Земельна реформа загрузла в... землі

Стійте! Здається, земельну реформу ми таки вхоркали... З того почали, але не тим закінчимо. Стартували ніби правильно, поклавши в основу земельної реформи землеустрій. Це означало системний підхід до економного, ефективного, раціонального та екологічно безпечного використання земельного фонду. Задля цього фахівці інвентаризували землі, формували з них резерв і «запасник», встановлювали межі населених пунктів, розробляли проекти роздержавлення та приватизації земель, паювали, видавали відповідні правоустановчі документи...

Але наприкінці 1990-х років, захопившись якнайшвидшою видачею документів на право приватної власності, вершителі земельної реформи переступили через землеустрій. І замість того, щоб ходити по законному шнурочку, виконавчі органи пустились у вихиляси.

Десятиліття хаосу не минуло безслідно. Влада втратила функції щодо планування й управління земельним фондом, інформаційну базу про землю. Про те, куди ж ми забрели і як звідти вибиратися, розповідає Антон ТРЕТЯК, доктор економічних наук, професор, член-кореспондент Української академії аграрних наук, академік-секретар відділення аграрної економіки і земельних відносин УААН, голова Спілки землевпорядників України.

Розмову почали не з глобальних проблем, а з конкретного факту. 31 травня 2001 року Козинська селищна рада Обухівського району на Київщині прийняла рішення №55/245 надати В.Дзицюку безплатно у приватну власність земельну ділянку розміром 0,15 га для будівництва житлового будинку. У двох останніх пунктах рада постановила: доручити Обухівському бюро державного земельного кадастру виготовити державні акти на право приватної власності і просити Обухівський районний відділ земельних ресурсів внести відповідні зміни до земельно-кадастрової документації.

Оскільки громадянинові Дзицюку вказали місцезнаходження його майбутньої «житлоплощі», він встановив на пустирі пересувний будівельний вагончик. Однак чиновники не квапилися перенести в натурі (на місцевість) межі земельної ділянки та закріпити її довгостроковими межовими знаками. Не склали також і державного акта на право приватної власності на землю.

Наприкінці 2003 року В.Дзицюк написав про зволікання завідуючому Обухівським райвідділом земельних ресурсів і прокуророві Київської області. З останньої інстанції відповіли: «Відповідно до Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої наказом Держкомзему 04.05.99 р. №43, державний акт на право власності на земельну ділянку виготовляється за умови наявності технічної документації, яка включає в себе певний перелік документів, у тому числі заяву власника землі або землекористувача про складання державного акта. У зв’язку з тим, що зазначена заява до Обухівського районного відділу земельних ресурсів вами не подавалася, то державний акт на право власності на земельну ділянку не виготовлявся. Так як вами 24.12.03 р. подано таку заяву, в даний час районним відділом розглядається питання щодо видачі вам державного акта».

Після півторарічного зволікання виконавців В.Дзицюк, що справно сплачує земельний податок за виділену, але юридично ще не закріплену земельну ділянку, апелює уже до Київської облдержадміністрації та Верховної Ради. Прохання одне: вплинути на бездіяльні державні органи Обухівського району, що затримують видачу акта на право приватної власності на земельну ділянку.

Поки тривало листування, власником цього ж наділу став... Д.Єхануров. На підставі державного акта, виданого 21 червня 2005 року, згідно з рішенням Козинської селищної ради за №55/240 від 31 травня 2001 року. Тобто місцева влада ухвалила рішення у той же день, що і по В.Дзицюку, але на п’ять номерів раніше? Коли ж Київське обласне управління земельних ресурсів спробувало прояснити ситуацію, то з’ясувалося, що Генеральна прокуратура України 2004 року провела у Козинській селищній раді виймання документів. А за їх відсутності голова не має змоги надати... копію рішення про передачу у власність вищезгаданої земельної ділянки В.Дзицюку.

Далі — цікавіше. В архіві Обухівського райвідділу земельних ресурсів не знайшли проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки як Дзицюку, так і Єханурову. Який же висновок робить начальник облуправління земельних ресурсів? «Таким чином, надати оцінку правомірності надання у власність даних земельних ділянок вищезгаданим громадянам неможливо».

— То що, Антоне Миколайовичу, нема документів — нема і проблеми? Нема і порушень з боку різного рангу чиновників?

— Найперше: селищна рада прийняла рішення всупереч земельному законодавству (стаття 17 Земельного кодексу України) — без проекту землеустрою на відведення ділянки. Це й породило конфлікт: два претенденти на один і той же наділ.

Але «двійники» і навіть «трійники» — не рідкість у земельних питаннях. Окрім соток-фантомів є й інші детонатори суперечок. Часто при реєстрації межі двох сусідніх ділянок перехрещуються, що спричиняє сварки. У майбутньому їх власникам буде дуже складно продати «неповноцінні» наділи покупцям. Адже саме злощасні 20—30 сантиметрів і стають предметом межових війн, затяжних судових процесів.

