Системні зміни Податкового кодексу: Мінфін замінив сокиру на скальпель

Опублікований Мінфіном законопроект про внесення змін до Податкового кодексу відверто потішив. Потішив не так змістом (про нього згодом), як підходом. Він викликав відчуття, що вперше за весь постмайданівський період міністерство зайнялося своїми прямими обов'язками, відмовившись від гучних гасел, заяв, безплідних перемовин із самопроголошеними експертами, надимання щік та самозамилування. Мінфін узявся за роботу над нормативними актами, деталями, непомітними, але дуже важливими механізмами оподаткування. Попри те, що документ кричущо сирий, у представленому суспільству проекті закону вперше є що обговорювати, є над чим працювати і що вдосконалювати...

Відмова від псевдонаукової фантастики

Очевидний важливий симптом, що свідчить про оздоровлення системи Мінфіну. А вслід за нею - позбавлення всієї системи державних фінансів від вірусу постмайданівського інфантильного радикалізму, поширеного групою людей, які гордо іменують себе "експертне середовище". Людей, освічених рівно настільки, наскільки це потрібно для формулювання зрозумілих виборцеві, але абсолютно помилкових тез у дусі шариковського "взяти все і поділити". Адептам церкви українського неолібералізму вдалося відтермінувати позитивні зміни в оподаткуванні більш ніж на два роки, мимохідь знищивши корисні досягнення (а вони, безперечно, були), реалізовані ще в часи "злочинної" влади.

Прихід у Мінфін бюрократів (у хорошому сенсі цього слова), очевидно, купірував цей процес, змістивши акценти з безвідповідального популізму на такий нині необхідний державницький підхід.

Робота з деталями, яку демонструє Мінфін, робить законопроект нецікавим для популістів: адже глибина опрацювання проблем податкового регулювання не дозволяє використовувати критику змін для побудови бодай другосортної піар-компанії. Ну, справді, як можна побудувати власний піар на обговоренні питання тонкощів визначення платника податку на землю як "постійного землекористувача" або на нюансах переліку документів, котрі підтверджують витрати на відрядження. Так створюються перші несміливі передумови до повернення податкотворчості, як і має бути, у вузьке коло високопрофесійних спеціалістів.

Отож, перший позитив проекту - відмова від радикалізму урізання податкових ставок, податку на розподілений капітал, іншої псевдонаукової фантастики та концентрація на доопрацюванні процесуального боку оподаткування. Не претендуючи на роль предтечі сучасної політики Мінфіну, зазначимо, що про необхідність саме таких підходів ми вже неодноразово заявляли на шпальтах DT.UA. Сьогодні слід створити якісний механізм податкового адміністрування, зміцнити правові засоби захисту прав платників податків і доопрацювати інститут податкової відповідальності, не переписуючи весь закон заново, а коректуючи окремі його суперечності та прогалини. Ефективний податковий механізм - необхідна умова будь-яких подальших експериментів із економічною частиною податкової системи.

Спроба такого кроку очевидно простежується в законопроекті. Мінфін пропонує норми, які, з одного боку, значно поліпшують систему адміністрування, з іншого - забезпечують централізацію управління системою податкових органів. В останньому випадку команда міністра фінансів іде стежкою, вже протоптаною до неї в далекому 2013-му. Саме тоді було створено державний орган, пізніше охрещений платниками податків як Мінздох. Підкреслимо: йдеться не про реінкарнацію Міністерства доходів як інструмента збагачення окремих осіб, а про централізацію системи управління податковими відносинами, отже - і про підвищення ефективності та дійовості податкової системи. Використають створену таким чином систему на благо чи на зло - залежить, як і у випадку з мирним атомом, від того вузького кола осіб, котрі керують системою в державі. Саме тому передача на рівень Міністерства фінансів функцій управління контролюючими органами, затвердження підзаконних нормативних актів та узагальнення правозастосовної практики у сфері оподаткування - самі собою кроки позитивні. Хоча одночасно можуть свідчити як про здоровий прагматизм фінансової влади (у що ми схильні вірити більше), так і про банальну боротьбу за батистові онучі. Цікаво, як автори правової конструкції управління Мінфіном контролюючими органами планують вписати її в систему органів виконавчої влади, передбачену відповідним законом, згідно з яким Кабмін тільки спрямовує й координує діяльність таких органів через міністерство, не наділяючи останнє функціями прямого управління?

