"До основанья, а затем…". Рахункова палата пропонує призупинити проведення лотереї в Україні

Не може бути? Зізнаюся, автора спочатку трохи здивувала така радикальна постановка питання державним органом, який контролює держбюджет. Адже останні роки лотерейники перераховували до скарбниці держави більш ніж по 300 млн грн. Щоб дістати підтвердження такій пропозиції, довелося звертатися з інформаційним запитом.

З відповіді на запит виходить. У 2014 р. Рахункова плата (РП) здійснила плановий аналіз стану держрегулювання проведення лотерей. А 26 лютого 2015 р. колегія РП затвердила звіт "Про результати аналізу стану державного регулювання проведення лотерей та їх впливу на наповнення Державного бюджету України". І лише 25 травня рекомендації з цього звіту були оформлені у вигляді листа голові ВР. (На аналогічну тему були надіслані листи прем'єр-міністру та Антимонопольному комітету). Серед пропозицій РП значиться: "розглянути питання припинення проведення лотерейної діяльності в Україні до врегулювання питання отримання ліцензій на право її здійснення та введення повноцінної державної монополії".

Без ліцензії, але законно

Для розуміння питання слід процитувати ще два пункти рекомендацій РП для ВР: 1) "прискорити розгляд спеціальних законів щодо проведення азартних ігор у казино та букмекерської діяльності в Україні"; 2) прискорити розгляд спеціального закону, який би визначив основи реальної державної монополії на випуск і проведення лотерей, принципи державної політики в цій сфері, засоби державного регулювання лотерейного ринку".

Корисно також повернутися в 2014 р. Неспроста він став роком пильної уваги РП до лотереї. У лютому-березні 2014-го остаточно сплив термін дії ліцензій усіх операторів лотереї та, відповідно, у них розпочалися серйозні неприємності. Зауважте, не в чиновників Мінфіну, які з незрозумілої причини не підготували необхідну нормативну базу для ліцензування, а в операторів, які вплинути на регулятора ніяк не можуть. До речі, ось одна з оцінок роботи міністерських кураторів лотереї зі звіту РП: "Таким чином, уже два роки Міністерством фінансів не узгоджені та не затверджені проекти наказів "Про затвердження Ліцензійних умов ведення господарської діяльності з випуску та проведення лотерей" та "Про затвердження Порядку контролю за виконанням Ліцензійних умов ведення господарської діяльності з випуску та проведення лотерей".

За умов фактичного чиновницького бойкоту ринок лотереї утримався на плаву лише тому, що критичну ситуацію було передбачено законом "Про державні лотереї в Україні" від 06.09.2012 р., де в ст. 15 значиться: "У разі відсутності нормативно-правових актів, необхідних для отримання нових ліцензій, оператори лотерей, що провадили діяльність з випуску і проведення державних лотерей до моменту набрання чинності цим Законом на підставі виданих ліцензій, продовжують свою діяльність до отримання нових ліцензій, але не більше як на три місяці з моменту набрання чинності зазначеними нормативно-правовими актами".

Дійшло до того, що в серпні 2014-го, замість того щоб докласти всіх зусиль для вирішення питання ліцензування, міністр фінансів О.Шлапак публічно закликав бойкотувати українські лотереї.

Приблизно тоді ж усіх без винятку лотерейників розпочали обвинувачувати в російському корінні. Водночас Мінфін презентував свою ідею легалізації казино та букмекерської діяльності, заборонених 2009 р. При цьому, крім двох відповідних законопроектів, з'явився ще один - "Про лотерею". Виходить, що міністерство не цікавило ліцензування діючих лотерейників, воно працювало на створення нового ринку за новими правилами. І ці правила легко читалися в законопроекті. Де під поняттям "реальної державної монополії" можна впізнати появу ще одного посередника - національного організатора лотерей. Останній, за задумом авторів нової моделі, може проводити лотереї сам, а може надавати це право (замість держави) знову-таки приватним структурам, плата за ліцензії якими не передбачалася. То чи варто терміново ламати ринок, якщо держава від цього нічого не виграє, зате сильно ризикує втратити? Виходить, йдеться, швидше, про перерозподіл ринку. Не хотілося б, щоб шановна Рахункова палата мимоволі чи ні, нехай з найкращих спонукань, але дала себе перетворити на інструмент переділу ринку.

