Примхлива пані

ПОДАТКОВА АМНІСТІЯ НЕ МОЖЕ БУТИ ЕФЕКТИВНОЮ, ЯКЩО ФІНАНСОВА СИСТЕМА ДЕРЖАВИ НЕСПРАВЕДЛИВА

Податкова амністія (ПА) давно вже розглядається Україною як ефективний інструмент податкової реформи. Її ідея не нова. Накопичений за всі роки української незалежності величезний нелегальний капітал є предметом цілком здорового інтересу всіх українських урядів. Крім того, правильно проведена ПА вповні відповідає інтересам і платників податків. Очевидна актуальність ідеї породжує різні підходи, концепції та думки, виключаючи суперечки про своєчасність амністії українських платників податків.

Однак глибший аналіз проблеми свідчить про те, що не все настільки однозначно. У питанні податкової амністії завжди все неоднозначно. Адже своєю непередбачуваністю ця примхлива пані може посперечатися зі сльотавою березневою погодою, прораховуючи яку наперед гуру метеорології можуть збожеволіти.

А ще вона, як і будь-яка жінка, не терпить самітності. У світі не було жодної успішної ПА, проведеної як одноразовий акт, що не пов'язаний із заходами стосовно вдосконалення податкового законодавства та реформування податкової системи з метою скасування тих негативів, які призвели до необхідності її проведення. Тобто податкова амністія в теорії фінансів допускається як додатковий акт, що стимулює основні податкові реформи.

Які цілі зазвичай стоять перед податковою амністією, а отже - яку саме ПА можна вважати успішною? Відповідь на це, здавалося б просте, запитання лежить у кількох площинах.

По-перше, це вплив амністії на законослухняність платників податків, приведення їхньої діяльності у відповідність до податкового законодавства та зменшення кількості ухильників та/або обсягу ухилення від оподаткування. По-друге, це вартість ПА. Вона не повинна бути настільки значною, щоб знецінювати вигоди, отримувані державою від цього вимушеного заходу. По-третє, йдеться про фіскальну вигоду від проведення амністії.

Усі три критерії ефективності податкової амністії розкриваються своєю чергою на кількох рівнях, що ускладнює їх прогноз.

Так, завдяки амністії справді вдається вивести з тіні нових платників податків, які ховалися раніше від оподаткування, а також привести у відповідність до законодавства діяльність ухильників, котрі частково сплачували зі своїх доходів податки. Однак ця сама амністія негативно впливає на дотримання податкового законодавства в майбутньому тими, хто не ухилявся від оподаткування. Такі платники податків абсолютно справедливо почуватимуться ошуканими в разі, якщо ухильники отримають знижку проти того обсягу податків, який вони мали сплатити. Це свідчить про очевидні вигоди від ухилення від оподаткування й істотно знижує noncompliance платників податків.

Ви можете сказати, що в країні, де від оподаткування ухилялася переважна більшість платників податків, такий фактор як розчарування в справедливості податкової системи не має будь-якого істотного значення. Однак навіть у нас ті громадяни, які отримували дохід від одного податкового агента і були звільнені від обов'язкової подачі податкової декларації, цілком можуть почуватися ошуканими.

Не все просто і з вартістю податкової амністії. Вона обчислюється не тільки витратами податківців на обробку податкових декларацій. На вартість податкової амністії також впливає зменшення надходжень до державного бюджету після її закінчення. Адже податки, які платник податків має сплатити в майбутньому, цілком можуть бути сплачені "наперед" у період податкової амністії, що спричинить зниження рівня доходу бюджету в наступних податкових періодах.

Крім того, вартість амністії збільшується за рахунок скасування тих штрафних санкцій, недоїмок і боргів, які були донараховані платникові податків під час стандартних податкових процедур і потім скасовані (зменшені) через те, що платник податків скористався можливостями, наданими ПА. Санкції, які з високою ймовірністю могли бути стягнені з платника податків, також є прямими втратами державного бюджету.

Отже, прямий фіскальний результат ПА насправді є таким тільки після його відповідного коригування на цілу низку складно прогнозованих змінних величин.

Розрахунок прогнозованих результатів амністії ускладнюється ще й тим, що вона ніколи не сприймається платниками податків як явище відособлене не тільки від податкової системи, а й від політичної та економічної ситуації в країні. На поведінку платників податків впливає дуже велика кількість різних факторів.

Наприклад, від участі в податковій амністії ухильників стримує і сам факт розкриття ними своїх доходів, адже подача ними податкових декларацій дає податковій службі багату поживу для контролю за їхньою майбутньою поведінкою.