Податкова міліція/поліція - варіанти фасаду

Неправильно, на нашу думку, реформувати податкову міліцію у фінансову поліцію. Причина проста: відсутність реформи. Лише рідкісний динозавр сучасного політикуму зможе заперечити очевидну непотрібність податкової міліції. Річ навіть не в зловживаннях та утиску прав платників податків (ПП) з її боку. Річ у тому, що, і зловживаючи, і утискаючи, податкова міліція примудряється не виконувати своїх прямих функцій. У країні, де, тільки за офіційними оцінками, рівень тіньової економіки перевищує 43%, податкова міліція ніяк, ну аж ніяк не може передавати в суд 120 справ на рік із тих 1717, які перебувають у неї в провадженні. Очевидно, що ця структура працює тільки на себе і має бути ліквідована - з передачею її функцій або Національній поліції, або (що менш бажано) новоствореному незалежному правоохоронному органу а-ля Національне антикорупційне бюро. Як може поліпшитися робота податкової міліції внаслідок зміни фасаду і перепідпорядкування в порядку, передбаченому законопроектом Мінфіну, - абсолютно незрозуміло.

Консультації та сервіс

Загалом позитивно характеризуючи пропоновані Мінфіном зміни системи адміністрування податків, зазначимо, що запропоновані механізми вочевидь кульгають, окремі - навіть на обидві ноги. Візьмімо нову функцію контролюючих органів - сервісне обслуговування платників податків. Про нього справді багато говорять. І його визначення на рівні закону необхідне. Однак чи тільки визначення? Правове регулювання сервісного обслуговування ПП починається і закінчується пунктом 14.1.226-1 законопроекту. Де деталізація складових визначення на рівні прав та обов'язків сторін правовідносин? Де відмінність, грань між цими правовідносинами і класичними податковими правовідносинами "влада-підпорядкування"? Можливо, всі ці моменти слід осмислити, усвідомити, виписати одночасно з імплементацією нового інституту? Адже в цьому випадку ми говоримо не менше, ніж про інститут, чи не так?

Тепер податкові консультації. Функцію податкового консультування вже давно хочуть відібрати у фіскальної служби з огляду на вочевидь фіскальний ухил податкових консультацій. При своєму умі й наділений доброю пам'яттю платник податків навряд чи може розраховувати на тлумачення фіскальною службою закону на його користь. Однак ми не можемо поділяти оптимізму тих, хто вважає, що Мінфін виступить арбітром у спорі платника податку з фіскальною службою, ставши на бік платника податків: адже цілі Мінфіну збігаються з цілями ДФС. До того ж, як ми бачимо зі сказаного вище, вони поступово зливаються в одну систему. Але до ідеї передачі функції консультування постає ще одне запитання: а чи зможе центральний апарат Мінфіну перетравити вал індивідуальних консультацій, які нині надають фіскали на всіх рівнях роботи з платниками податків - від загальнодержавного до районного? Де платник податків оскаржуватиме податкову консультацію, з якою він не згоден? Згідно зі ст. 19 КАСУ, він мусить, незалежно від власного місцезнаходження, подати позов до суду м.Києва. Наскільки це зручно? І чому платник податків не зможе поставити своє запитання через електронний кабінет, якому відведено стільки уваги в законопроекті? Очевидно, що над доцільністю або реалізацією цієї ідеї слід добре подумати.

Електронний кабінет і електричний стілець

Електронний кабінет платника податків - окрема довга розмова. Визначмося: електронний кабінет - це право чи обов'язок платника податків? Поки що, як випливає з проекту норми ст. 16.1.14 ПК, платник податків має право один раз прийняти рішення про використання електронного кабінету і більше повернутися вже не може. Відмовитися від роботи в електронному кабінеті, схоже, неможливо. Але ж випадки бувають різні, і доступ до електронних засобів зв'язку, навіть у такій "надрозвиненій", у сенсі телекомунікацій, державі, як наша, - штука непостійна. Ще одне. Коли вірити тексту проекту, платник податків отримує доволі широкий доступ до інформації про себе та податкові взаємовідносини з державою. Постає запитання: який статус цієї інформації (з урахуванням змін до ст. 74 ПК)? Чи є вона публічною? Чи може платник податків вимагати внесення змін до інформації або її вилучення з баз? До кого подавати такий позов? Ця архіактуальна проблема в проекті не вирішена.

Кількість запитань до норм, які регламентують статус електронного кабінету, породжує прямо-таки нездоланне бажання переписати їх заново. Незрозуміло, навіщо так докладно розписувати на рівні закону те, що можна й потрібно розписати на рівні підзаконного акта. Адже інструмент електронного кабінету ще не обкатаний і має тисячу разів змінюватися. Очевидно, що
ст. 42-1 нагадує, швидше, інструкцію, ніж закон. Економія на юристах під час її підготовки виявляється хоча б у тому, що, згідно з п. 42-1.3, програмне забезпечення є власністю держави, хоча навіть юристу-другокурснику зрозуміло: відносин інтелектуальної власності речове право не регулює.

