кілька разів, порівняно з сучасним рівнем. Іншими словами, значна частина потрібного обсягу ПЕР має бути отримана за рахунок енергозбереження або технічного прогресу у виробництві та використанні енергії. На жаль, це не враховано в Стратегії, а незамкненість паливно-енергетичних балансів не надає можливості провести повне порівняння запропонованих темпів розвитку паливно-енергетичного комплексу та економіки загалом.

Перспективні паливно-енергетичні баланси (ПЕБ), імпортно-експортна політика

У формуванні перспективних ПЕБ дивує відсутність серед пріоритетів спрямованості на збільшення експорту ПЕР як джерела залучення інвестицій: не визначені обсяги експорту ані вугілля (хоча б цінних сортів), ані електроенергії. Навіть за сьогоднішніх складних умов відбувається експорт цих ПЕР. Імпорт вугілля (товарного вугілля) за різними сценаріями буде складати, наприклад, 2030 року від 56 до 116 млн. тонн (або від 70% до 113% власного видобутку). Якщо стосовно необхідності імпорту нафти та газу Україною пояснень не треба, то як же проголошена ідея про відродження економіки з допомогою вугільної галузі?

Недбалість і некоректність наповнення таблиць ПЕБ викликає недовіру до методів, за якими вони отримані. Балансні показники в усіх таблицях починаються з 2005 р., але читачеві невідомо, якою є динаміка зміни показників у «достратегічний» період (2000—2001рр.) та на його початку.

Наразі невідомо, яким чином отримані ці прогнозні дані (як і ПЕБ) — комп’ютерним моделюванням, чи екстраполяцією «від досягнутого» за невідомими законами. Скоріш за все за останнім методом, попри існування в Україні атестованих програм розрахунку ПЕБ. Неврахування світових тенденцій та міжнародного конкурентного середовища також перетворює прогнозування на чинник дестабілізації економіки.

Все це свідчить про важливість при прогнозуванні базових показників економіко-соціального розвитку країни та перспективних ПЕБ врахування впливу світових та регіональних чинників в умовах пожорсткішання конкуренції. Відхід від традиційного прогнозування є особливо важливим для України в умовах значної залежності від імпорту енергоносіїв, насамперед, із Росії.

Підготовка довгострокового ПЕБ країни має стати ключовим елементом Стратегії, оскільки саме цей баланс є ефективним інструментом регулювання та орієнтування галузей ПЕК. Удосконалення ПЕБ країни та раціоналізація структури споживання ПЕР має стати найважливішими напрямами уточнення Стратегії.

Розвиток базових галузей ПЕК

Вугільна галузь

Традиційно вугільний розділ є найслабшою частиною. Автори розділу чомусь вирішили в рамках загальної Енергетичної стратегії створити незалежну «вугільну стратегію». Також в розділі, окрім загальнолюдських цінностей, значна увага приділена необхідності сильної державної влади, в т.ч. виходячи «з ментальності населення та історичного досвіду».

Виникає питання: може, сильна влада необхідна окремій галузі для її безмежної фінансової підтримки? Більше того, розвиток вугільної галузі прямо пов’язаний з якісним поліпшенням умов життя населення та відродженням економіки України. Безумовно, добробут населення вугільних регіонів України прямо залежить від роботи вугільних підприємств, і державі вкрай необхідно підтримувати не занадто збиткові шахти. Проте нерозумно пов’язувати надії на відродження України з надто збитковою галуззю, як і в більшості країн Європи. Так, наприклад, ЄС прогнозує 2030 року імпорт 100% вугілля.

Як пріоритети Стратегії розвитку вугільної галузі та «основоположних напрямків розвитку галузі» запропоновано впровадження «більш низьких рівнів внутрішніх цін та тарифів на паливо та енергію відносно світових» та встановлення «внутрішніх цін на вугілля на рівні, який забезпечує повне самофінансування (включаючи наступні інвестиції?) виробників палива», «розробку сучасної правової і законодавчої бази з підвищення ефективності роботи (?) вугільних підприємств… щодо відновлення престижності шахтарської праці» (прийняти указ Президента?) тощо. З урахуванням терміну дії Стратегії та проголошеним наміром — вступ України до ЄС (Євросоюз надає фінансову допомогу вуглевидобувним підприємствам лише в разі, якщо це не викривлює ціни на вугілля), не кажучи вже про намір будувати ринкову економіку, такі «пасажі» не підлягають ані аналізу, ані коментуванню.

