Податкова амністія: збір надходжень не є головним критерієм ефективності

Податкова амністія - тема настільки популярна, наскільки й болісна для українського суспільства. Мабуть, не було жодного українського уряду останнього десятиліття, який би не порушував тему податкової амністії у своїх програмних документах або як ідею, або як конкретний більш-менш продуманий проект. Однак тільки тепер у вустах нового керівника податкового відомства амністія набула нового, осмисленого звучання, справді обґрунтованого шансу на реалізацію в нашій державі.

На користь проведення податкової амністії свідчать і необхідність залучення додаткових джерел наповнення бюджету в умовах безпрецедентного бюджетного дефіциту, і глибоке розуміння її необхідності з боку топ-менеджменту податкової системи держави, і просто унікальний історичний момент, який потребує нестандартних підходів у сфері правового регулювання відносин у державі. За всі роки української незалежності українськими громадянами нагромаджений величезний обсяг "сірих" доходів, отриманих ними якщо й без прямого порушення закону, то безперечно в його обхід, без сплати будь-яких обов'язкових платежів державі, які супроводжують отримання доходів. Автоматично більшість українських громадян виявилася нездатною пояснити походження власних доходів.

І йдеться тут не так про доходи внаслідок злочинної чи корупційної діяльності, як про доходи, отримувані більшістю українського населення із загальновизнаних у нашому суспільстві, але послідовно заперечуваних законом джерел. Зарплати в конвертах, "чорні" розрахунки між учасниками господарського обороту вкупі з відсутністю реальних механізмів примусу до обов'язкового декларування доходів поставили більшість українських громадян поза законом, автоматично перетворивши їх на порушників податкового законодавства, котрі дбайливо ховають під подушкою (яку заможніші українці розміщують за кордоном) свої здобуті нелегкою працею заощадження від пильного, хоча й ослабленого корупційною катарактою ока державної податкової служби.

Отримуючи готівкові "чорні" гроші, українці стають співучасниками ухиляння від оподаткування, яке не тільки пов'язує всіх учасників економічних відносин у державі міцними узами кругової поруки, а й виводить значну частину коштів громадян із господарського обороту, примушуючи їх багато разів подумати навіть перш ніж просто віднести свої заощадження в банк, не кажучи вже про більш осмислені інвестиції. При цьому загалом добросовісний платник податків фактично утримується від декларування своїх доходів, з одного боку, зобов'язаннями перед іншими учасниками відносин, а з іншого - тягарем попередніх років систематичного ухиляння від оподаткування, відповідальність за яке робить безглуздим переведення його існування у правове поле.

Тим часом і держава не в змозі ефективно боротися з ухилянням від оподаткування, зіштовхуючись із неможливістю довести незаконність походження будь-якого - як маленького, так і великого багатства. Адже платник податків віком за 30 років завжди може пояснити джерела походження своїх коштів отриманням їх у період становлення української незалежності, коли доходи не тільки не підлягали обов'язковому декларуванню, а й не завжди оподатковувалися.

Розірвати це порочне коло й покликана податкова амністія, механізм якої було реалізовано в багатьох цивілізованих країнах світу. Притому результат податкової амністії не завжди відповідає очікуванням від неї. Швидше, навпаки: якщо брати до уваги фіскальний бік амністії, світу відомо більше негативних, ніж позитивних прикладів.

Так, у США з початку 80-х до середини 90-х років минулого століття було проведено понад 80 податкових амністій, які принесли бюджетові загалом лише 2 млрд дол. Тоді податкову амністію змогли вдало провести тільки в кількох штатах (Іллінойс, Массачусетс, Каліфорнія, Нью-Йорк та ін., 1983-1985), тим часом у більшості штатів її було провалено. При цьому США не відмовилися від такої практики, пізніші приклади якої виявилися більш вдалими. В Німеччині у 2005 р. замість очікуваних
5 млрд євро змогли зібрати всього 1,5 млрд. І взагалі принизливими виглядають результати амністії 2005 р. у Грузії, коли бюджет отримав від своїх громадян лише 35 тис. дол.

У Росії невдала спроба податкової амністії була у 2007 р. Тоді в країні запровадили закон, який дозволяв заплатити лише 13% податків від суми доходів, отриманих до 2006 р. включно й не задекларованих раніше. Але це нововведення торкнулося тільки фінансових коштів, що перебувають усередині країни, тому бажаного ефекту не досягли, - бюджет поповнився лише 3 млрд руб.

З іншого боку, позитивним прикладом податкової амністії є Ірландія, де влада в 1998 р. зуміла зібрати у бюджет суму, що дорівнювала приблизно
2,5 національного ВВП. У Казахстані в 2001 р. за амністією вдалося зібрати близько 480 млн. дол., а з 2005 по 2007 р. - 6,7 млрд. дол. У 2007 р. Великобританія отримала від податкової амністії 400 млн. фунтів. Позитивними результатами може похвалитися Італія, де такі заходи проводять регулярно. У 2009 р. італійці задекларували понад 100 млрд. євро, заплативши в бюджет від 5 до 7% від легалізованих грошей.