Викликають певні сумніви і норми, які звільняють від відповідальності платника податків у разі збоїв у роботі ПЗ електронного кабінету. На нашу думку, неточність їх формулювання може стати інструментом зловживання ПП своїми правами. Таким чином, попри позитивний характер введення в закон ст. 42-1 ПК, її зміст потребує істотного доопрацювання, якщо ми не хочемо перетворити електронний кабінет платника податків на його електричний стілець.

Вина і відповідальність

Окремо хочеться подякувати розробникам законопроекту за п. 43.7 ПК. Це другий випадок, передбачений податковим законом, коли відповідальність перед платником податків нестиме держава. Про необхідність розширення переліку складів фінансових правопорушень держави стосовно платника податків говорять уже давно. І паростки розширення списку дозволяють сподіватися, що колись у нормах податкового закону ми побачимо й інші (можливо, дзеркальні?) склади фінансових правопорушень держави.

Не все так гладко зі змінами до ст. 109 ПК. Одне слово, що вноситься в текст статті, покликане зробити революцію, зруйнувавши "старий світ" безвинної відповідальності платника податків за вчинення фінансових правопорушень. У визначення податкового правопорушення вноситься ознака "винності". Чи правильно це? Абсолютно, адже нинішня ситуація неприпустима! Чи можна це зробити так, як пропонує Мінфін? Нізащо! Як будь-яка революція, що пропонує знести "до основ" старий проклятий світ, революція ст. 109 ПК нічого не пропонує натомість. Адже всі склади правопорушень (крім одного), виписані у розділі 11 ПК, були виписані з урахуванням відсутності вини в діях платника податків (або взагалі незрозуміло з урахуванням чого, як склад ст. 123 ПК), їх правозастосовна практика сформувалася; і хай вона не ідеальна, але механізм працює. Із внесенням одного слова в текст ст. 109 механізм розвалиться. Саме тому переробляти необхідно весь розділ 11 ПК.

Усічений склад податкового правопорушення - податкове середньовіччя, порівняно навіть з аналогічними інститутами правових систем наших пострадянських сусідів. Однак у всіх розвинених країнах є категорія правопорушень, т.зв. formal infringements, які, зважаючи на відносно невеликі санкції та незначний рівень суспільної небезпеки, не передбачають доведення вини як обов'язкової умови притягнення до відповідальності (напр., Польща, Німеччина, Данія та багато інших). До таких порушень належать несвоєчасні подання податкової декларації, сплата податку (в частині нарахування пені), подача інформації на запит податкової тощо. Право держави встановлювати такого роду склади правопорушень визнане Європейським судом з прав людини (див. напр. Janosevic vs. Sweden, Appl/34619/97). Адже доведення вини у масі дрібних формальних порушень паралізує податковий контроль. Тому для того, аби не було порушення ст. 6 (2) Конвенції, достатньо передбаченої законом можливості платника податків надати факти, які звільняють його від відповідальності (exonerating facts). При цьому реформування податкової відповідальності (а тут ми можемо й повинні говорити про політичну реформу) має відбуватися з одночасною зміною норм про кримінальну відповідальність за податкові правопорушення, оскільки ці інститути нерозривно пов'язані між собою.

Безумовне списання

Не потішить платників податків те, що законопроект пропонує повернутися до безумовного, позасудового списання коштів з рахунку ПП на підставі рішення керівника контролюючого органу (п. 95.5). Правда, це право діє тільки щодо сум, визначених самим платником податків у своїй же декларації. Однак у такому обмеженні є частка лукавства. Річ утому, що, згідно з ПК, суму грошового зобов'язання платник податків гасить у міру виникнення. Тому, якщо у платника податків виникла недоїмка за певний податковий період, суму податку, сплаченого ПП в наступному місяці, буде віднесено на рахунок сплати недоїмки, а податкове зобов'язання, зазначене в декларації, вважатиметься неоплаченим і може бути стягнуте поза судом. У зв'язку з цим доцільніше було б спростити чинний порядок отримання згоди суду на стягнення коштів з рахунку платника, мінімізувавши відомі механізми, які дозволяють платникам податків зловживати своїми правами і відтягувати стягнення, ніж впроваджувати право податківців на позасудове стягнення.