Нафтогазовий комплекс

Розділ традиційно відповідає досить високому рівню, і є чи не єдиним, який пропонує конкретні напрями реформування галузі.

Навряд чи доцільним є наведення таблиці шляхів вирішення проблем нафто-газового комплексу, коли її левова частина містить лише проблеми без шляхів їх вирішення.

Прогнозні дані щодо видобутку нафти і газу є досить реальними. Недоліками розділу є його великий обсяг та відсутність ілюстративних матеріалів, насамперед, карт, щоправда, це стосується всієї Стратегії.

Електроенергетика

Згідно із запропонованими етапами розвитку галузі, лише на третьому етапі передбачається «перехід до нормального розвитку та сталих інвестиційних процесів (має настати в інтервалі 2017—2020 рр.). Не можна не погодитися з тезою авторів розділу про «ненормальність» сьогоднішньої роботи електроенергетичної галузі в умовах «ручного» управління під керуванням тандему НКРЕ—Кабмін. Проте прихід нормального розвитку через 15 років побачать, на жаль, не всі. Чи доживе сама галузь до того часу?

Ядерна енергетика

У розділі наведені шість основних сценаріїв розвитку галузі, і хоча три з них посилаються на попередній сценарій і фактично є його продовженням, однак велика кількість варіантів не додає чіткості масштабам розвитку галузі. Це викликає значні сумніви в обгрунтуванні необхідності того чи іншого сценарію. Наявність у шостому сценарії додаткового введення серед семи блоків АЕС (Х/3, Х/4, Р/5, ПУ/4) трьох блоків АЕС невизначеного розташування додає зайвих козирів противникам розвитку галузі, внаслідок пропозиції усім прихильникам ядерної енергетики збудувати в їх місті чи районі АЕС. Наголос на безумовному забезпеченні високих рівнів ядерної безпеки зміг би дещо заспокоїти противників ядерної енергетики.

Суттєва частина розділу присвячена напівнауковому опису ядерних технологій, що не має сенсу для фахівців та є незрозумілим для неспеціалістів.

Без будь-яких пояснень до одного зі сценаріїв розвитку включено будівництво реактора ВВЕР-640 (Росія). Як відомо, вибір нового типу реактора має здійснюватися на тендерній основі, тому розробники, хоча б формально, мали б дати альтернативний тип реактора, або необхідні пояснення.

Механізми реалізації Стратегії

Джерела та механізми фінансування. Механізм реалізації Стратегії

Перша частина розділу робить наголос на створенні державного фонду розвитку ПЕК як головної панацеї фінансування його розвитку. Методологічно неправильна розстановка акцентів не дасть змоги розвиватися енергетичному сектору України, оскільки без зовнішніх інвестицій неможлива розбудова українського ПЕК. Це, у свою чергу, потребує привабливого інвестиційного клімату. Механізми реалізації Стратегії практично відсутні.

Реалізація Стратегії повинна відбуватися шляхом запровадження конкретних заходів (а краще — комплексного плану заходів), які мусять базуватися на якісних індикаторах та кількісних показниках — макроекономічних, зовнішньоекономічних, енергетичних, екологічних, технологічних та деяких інших. При цьому повинні використовуватись ринкові механізми та заходи з регулювання природних монополій.

Енергозбереження, приватизація об’єктів ПЕК разом із реформуванням системи ціноутворення та оподаткування у сфері ПЕК є основою енергетичної політики. Її вдале проведення дозволить змінити високий енергозатратний характер економіки та перетворити ПЕК у важливе джерело надходжень до держбюджету.

Як відомо, попередня Енергетична програма до 2010 р. потребувала, на думку розробників, 10 квадрильйонів грн. у цінах 1995 р. Новий документ не дав хоча б приблизних розрахунків.

Нормативно-правова база

Вкрай важливо розробити механізми реалізації Стратегії, і тут роль оновлення законодавства є визначальною: які необхідні нові закони і до яких треба внести відповідні зміни та доповнення, не кажучи вже про те, як зробити власне Стратегію Законом для всієї країни.

