Послабити зашморг

Від часів Податкового майдану, коли підприємці протестували, у тому числі, проти обов'язкової сплати ЄСВ, питання, пов'язані з цим податком, не втрачають своєї актуальності.

Останніми роками питання ці навіть загострилися у зв'язку з різким підвищенням мінімальної зарплати (від якої розраховується єдиний податок та мінімальний ЄСВ, що його сплачують ФОП), обов'язком навіть "сплячих" ФОП сплачувати ЄСВ та іншими ініціативами Мінсоцполітики, спрямованими на реанімацію солідарної пенсійної системи. Як бодай часткову відповідь на це загострення група народних депутатів недавно зареєструвала законопроект №10012 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо усунення норм, які порушують права та законні інтереси фізичних осіб-підприємців". Про які ж саме права та інтереси йдеться?

Примусовий патерналізм

Згідно з базовими засадами економічної теорії, предметом застосування державного примусу можуть бути тільки вади ринку. Більше того, як справедливо зазначав Нобелівський лауреат з економіки Мілтон Фрідман, для виправдання державного втручання недостатньо довести, що вада ринку існує, треба ще показати, що уряд (не абстрактний, а реальний) здатний із цією вадою впоратися краще, ніж люди це можуть зробити власними силами. Зазначений підхід довів свою практичну цінність, зокрема був широко й успішно застосований Маргарет Тетчер у Великій Британії. Залишаючи осторонь спірне питання вирівнювання доходів, розглянемо застосування цього підходу до питання сплати "єдиного соціального внеску" приватними підприємцями.

Той-таки Мілтон Фрідман, на відміну від ультралібертаріанських економістів (зокрема Австрійської школи), не тільки визнає існування вад ринку, а й розглядає як одну з таких вад існування людей, котрі, з об'єктивних причин, не в змозі про себе подбати і тому потребують патерналізму - в тому числі державного, якщо приватні благодійні фонди не забезпечують достатнього рівня підтримки (а вони, на жаль, не спроможні це зробити навіть у найрозвиненіших країнах). Коли до цього додати "обмежену раціональність" багатьох людей, які традиційно звикли до патерналізму з огляду на історичні традиції (зокрема в Україні - радянські, а раніше - кріпосницькі), то коло такої патерналістської турботи потенційно розширюється й охоплює також численних найманих працівників, які не завжди здатні самостійно й раціонально подбати про свої інтереси, зокрема схильні споживати сьогодні, покладаючи відповідальність за своє майбутнє у старості або на випадок хвороби чи безробіття на державу.

Але при цьому, визнаючи тимчасову необхідність певної патерналістської опіки над цими людьми, слід водночас зазначити, що ця опіка має бути побудована таким чином, аби якнайменше сприяти відтворенню патерналізму та виникненню ефекту moral hazard, який зазвичай супроводжує патерналізм. Крім того, слід мати на увазі, що ресурси, необхідні для патерналістської підтримки, держава має зібрати у вигляді податків. Тому, визначаючи межі такої підтримки, треба враховувати її ціну для суспільства у вигляді зменшення інвестиційних ресурсів, послаблення стимулів до трудової та підприємницької діяльності, транзакційних видатків на збирання і розподіл податків тощо. З усіх зазначених міркувань, державний патерналізм має бути жорстко обмежений.

Серед іншого, предметом опіки не повинні ставати підприємства та особисто підприємці, адже одна з суспільних ролей, які вони виконують, полягає в тому, що ці люди беруть на себе основні ризики у процесі виробництва, яких решта людей намагається уникати (феномен "неприйняття ризику" (risk aversion). Відповідно, підприємцями стають люди, котрим ця властивість менше притаманна, а отже, вони не потребують патерналістської турботи, бо самі готові брати на себе відповідальність, доказом чого є сам факт переходу з найманих працівників до власного бізнесу, хай і у формі самозайнятості.