Як позитивні, так і негативні приклади податкової амністії свідчать про те, що немає наперед визначених рецептів і схем, які б робили механізм заплановано успішним. Успіх податкової амністії лежить у площині проведення всього комплексу взаємозалежних організаційних заходів, роз'яснювальної роботи держави для залучення до участі в заході максимальної кількості громадян. Важливий і рівень довіри до держави, яка має гарантувати неможливість будь-яких переслідувань людей, котрі задекларували свої доходи. У Казахстані, наприклад, уряд публічно знищив податкові декларації, гарантувавши громадянам свободу від переслідувань. Принаймні успіх податкової амністії лежить у площині вивчення та обліку конкретних історичних, політичних і економічних чинників, які існують у тій або іншій державі у той або інший історичний період.

Зупинимося на тих складових механізму податкової амністії, які, на нашу думку, можуть значною мірою вплинути на її успіх в Україні.

1. Амністія має передбачати сплату одноразового податку або штраф за його несплату. При цьому сума відрахувань не повинна бути умовною, як це пропонували деякі депутати-регіонали в законопроектах, внесених у ВР наприкінці минулого року, й водночас істотно відрізнятися від діючих ставок. У нашому випадку оптимальна ставка від 3 до 7%. Сплата штрафу (якщо законодавством платіж буде кваліфікований як фінансово-правовий штраф) не має спричинити якихось додаткових обтяжень для платника податків, поєднаних із відносинами відповідальності, котрі можуть виникати в майбутньому (наприклад, не мати силу предикатного порушення).

2. Процедура має передбачати декларування доходів без наступної перевірки даних декларації платника податків, а також пояснення ним джерел походження доходів. Обов'язкова також конфіденційність поданих платниками податків декларацій.

3. Амністія має бути обмежена малим відтинком часу, однак достатнім для складання та подачі декларації без виникнення зайвого ажіотажу серед платників податків, - від 1 місяця до 3-х.

4. Податкову амністію повинен проводити не тимчасовий, а постійний уряд, супроводжуючи її широкою інформаційною кампанією, котра має зацікавити в участі в амністії максимальну кількість громадян. Як уже зазначалося, питання довіри громадян до держави у процесі проведення амністії має вкрай велике значення. Малоймовірно, що такий складний комплексний захід, навіть якщо обставини складуться якнайкращим чином, вдасться провести раніше кінця поточного року.

5. Важливе також те посилення податкового регулювання, яке йтиме вслід за проведенням амністії. Амністія не повинна стати виключно механізмом збирання додаткових коштів із громадян, - але тим порогом, переступивши який, платник податків назавжди прощається зі своїм темним податковим минулим, надалі ведучи своєї справи виключно у "білому" податковому полі. Таким посиленням може бути запровадження загального декларування доходів (про що вже неодноразово заявляло керівництво податкової), впровадження на рівні законодавства непрямого методу визначення об'єкта оподаткування (тут дуже важливо, щоб такий механізм звів до мінімуму ризики зловживань із боку податківців), також можливе посилення відповідальності за податкові правопорушення, скоєні в майбутньому, та навіть, як варіант, підвищення ставки податку на прибуток (доходи) із певних видів доходів.

6. Податкова амністія повинна виводити за межі правового поля будь-які доходи, отримані до моменту її проведення і не задекларовані в процесі амністії, встановлюючи підвищені штрафи за виявлення тих доходів, майна, походження яких платник податків не зможе пояснити.

7. Амністія має супроводжуватися зменшенням чинних механізмів спрощеного оподаткування та можливістю оптимізації оподаткування з використанням іноземних низькоподаткових юрисдикцій. До речі, це є однією з вимог МВФ, до яких нині як ніколи прислухаємося, і приводить вона коли не до скасування, то до значного зменшення нинішніх легальних механізмів оптимізації оподаткування.

8. Податкова амністія не існує сама по собі. Вона - елемент комплексу взаємозалежних заходів, який доповнює податкову реформу, але не є її серцевиною. Саме тому важливо, щоб податкова амністія не проводилася сама собою, а створювала передумови для якісних і системних реформ податкового законодавства, фіскальної системи та податкових правовідносин у цілому.

Основне завдання амністії в українських реаліях - створення передумов для побудови сучасної європейської податкової системи в нашій державі, яка, з одного боку, базуватиметься на принципах гуманізму й захищатиме права платника податків, з іншого - жорстко і вчасно реагуватиме на будь-які порушення податкового законодавства як із боку держави, так і з боку платника податків. Саме тому в нашому випадку успіх податкової амністії вимірюється в далекосяжній перспективі, хоча ми впевнені, що і в частині доходів державного бюджету результати податкової амністії перевершать усі очікування. Надто вже на сприятливий, удобрений десятиліттями існування сірої української економіки ґрунт потрапить насіння цієї примхливої квітки.