Розробники розділу запропонували систему спеціального законодавчого забезпечення з трьох рівнів: перший — Стратегія як Закон України; друга — законодавчі акти, що стосуються ПЕК у цілому; третя — галузеві закони для ПЕК.

Це схоже на спробу створення Енергетичного кодексу України. Проте його автори не спромоглися ані сформувати його відповідним чином, ані заявити про необхідність створення такого кодексу. Розділ також потребує чіткого розподілу на законопроекти, що пропонуються вперше, та ті, які вимагають внесення змін та доповнень; необхідно чітко виписати заплановану мету та терміни прийняття законопроектів. Законодавчого вирішення потребують багато питань, що не висвітлені в цьому розділі. Загалом, законодавче забезпечення механізму реалізації Стратегії як найважливіший розділ вимагає найбільшої уваги.

На жаль, ці два найважливіших розділи Стратегії необхідно повністю переробляти.

Чого бракує?

Відсутність реформ в країні стримує зростання ВВП та продовження приватизації підприємств і зберігає «тіньовий» сектор. Без структурних реформ у ПЕК у напрямі ринкового розвитку Україна не має можливості далі розвиватися — їй залишається або песимістичний, або інерційний сценарій. Про оптимістичний сценарій розвитку можна забути. Треба передбачити і хоча б попердньо виписати створення системи енергетичних бірж (аукціонів) — вугільних, газових та нафтових, що дозволить забезпечити адекватні ціни на ці види палива.

Намір України стати повноправним членом ЄС потребує не тільки докорінної зміни національного законодавства, в т.ч. і в сфері енергетики, а й значного реформування всього ПЕК України. Нині у ЄС відбуваються важливі зміни: провадиться лібералізація енергетичного ринку; підвищується роль регулюючих органів у енергетичному секторі; переглядаються рівні стратегічних резервів нафти; окреслений перелік нових нафтогазопроводів, що складає спільний інтерес для країн-членів тощо. На жаль, проект майже нічого не містить із цього приводу, попри підписання і виконання Україною Угоди про партнерство та співробітництво з ЄС.

Важливішим додатковим елементом Стратегії повинен стати «План дій з реалізації базових положень Стратегії», який має містити окремі крупні заходи (моніторинг виконання Стратегії, розробку базових законопроектів, підготовку президентських та урядових постанов і розпоряджень), терміни їх виконання, обсяги та джерела фінансування, відповідальних виконавців тощо.

Подвійна перевірка

Безумовно, не можна вимагати від розробників Стратегії високого рівня вихідної продукції при жалюгідному фінансуванні (розробку профінансовано лише на 5% від потреби). З іншого боку, зважаючи на часткову втрату НАН статусу відповідності досліджень світовому рівню внаслідок жебрацького фінансування — коштів давно не вистачає не те що на дослідження та обладнання, а на періодику, Інтернет, — розробка Стратегії стане подвійною перевіркою. По-перше, для науковців — на здатність здійснювати наукове супроводження діяльності виконавчої влади. По-друге, для держави — на адекватність ставлення до української науки.

Безумовно, далеко не всі проблемні питання Стратегії розглянуто в цій статті й, мабуть, на цьому етапі це й не доцільно. Разом із тим, не можна припустити, що висококваліфіковані фахівці, які розробляли Стратегію, не бачили наведених та деяких інших її недоліків. Будемо сподіватися, що належне фінансування та продовження термінів розробки Стратегії дозволять виправити зроблені помилки.

Таким чином, можна підсумувати — серйозна робота над концептуальним енергетичним документом вже почалася. Від того, як буде перероблено Стратегію, з якою точністю будуть враховані світові тенденції в енергетиці, визначені власні цілі та можливості і закладені механізми реалізації визначених завдань, залежить доля і всього економічного розвитку України.

Розроблений проект Стратегії, а також його скоригований у майбутньому варіант мають стати предметом широкого обговорення з метою напрацювання найбільш обгрунтованих рішень на всіх рівнях, включаючи органи виконавчої влади, акціонерні товариства та енергетичні компанії, академічні, галузеві та навчальні інститути, окремих фахівців, профспілки та громадськість.