Крім того, робітники, навіть коли визнати, що вони потребують захисту від власної обмеженої раціональності (що не є доведеним фактом), в абсолютній більшості випадків не потребують захисту від "експлуатації" з боку роботодавця. Точніше, такий захист працює їм на шкоду, бо підвищує для роботодавця вартість створення робочого місця, відповідно зменшує зайнятість і середні зарплати. Поняття "експлуатації праці" походить із марксистської теорії, яка базувалася на домінуючій у ті часи трудовій теорії вартості. Остання була певним прогресом, порівняно з фізіократичними поглядами, які вважали єдиним фактором виробництва природні ресурси, але, своєю чергою, була помилковою, бо не враховувала інших, емпірично важливіших факторів - капіталу та "мультифакторної продуктивності", яка переважно враховує інноваторські й організаційні здібності підприємця. Тому про "експлуатацію" як привласнення результатів праці підприємцем частково коректно говорити виключно у ситуації високої ринкової влади такого підприємця на ринку праці. На конкурентному ринку умови праці визначаються угодою сторін на добровільній основі, і це є економічно-оптимальний спосіб.

Державний патерналізм стосовно підприємців і працівників здійснюється з допомогою силових методів, які, зрештою, погіршують умови для підприємництва, відповідно, зменшують кількість підприємців. Це, з одного боку, пом'якшує конкуренцію між ними - зокрема й за робочу силу, а з другого - збільшує конкуренцію за робочі місця, оскільки потенційні чи колишні підприємці, облишивши свої заняття під тиском несприятливого середовища, змушені шукати собі роботу за наймом. Окрім цього, зростає вартість створення робочих місць для тих підприємців, які залишаються у бізнесі, тому, за рівних інших умов, їх буде створено менше. Отже, як це нерідко буває, спроби патерналістської опіки ведуть до погіршення реальної ситуації на ринку праці для самих найманих працівників. А також, вочевидь, негативно позначаються на зростанні суспільного добробуту, хоча масштаби цього ефекту важко піддаються вимірюванню.

На жаль, останніми роками політика українського уряду була спрямована на посилення державного патерналізму, принаймні за формою. Мало того що фізичні особи-підприємці (ФОП) в Україні змушені сплачувати невластиві для них "соціальні" податки, то їх ще й було збільшено і поширено на інші категорії ФОП. Крім того, різко підвищено мінімальну зарплату й запроваджено драконівські штрафи за недотримання норм трудового законодавства, аби залякати підприємців і примусити їх дотримуватися чинного, вельми недосконалого, законодавства.

Насправді метою всіх перелічених заходів було, швидше за все, підвищення надходжень із ЄСВ, але цю, суто фіскальну, мету уряд приховав за оманливо привабливими для частини виборців патерналістськими гаслами. Проте, навіть із фіскального погляду, такі дії недалекоглядні й малопродуктивні. З одного боку, Україна і так має надмірний рівень перерозподілу ВВП через публічні фінанси, отже дбати треба передусім про зменшення неефективних та корупційних видатків, а не про збільшення оподаткування. З іншого - якщо вже говорити про покращення адміністрування податків, то ЄСВ, у цьому сенсі, кандидат чи не найгірший. Адже мінімізація податку на прибуток із допомогою офшорних схем та зловживання з митною вартістю товарів (чи просто контрабанда), мінімізація ПДВ - більші "діри", від яких держава втрачає щорічно від 100 до 160 млрд грн, і їх перекриття не потребує ні таких масових перевірок, ні підвищення податкового тиску на найменший бізнес. До того ж, як доведено у дослідженнях ОЕСР, податок на працю, яким є, за фактом і своїм економічним змістом, ЄСВ, - другий (після корпоративного податку) за шкідливістю для економічного зростання, тож примусове збільшення надходжень саме з нього веде до втрат добробуту.

Нарешті, ЄСВ у своїй пенсійній частині є елементом застарілої та безперспективної солідарної пенсійної системи, а інші фонди, які з нього фінансуються, тим більше, щонайменше, спірні в багатьох аспектах, зокрема в частині їх застосування до підприємницької діяльності та самозайнятих осіб.