А восени до ГПУ надійшло депутатське звернення щодо неліцензованої діяльності лотерейників. Апогеєм 2014-го стала спецоперація МВС з ліквідації осередків підпільного грального бізнесу. Під коток операції потрапили й легальні оператори. Фініш року ознаменувався безуспішною спробою провести через ВР пакет із трьох законопроектів про гральний ринок.

Аудит-2014 Рахункової палати сплив на поверхню лише наприкінці першого півріччя 2015 р. у вигляді зазначених вище листів. Він цікавий ще й тим, що у звіті РП фактично зібрані всі аргументи проти сьогоднішньої моделі лотерейного ринку та його профільного закону.

Немає межі досконалості

Закон "Про державні лотереї в Україні", ухвалений у вересні 2012 р., завдяки якому до бюджету держави усе ще продовжують надходити кошти, недосконалий. Його необхідно прискорено замінити іншим. Не змінити чи вдосконалити, а саме замінити, як такий, що не враховує найкращих міжнародних традицій держрегулювання. Така логіка авторів звіту РП. При цьому чомусь як приклад наводиться Британія, де, для довідки, лотерейні традиції почали відлік лише з середини 1990-х. Уже забули традиції СРСР, який 70% витрат на будівництво об'єктів Олімпіади-1980 (зокрема в Україні) покрив за рахунок Спортлото? Утім, навряд чи аудиторам відомо, що свого часу Європейська асоціація лотерей офіційно підтвердила, що вітчизняний закон про держлотереї враховує практику європейських країн. Просто в Європі міністри не закликають до бойкоту лотереї...

Не подобається аудиторам і відсутність у законі (як і в Податковому кодексі) відсоткового обмеження максимального розміру призового фонду. На їхню думку, яку вони наводять і в травневому листі, самостійне його встановлення (завищення) операторами призводить до зменшення надходжень до бюджету.

Однак, по-перше, починаючи з 2015 р., розмір призового фонду в принципі ніяк не може впливати на розмір податку. Адже відповідно до нової системи оподаткування лотереї податок береться з усіх без винятку грошей, які надійшли операторам.

По-друге, розмір призового фонду ніколи не мінімізував відрахування до бюджету, тому що чим вище призовий фонд, тим більша ймовірність виграшу, і тим більше людей втягуються в гру. Той, хто виграв, найчастіше знову купує лотерейний квиток, виходить, зростає й загальний оборот оператора. Менше коштів дістається й тіньовим операторам. Зростають і відрахування від податку на доходи фізосіб. Інша річ, що значне зростання призового фонду може призвести до виникнення гральної залежності. Тому його регулювання - то є компроміс між оператором і державою. Це дуже потужний чинник регулювання в руках грамотного чиновника. Але де нам узяти чиновників, які мислять масштабами держави?

Дивує критиків закону, що згідно зі ст. 7 статус оператора держлотерей набувають безстроково з моменту отримання ліцензії, а самі ліцензії видаються безоплатно. Хоча це саме - по-європейськи. Ліцензії на проведення лотерей у більшості країн є безоплатними, тому що система оподаткування передбачає плату оператором державі незалежно від його витрат і протягом усієї дії оператора. Термін дії такої ліцензії не обмежується, щоб інвестиції в бізнес були перспективними для інвестора, і, головне, не штовхали його в сірі схеми.