З іншого боку, участь в амністії стимулюється жорсткістю постамністійного податкового режиму. Це стосується насамперед посилення відповідальності платників податків за ухилення від оподаткування, а також розширення деяких повноважень податківців. Так, успіх податкової амністії 1999 р. в Ірландії зумовлювався новими повноваженнями, що їх отримали ірландські фіскали, як-от доступ до інформації, що раніше охоронялася банківською таємницею, а також посиленням відповідальності за ухилення від оподаткування. Так звані номерні рахунки, які були популярні в Ірландії в 90-х, перестали бути безпечними для їхніх власників. І попри жорсткі умови амністії (ухильник мав сплатити всю суму податку і навіть санкції, щоправда, в обмеженому обсязі), за нерозголошення даних про факт ухилення та відмову від кримінального переслідування Ірландії вдалося зібрати завдяки амністії 227 млн євро і виявити 3675 ухильників. Ми далекі від думки, що податкові повноваження ДФС України вимагають серйозного розширення. До речі, доступ до рахунків платників податків податкова і так має. Однак про посилення відповідальності в сукупності із впровадженням нових методів прямого (у жодному разі не непрямого!) контролю та адміністрування (наприклад загальне декларування), безперечно, може йтися.

Також успіх ПА може бути пов'язаний і з глобальнішими змінами, які, наприклад, мали місце в Італії, де 2001 р. було проведено знамениту Scudo Fiscale. Амністію було поєднано із запровадженням євро, а отже, зі скасуванням валютних та інфляційних ризиків для італійців, які в сукупності з політичною нестабільністю та відносно високим оподаткуванням доходу змушували платників податків виводити капітал за кордон. Крім того, амністію було поєднано з збільшенням податкових санкцій. І хоча основної своєї мети (залучення офшорних капіталів в економіку Італії та розширення оподатковуваної бази майбутніх періодів) амністія не досягла, на світ Божий було виведено 60 млрд євро, захованих в офшорних юрисдикціях. Це на 20 млрд перевищило прогноз уряду й разово принесло бюджету додаткові кошти. Італійська амністія-2001 не є ідеалом для наслідування і зазнає справедливої критики за надто лояльний підхід до платників податків (анонімність, низький податковий платіж у 2,5% від задекларованої суми). Однак навіть критики визнають, що певних результатів амністія досягла.

Окрему увагу слід приділити інформуванню населення про переваги податкової амністії. Амністія, як і наслідки її ігнорування, має бути простою і зрозумілою для всіх платників податків, вигоди очевидними, участь в амністії безпечною. І тут криється основна запорука ефективної амністії: довіра до уряду, який її проводить.

У світі немає жодного прикладу успішної амністії в нестабільній, тим паче охопленій війною, країні. Країні, в якій само по собі розміщення грошей на рахунку в банку поєднано з високим ризиком. Скажемо більше, у світі немає жодного прикладу успішної амністії в країні, де населення просто не довіряє уряду (у зв'язку з політичною, економічною і навіть екологічною нестабільністю), де існує реальна загроза того, що участь в амністії може бути використана проти самого платника податків. У таких країнах капітали не легалізуються, з таких країн вони стрімголов тікають у безпечні юрисдикції.

У цьому зв'язку згадаємо податкову амністію в Киргизстані. Натхненний прикладом успішної амністії в Казахстані, про яку йтиметься нижче, киргизький парламент 2007 р. ухвалив закон про проведення амністії за казахським зразком. Однак глибока політична криза, яка вибухнула через два місяці після запуску амністії і, як наслідок, абсолютна недовіра до уряду в сукупності з недорозвиненою економікою, яка перебуває практично повністю в тіні, дискредитували саму ідею податкової амністії. Амністія стала анти рекордом: у ній не взяв участі жоден платник податків! Невдалою через ці самі причини виявилася амністія 2005 р. у Грузії. Саме недовіра бізнесу до уряду стала причиною того, що в період амністії зібрали тільки 35 тис. дол.

Таким чином, основна вимога до майбутньої української амністії: забезпечення належного середовища для її проведення - відносної економічної та політичної стабільності, миру врешті-решт! І це водночас та причина, через яку амністію не можна проводити прямо зараз, хоча, здавалося б, саме сьогодні вона могла б поповнити наш підірваний війною бюджет.

Провівши амністію зараз, без реальної реформи податкової системи, гарантій для учасників амністії в сукупності з прямою загрозою конфіскації грошей на депозитних рахунках і просто ризиком втратити "вибілені" гроші на банківських рахунках, Україна втратить єдиний, дуже важливий шанс легалізувати величезний обсяг нелегального капіталу, захованого до часу українцями в надрах власних матраців.

І, звичайно, перед проведенням амністії уряд має визначити її мету. Адже повернення коштів з-за кордону, легалізація заощаджень громадян, фіскальна вигода і збільшення оподатковуваної бази майбутніх періодів у певних моделях амністій можуть просто не поєднуватися. Досить цікавим для наслідування є приклад податкової амністії, проведеної в Казахстані з липня 2006-го по серпень 2007 р. Провівши роботу над помилками не зовсім вдалої амністії-2001, уряд Казахстану провів амністію, яка легалізувала активи на суму, що становила 8,7% ВВП країни, перевищивши рекорд ірландської податкової амністії 1988 р. (2,5% від ВВП), яка вважалася до цього найуспішнішою. Основними умовами амністії стали: 1) період декларування - 1 рік; 2) об'єкти амністії - гроші і майно; 3) амністійний збір у розмірі прибуткового податку - 10%; 4) звільнення від відповідальності учасників амністії.