На жаль, повноцінне вирішення зазначених вище проблем - завдання велике і складне, що потребує, серед іншого, зміни пенсійної системи та низки інших реформ. Це має бути метою, але досягти її у стислі терміни нереально. Проте є низка дрібніших несправедливостей і незручностей, які можна виправити без великих та політично важких реформ, із незначними втратами надходжень ПФУ, - саме їх стосується законопроект №10012.

Система вад

"Соціальні" податки чи то "внески", до яких належить ЄСВ (також відомі як податок на працю), з'явилися свого часу як наступниці пенсійних і лікарняних кас, що їх створювали профспілки для взаємної підтримки своїх членів. У всіх зазначених випадках предметом захисту були наймані працівники, особливо робітники у промисловості, в жодному разі не йшлося про приватних підприємців. Якщо людина наважилася взяти на себе ризик створення власної справи, хай і у формі самозайнятості, то вона цілком спроможна подбати про власну старість і забезпечення на випадок хвороби.

Тим більше не потребують вони державного страхування з безробіття, адже робітник може опинитися на вулиці в будь-який момент не з власної вини, а просто у зв'язку зі скороченням робочих місць, - натомість підприємець бере на себе повну відповідальність за власну справу і, якщо вона закінчується провалом, забезпечує її в повному обсязі, включно з усім своїм майном. Відповідно, примусово страхувати його від втрати джерела доходів - надмірний, нічим не виправданий патерналізм.

Попри це, в Україні для приватних підприємців діє податок на працю: для платників єдиного податку (ЄП) він має вигляд фіксованої суми - 22% з мінімальної зарплати. Свого часу впровадження такого платежу обґрунтовували тим, що держава зобов'язана надавати забезпечення у старості навіть особам, які не робили пенсійних внесків, що становлять основну частину ЄСВ. Робітникам, за яких ЄСВ сплачується, таке державне забезпечення не потрібне, бо вони отримують пенсії з солідарної системи. Мета запровадження ЄСВ для ФОП полягала в тому, аби зрівняти їх у цьому вимірі, забезпечивши джерело фінансування пенсій колишнім ФОП за рахунок сплати хоча б мінімального платежу нинішніми підприємцями.

У цьому руслі, згідно з указом президента України від 03.07.99 №727/98 "Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва", платіж ЄП від ФОП розщеплявся органами Держказначейства в такій пропорції:

до місцевого бюджету - 43%;

до Пенсійного фонду - 42%;

на обов'язкове соціальне страхування - 15% (у тому числі до Державного фонду сприяння зайнятості населення - 4%).

Такий порядок діяв по липень 2010 р., коли Законом "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" для приватних підприємців було запроваджено окремий платіж, який на той час уже значно перевищував суму власне ЄП. Таке різке збільшення податкового тягаря стало однією з причин Податкового майдану восени 2010 р. і дальшого зниження офіційної активності ФОП, внаслідок чого Україна втратила понад 2 млн легальних робочих місць. Як компроміс найменшим ФОП, що працюють на I групі ЄП, було залишено можливість сплачувати тільки половину від платежу з ЄСВ.

При цьому ФОП на загальній системі платили ЄСВ на загальних підставах, так, наче вони, як роботодавці, самі собі виплачують свій дохід як зарплату, - що теж не є адекватним, оскільки навіть за такого (сумнівного з концептуального погляду) підходу дохід підприємця включає пасивну компоненту (для власників акцій та часток у ТОВ вона єдина), на яку ЄСВ не повинен нараховуватися. Крім того, частина цього доходу йде на капітальні витрати і теж не мала б оподатковуватися "соціальним внеском". Але, з іншого боку, за відсутності доходу ЄСВ на загальній системі не сплачувався, що дозволяло підприємцям тимчасово припиняти роботу, не знімаючись із державної реєстрації, - ситуація, характерна, наприклад, для сезонних видів діяльності, а також підприємців за сумісництвом, які мають інше місце роботи.

Однак, крім сумнівного концептуального обґрунтування, така система мала низку вад не на користь підприємців.