Монополія де-юре та де-факто

Ринок монополізований трьома операторами, вважають аудитори. Насправді ж закон не встановлює монополії для трьох приватних операторів. Закон закрив доступ на ринок новим приватникам, як це робиться в цивілізованому світі, але не обмежує доступ на ринок державних банків. Кожний з них може вже зараз стати держоператором лотерей. Нагадаємо, "Ощадбанк" мав ліцензію. Щоправда, він не провадить діяльності з організації лотерей. Для цього йому потрібна була б не одна сотня мільйонів гривень інвестицій. Не обвинувачувати ж "Ощадбанк" у тому, що через нього (чи інші держбанки) у країні де-факто (але не де-юре) створено "монополію".

Якщо ж зняти обмеження й для входження на ринок приватних операторів, то ми повернемося у 2000-й із 90 операторами. Як відомо, це не сприяло зростанню бюджетних надходжень, зате збільшувало ризик шахрайства.

На думку РП, в Україні не вводиться система захисту інформації, яка передбачає обов'язкові технологічний і фізичний захист розігруваних пристроїв і засобів зняття, зберігання введення та виведення інформації... у тому числі інформаційних масивів з використанням засобів криптографічного захисту інформації.

Насправді не все так сумно, оскільки оператори зацікавлені, і як мінімум два з них використовують системи захисту своєї інформації, установлені компаніями, сертифікованими таким шанованим аудиторами Держспецзв'язку. І Мінфін міг би в цьому переконатися під час перевірок, поінформувавши перевіряльників з Рахункової палати, адже вони ці питання з операторами не обговорювали. Однак він цього чомусь не зробив.

Що ж до фантазій із криптографічним захистом інформації в лотерейній діяльності, то таких прецедентів у світі ми не виявили.

Незручний закон - причина бездіяльності?

Ну чи не кістка в горлі цей закон від 2012-го? Виявляється, він - ледь не головна причина бездіяльності Мінфіну. Після його ухвалення міністерство "фактично було позбавлене можливості перевіряти умови проведення лотерей на відповідність ліцензійним умовам, так лотереї набували статусу державних після їх опублікування операторами ще до моменту їх додавання Мінфіном до ліцензійних справ операторів".

Логіку цього висновку важко зрозуміти. Найшвидше, чиновники колишнього розливу мріють загнати операторів у жорсткі рамки анахронізму видів лотерей, хоча це позбавляє бізнес можливості розвитку відповідно до світового технічного прогресу в галузі. Традиційно щодо кожного чиху прагнуть до нескінченних узгоджень у закритих кабінетах, замість того, щоб прописати принципи регулювання, виклавши їх у тих самих ліцензійних умовах. Хоча знають: такі бажані обмеження, які діють до набрання законом чинності, скорочували бюджетні відрахування.

Що ж до можливості проведення державних лотерей, подібних до азартних ігор, то вона існувала (і активно використовувалася - лотереї з великим призовим фондом "Фурор" чи "Кено") й до появи закону. Адже лотерея й азартна гра мають спільні риси. Точно так само можна говорити про проведення азартних ігор, подібних до лотерей, але від цього ігри не стають лотереями.

І зрештою, Мінфін аж ніяк не позбавлений можливості перевіряти умови проведення лотерей на відповідність закону і ліцензійним умовам. Насправді він може й повинен у будь-який час контролювати оператора та вимагати від нього припинення протиправної діяльності, а не шукати причини своєї пасивності для аудиторів РП. Аби було бажання. Закон про держлотереї не пов'язує право Мінфіну щодо проведення перевірок лотерейних операторів з наявністю в них ліцензій.

***

Отже, не все так погано в лотерейному королівстві, як це вбачається з дзвіниці Рахункової палати. У нього є всі можливості налагодити ефективну роботу. Головне, щоб йому не заважали, а ще краще - допомогли боротьбою з нелегалами. Що ж до профільного закону, то він поки недосконалий. Але не настільки, щоб його не можна було доопрацювати, узгодити положення з іншими законами, підготувати необхідну нормативну базу. Власне, зробити те, що було передбачено ще в 2012-му. І виконати цю роботу на благо культури та спорту України потрібно швидко, а не плакатися в жилетку Рахункової палати в надії прогнути під себе закон...