Цікавою особливістю амністій у Казахстані є знищення після їх завершення поданих платниками податків декларацій - як підтвердження відсутності наміру і навіть можливості держави використовувати дані, отримані в ході амністії, для подальшого переслідування платників податків. Однак наголосимо, що анонімність як така не завжди йде на користь ефективності амністії, особливо якщо метою амністії є залучення в економіку держави захованих, у тому числі за кордоном, активів.

Як і будь-яка жінка, ПА є дуже ніжним і складно передбачуваним явищем. Як уже було сказано, вона ніколи не повинна залишатися одна. Очевидно, що українська амністія має супроводжуватися, зокрема:

- системним реформуванням (реальним, а не номінальним) податкової системи, реалізацією в адмініструванні всіх податків простих сучасних технологій, успішно реалізованих в інших країнах;

- посиленням фінансових санкцій за порушення податкового законодавства з боку як платника податків, так і держави;

- подальшим запровадженням загального декларування доходів і майна;

- підвищенням ефективності роботи податкової служби держави не шляхом розширення повноважень ДФС, а шляхом збільшення інтенсивності роботи податківців, підвищення їхнього професійного рівня та викорінення (реальної, а не номінальної) корупції в податковій сфері через залучення до роботи у відомстві молодих фахівців на конкурсній основі;

- широким інформуванням населення про її умови, хід проведення та наслідки неучасті в ній ухильників.

Крім того, доопрацювання потребують і самі проекти актів, які розроблено в надрах Мінфіну і ще не представлено на суд широкої громадськості. Досвід інших країн показує, що наша ПА має передбачати, зокрема:

- зменшену, але відчутну фіксовану ставку податку до сплати. У жодному разі не можна просто легалізувати дохід без сплати певної, нехай і зменшеної, суми податку, як пропонував уряд раніше. Крім того, це просто очевидний додатковий дохід для державного бюджету, що так важливий сьогодні;

- заборону на проведення перевірок платників податків за проамністований період після завершення амністії. Можливо, взагалі на рівні закону вилучити подані декларації як докази, на які можуть посилатися державні органи в спорах із платниками податків. Це дасть змогу гарантувати інтереси платників податків та уникнути неоднозначної анонімності декларування активів;

- чітко зафіксований у законі податковий період (дата) у минулому, до (в) якого було отримано потенційні об'єкти амністії;

- чітко сформульований об'єкт амністії, тобто ті зобов'язання (доходи, капітали), які підпадають під амністію без можливості їх двоїстого тлумачення. Необхідно зазначити, що платники податків тримають заощадження як у формі коштів, так і майна, що також має стати об'єктом амністії, розкривши своїх реальних власників. При цьому предметом амністії може бути не тільки податок на доходи, а й інші обов'язкові платежі (наприклад податок на майно);

- закритий перелік критеріїв, які визначають можливість участі осіб у програмі;

- прозору процедуру реалізації заходів податкової амністії;

- гарантії кримінального та фінансового непереслідування учасників амністії.

При цьому ПА має бути простою, а ДФС зобов'язана в повному обсязі забезпечити платників податків усіма необхідними для декларування прихованих податків спрощеними звітними формами. Процедура амністії може передбачати перевірку поданих платниками податків даних у процесі амністії. Однак така перевірка має бути простою, формальною і абсолютно не залежати від свавілля податківців.

Необхідно мати на увазі, що шанс на проведення ПА в України один. Більше шансів у найближчій перспективі не буде. Будь-яка повторна амністія менш ефективна, ніж попередня, якщо проводиться впродовж відносно короткого відрізка часу (до 5 років). Не вірите? Вивчіть досвід проведення податкових амністій в Аргентині, де в 1990-2000-х рр. було проведено з десяток різних однаково безуспішних амністій! Або оцініть ефективність механізму податкового компромісу податкової амністії для бізнесу, що нині проводиться в Україні.

І наостанок іще одне. Ухилення від оподаткування в багатьох випадках виправдовується з морального погляду тим, що сплачувані податки використовуються непрозоро й на цілі, які далекі від інтересів платників податків, а це не що інше, як узаконений грабіж населення. Саме це дає платникові податків моральне право обманювати державу у відповідь на те, що держава обманює платника податків. Тому в нашому випадку податкова амністія не зможе бути до кінця ефективною (тобто істотно скоротити майбутнє ухилення від сплати податків) навіть при дотриманні всіх перелічених вище вимог, якщо фінансова система держави не стане справедливою. Іншими словами, амністія не може бути повністю ефективною поза контекстом системної реформи фінансової системи держави в цілому. Однак у нинішніх реаліях кадрового складу фінансового блоку Кабміну таке завдання видається фантастичним...