По-перше, ЄСВ здебільшого сприймається як суто пенсійний платіж, хоча насправді він таким є лише на 85,6%. Решта сплачується до інших соціальних фондів, а саме соцстраху та Дерслужби зайнятості (страхування з безробіття). При цьому ФОП, на відміну від найманих працівників, не отримували відповідних страхових платежів. Але якщо пенсійне забезпечення має певне (хоч і суперечливе) виправдання, то тут його не знайти взагалі, оскільки держава, за законом, не зобов'язана виплачувати будь-яку допомогу тим, хто не був застрахований у цих фондах. Дуже сумнівною є ситуація, коли держава втручається у відносини робітника з роботодавцем, примушуючи останнього піклуватися про найманих працівників, - це виправдовують, за Марксом, захистом від "експлуатації". Але коли йдеться про ФОП, який поєднує в одній особі і роботодавця, і робітника, - навіть такий аргумент втрачає силу. Отже, в цій частині держава може хіба що запропонувати ФОП можливість добровільного страхування - нарівні з приватними страховими компаніями.

По-друге, невирішеною залишилася ситуація, коли ФОП одночасно має інше місце роботи, де за нього вже сплачується ЄСВ. За таких умов він уже має мінімальне покриття своєї майбутньої пенсії, отже стягнення з такого ФОП додаткового мінімального платежу безпідставне, навіть якщо ці платежі плюсуються і збільшують майбутню пенсію: принаймні стосовно приватного підприємця, це має бути добровільною справою.

Із прийняттям Закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 06.12.2016 додалася третя вада: ФОП зобов'язали сплачувати ЄСВ, навіть якщо вони тимчасово взагалі не ведуть діяльності, тобто не отримують доходу. Фактично, для них ЄСВ перетворено на подушний податок, а в поєднанні з другою із зазначених вище вад це взагалі виглядає абсолютно необґрунтовано. Чим приватний підприємець, котрий не отримує доходу, гірший за безробітного? Керуючись логікою авторів цього Закону, мінімальний ЄСВ треба стягувати і з безробітних, і з тих, хто працює за кордоном, та, взагалі, з будь-яких громадян працездатного віку, - тобто справді перетворити його на подушний податок, мотивований необхідністю забезпечувати старість. У нинішньому ж вигляді він, фактично, дискримінує одну категорію працюючих, а саме - ФОП.

Наслідком введення в дію цієї норми передбачувано стало різке зменшення кількості зареєстрованих ФОП (на 128 тис. за останні тижні 2016 р. і ще на 454 тис. протягом дев'яти місяців 2017-го - порівняно з 250-260 тис. щорічно впродовж попередніх двох років, які були економічно менш сприятливі, ніж з 2017-й). "Сплячі" ФОП раціонально вирішили перейти до інших категорій громадян працездатного віку, які не підпадають під такий "подушний податок". За даними ДФС, 368 тис. із них "протягом останніх років не здійснювали підприємницької діяльності", але навіть у такому разі кількість додатково закритих ФОП приблизно на 20 тис. перевищує кількість "сплячих", за даними ДФС. Це близько до кількості ФОП, які зареєструвалися повторно впродовж року 2017-го (22,5 тис., порівняно з 5,5 тис. попереднього року). Схожа тенденція зберігалася і у 2018-му: за перше півріччя повторно зареєструвалося 9 тис. ФОП. Із середніми податковими надходженнями від ФОП у розмірі 12 тис. грн (за 2017 р.), бюджет тільки за один рік, імовірно, втратив до 240 млн грн податкових надходжень (не рахуючи ЄСВ). Насправді, з урахуванням тих ФОП, які, можливо, перереєструвалися впродовж року, втрати були менші. Але, ймовірно, принаймні кілька тисяч (близько трьох-п'яти, як можна бачити з приблизного розрахунку) таких ФОП, якщо вони справді працювали час від часу, вимушено перейшли до повністю неофіційної діяльності, - це не так уже й багато, проте кілька десятків мільйонів гривень, у результаті, не надійшли до бюджету тільки від ПДФО та єдиного податку, не рахуючи втрати ЄСВ. Залишається відкритим питання обґрунтування такої "реформи", - адже припущення, буцім "сплячі" або нерегулярно працюючі ФОПи погодяться сплачувати по 700 грн на місяць (на той момент) просто за збереження реєстрації, не видається реалістичним, як не глянь: воно не справдилося і не могло справдитися. Таким чином, бюджет ПФУ тільки виграє від скасування цієї непродуманої норми закону.