Земельний податок із... квартир

Прикрою новиною для більшості громадян України стане той факт, що Мінфін наполягає на сплаті податку на землю власниками і навіть орендарями квартир у багатоквартирних будинках. Для цього Мінфін у проекті передбачає механізм нарахування і стягнення податку на землю під багатоквартирним будинком - податковим агентом, яким у даному разі буде ОСББ. Правду кажучи, Мінфін має на це право. Адже стягувати податок на землю під одними будинками і не стягувати під іншими - несправедливо. Проте як відбуватиметься оподаткування в тих випадках, коли межі земельних ділянок не визначені (а таких більшість)? Як можна покласти функцію податкового агента на ОСББ, яке, за визначенням, таким не може бути? Чому не можна досягти того самого в рамках чинного законодавства - до кінця незрозуміло. Очевидно, що Мінфін породжує ще один нежиттєздатний громіздкий механізм без жодних шансів на ефективну роботу. З приємних новин на цю саму тему: з-під оподаткування виведуть присадибні споруди (гаражі, сараї тощо), що також правильно.

Оподаткування ПП

Ще один дуже важливий крок із боку Мінфіну - зміни до ст. 177 ПК, якими передбачається деталізація правил податкового обліку приватних підприємців. Не йдеться і не може йтися про врегулювання порядку формування об'єкта оподаткування на рівні податкової силабо-тоніки. Однак деталізація правил формування витрат підприємця, врегулювання амортизації його основних засобів - це безумовне досягнення правового регулювання оподаткування малого бізнесу.

З іншого боку, не цілком поясниме, з погляду податкової політики, ще одне нововведення до ПДФО. Ідеться про ст. 177-1 ПК, яка вводить нову категорію платників податків - фізичні особи, котрі здійснюють індивідуальну діяльність. До них належать особи, що не є ні самозайнятими особами, ні найманими працівниками. Це люди, чия діяльність - торгівля на ринках, надання побутових послуг та національні промисли. Ніхто не сумнівається, що мікробізнес необхідно підтримувати. Це один із важливих чинників забезпечення зайнятості. Однак у чому сенс введення платника з новим статусом паралельно з уже існуючою вкрай лояльною системою єдиного податку, про необхідність звуження якої так багато й довго говорять фахівці? Кому потрібна конкуренція податкових статусів фізособи, котра здійснює індивідуальну діяльність, із платником єдиного податку першої, а можливо - і другої групи? Сподіваємося, що у Мінфіну є відповіді на ці запитання, і тут ідеться не про черговий "хабар виборцю", а про перший крок продуманої податкової політики, якої в нас так давно немає.

Загалом позитивні зміни, що стосуються адміністрування ПДВ та акцизного податку. Регулювання ПДВ значно почистили. Звісно, досконалість не має меж, але вже тепер ми можемо сказати, що, за умови прийняття змін, більшість істотних проблем адміністрування ПДВ будуть вирішені (реєстрація накладних, терміни, реєстр заяв на відшкодування та багато інших). Приємно те, що тут законотворець працює з дрібницями, замінивши звичну йому сокиру на скальпель. На відміну від ПДВ, в акцизного податку попереду довгий шлях удосконалення. Поки що проблем досить багато. Їх перелік поповнить розширення об'єкта оподаткування за рахунок відвантаження пального для власних потреб і передачі пального, за дорученням, третім особам.

***

Ця публікація навіть теоретично не може вмістити аналіз бодай половини всіх змін, передбачених у законопроекті. Усі зміни, можливо, не такі резонансні, але, безумовно, важливі. Характеризуючи документ загалом, ми можемо стверджувати, що, за своїми формою і змістом, це саме те, що потрібне податковій системі. Це не тайфун авантюрної податкової реформи, сліпий у своїй руйнівності. Тут більше юридичної, ніж економічної складової, - і це теж правильно. Документ не претендує стати основним стимулом для розвитку вітчизняної економіки, проте жоден законопроект про податкове реформування не може на це претендувати у країні, де вартість АК-74 приблизно дорівнює місячному рахунку за комунальні послуги.

Документ не ідеальний і залишає за дужками багато того, що він мав урахувати (наприклад, вимоги до мотивувальної частини податкового повідомлення-рішення, уточнення процедури його оскарження, доопрацювання податку на нерухомість та багато-багато іншого). Документ сирий, недосконалий і потребує доопрацювання. Однак у ньому є те, чого так бракувало останнім часом. Тут більше змісту і менше гасел. У ньому більше правди і менше ілюзій. Правди, яка нам зараз дуже потрібна. Усім нам, хто розчарувався, зневірився, опустив руки, витвережується від постреволюційної ейфорії. Розроблений Мінфіном законопроект - вияв державного прагматизму, від якого ми всі відвикли, в ньому - усвідомлення того, що відповідь на всі економічні проблеми не лежить у площині простих популярних рішень, а є плодом детальної, копіткої праці як над розробкою правових норм, так і над їх виконанням.