Тим часом критерій для призначення пенсії було змінено: крім досягнення певного віку, його доповнили необхідністю "трудового стажу" - 35 років, щонайменше. Це відкриває можливість врегулювати зазначені питання у простий та логічний спосіб, якщо зараховувати до "пенсійного стажу" тільки ті місяці, за які фактично сплачено ЄСВ, принаймні на рівні мінімального платежу. Це могло б, зокрема, вирішити проблему ФОП, які здійснюють діяльність нерегулярно.

Але, як уже було зазначено, виплата пенсій - не єдине, хоч і головне призначення ЄСВ: до ПФУ, згідно з постановою КМУ від 19.07.2017 р. №530, спрямовується 85,6215% від сплаченого ЄСВ, а решта йде до інших соціальних фондів, які не є й не мають бути актуальними для підприємців, принаймні на обов'язкових засадах. Ці платежі слід перевести у добровільний режим або скасувати. При цьому зазначені соціальні фонди втратили б частину надходжень, але навіть у разі скасування чи повної відмови ФОП сплачувати ці страхові внески на добровільних засадах, ці втрати лежать у межах поточного профіциту зазначених фондів. А саме, Держслужби зайнятості втратила б 745 млн грн. - при профіциті 1,15 млрд, а соцстрах - 1,3 млрд, при профіциті 2,5 млрд грн. Таким чином, навіть після відновлення справедливості стосовно ФОП і самозайнятих осіб зазначені фонди залишилися б у профіциті на більш ніж 400 млн грн та 1,2 млрд грн., відповідно. Отже, це не призведе до ускладнень із фінансуванням відповідних соціальних зобов'язань, але може сприяти виходу з тіні частини ФОП і, відповідно, збільшенню надходжень до держбюджету та ПФУ.

Наступним кроком має стати скасування обов'язкової сплати ЄСВ тими ФОП, які мають інше місце роботи, де цей податок нараховується і сплачується. Таких на 2018 р., за даними ПФУ, налічувалося 807211, і мінімальна оцінка суми ЄСВ, яку вони сплатили, - близько 8 млрд грн.

Реальні компенсатори

Справедливість у зазначеному питанні має бути відновлено, але це потребує компенсаторів. У рамках власних доходів ПФУ їх важко знайти. Найкращий варіант - зменшення витрат бюджету за рахунок заходів, яких і так слід було б ужити:

- верифікації пенсійних та соціальних виплат (найбільш безпосередній варіант);

- остаточного скасування всіх видів субсидування підприємств. Держава має право підтримувати коштом платників податків тільки людей (бо вони народжені з правом на життя), а не віртуальних юридичних осіб;

- економії житлових субсидій внаслідок демонополізації ринків постачання тепла, води, тощо і кращого регулювання природних монополій;

- ліквідації численних підрозділів по боротьбі з економічними злочинами у різних правоохоронних та перевіряючих органах і створення єдиної компактної аналітичної служби по боротьбі з цими злочинами.

Крім того, є резерви підвищення доходів бюджету на приблизно такі ж суми за рахунок: боротьби з тіньовою орендою с/г земель, зокрема тих, які належать державі; легалізації грального бізнесу з відповідним оподаткуванням; поліпшення адміністрування акцизних податків, зокрема на алкоголь, тютюн та пальне; скасування заборонного акцизу на транспортні засоби.

Застосування одного з цих заходів або певної їх комбінації між собою та з іншими схожими заходами може із запасом покрити втрати ПФУ від скасування подвійного оподаткування ФОП. Надалі це зменшить навантаження на ПФУ, оскільки, виходячи на пенсію, відповідні застраховані особи зможуть претендувати на менші суми. Хоча нагадаємо: йдеться про скасування тільки обов'язкової сплати ЄСВ: ті ФОП-сумісники, які вважатимуть, що їм це корисно, матимуть можливість добровільно залишитися платниками ЄСВ.