Ще один приклад. Два власники земельних ділянок-сусідок під дачне будівництво, кожна — по вісім соток, продали їх одному покупцеві. Зрозуміле бажання нового власника хазяйнувати на цілісному масиві, але він не може оформити дві ділянки як одну, бо програмний продукт, яким користуються при реєстрації, не передбачає такого об’єднання. Навіщо ж послуговуватися недоробком, який методологічно і нормативно не враховує подібних, причому законних, варіантів?

— Але такі прецеденти множаться, розростаючись до загальнонаціонального лиха. Чому? Через законодавчу недосконалість, безконтрольність, застарілу картографію?

— І те, й друге, і третє. Якщо виносимо межі в натурі, то процедура передбачає обов’язкове заактоване погодження сусідами координат, точок прив’язки. Раніше (зараз цю вимогу знято) у поземельній книзі записували і спосіб вимірювання. Цілком зрозуміло, що точність рулетки, тахеометра і сучасної GPS різниться. І саме акт погодження, а не геодезичні дані, має домінувати у судових спорах за межі.

Щодо картографічного матеріалу, то в 1998—1999 роках Держкомзем розпочав кадастрове зонування території України. Результатом цієї роботи мали стати індексні електронні карти територій сільських рад і населених пунктів. Але з приходом у 1999 році нового керівництва Держкомзему робота зависла, а нових підходів не напрацювали. По суті, із наміченого виконали половину. Головне — за час земельної реформи сформували межі усіх сільських рад. Не встигли визначити, відновити чи встановити межі великих міст. В останні роки відбулися великі зміни у межах сільських населених пунктів без проектів землеустрою.

Можна дорікнути, що не всі матеріали перекодовані в електронну версію. Погоджуюся: не всі, але хто заважав продовжити цю роботу і після 2000 року? І не лише поповнювати автоматизовану базу, а й дублювати інформацію на паперових носіях, як робить увесь світ. Бо при виникненні земельних спорів в основу їх розв’язання лягає, відповідно до закону, не електронний варіант, а паперовий. Оскільки на останньому обидві сторони юридично узгодили і підписами засвідчили положення меж. Тому цей документ, з правової точки зору, і є достовірним.

— Із межами зрозуміло. А як примудряються великі просторові площі ріллі переводити у невжитки, а точніше, під забудову? Власне, робити те, що називають нецільовим перепрофілюванням...

— 2000 року з власної ініціативи я видав класифікатор цільового призначення земель, яким користуються і донині. У ньому чітко виписано категорії земель, цільове призначення, функціональне використання земель, як здійснювати зміну цільового призначення. Але після прийняття нового Земельного кодексу і в зв’язку з приведенням вітчизняної нормативної бази у відповідність до стандартів ЄС, посібник, зрозуміло, застарів.

Щоб удосконалити видання, слід поновити всю інформаційну базу, систематизувати її і на основі цього вказати шляхи, за якими змінюватиметься цільове призначення земель. Для цього потрібні відповідні кошти, але Держкомзем не квапиться із їх пошуком. Хоча оновлена методика передусім потрібна його працівникам, а не автору.

— Котрий рік поспіль чую одне й те ж: «Започаткована 1991 року земельна реформа не досягла логічного завершення. Колективну форму власності ліквідували, а приватну запровадили здебільшого у фіктивній формі. Зруйнували великі сільськогосподарські підприємства як технологічну та інвестиційну базу подальшого розвитку виробництва. Одне з основних завдань земельної реформи — раціональне використання та охорона земель, практично не реалізовано. Пріоритетною залишається лише одна складова — формування власності на землю. Не завершено і законодавчу базу регулювання земельних відносин». Констатація — і не більше. А поступу ж нема! Ви як фахівець бачите просвіток у цій пітьмі?

— У багатьох склалася хибна думка, що новий Земельний кодекс розв’яже усі спірні питання. Я би назвав «земельну Конституцію» урізаною. Вона й не могла бути інакшою. Чому? Цивільний кодекс містить понад півтори тисячі статей, а Земельний і п’ятої частини не має. Почасти далися взнаки стислі строки: Цивільний кодекс розробляли майже чотири роки, а Земельний, із доопрацюваннями, — рік.

Та якби до Верховної Ради і подали повністю «нафарширований» законодавчий акт, він би точно не пройшов. Хвала авторам, що їм вдалося узгодити інтереси містобудівників, екологів, органів місцевого самоврядування, виписати основні принципові положення. Ну а решту спірних питань передбачали внормувати законами про землеустрій, охорону земель, іншими, внести зміни до Лісового, Водного кодексів.

Згадаймо, як важко утверджувався закон про оренду земель. Узгоджували три роки, чотири рази виносили на засідання Верховної Ради, поки дійшли компромісу з двох важливих питань: передачі в оренду земельних часток (паїв) і розмежування повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо земель державної та комунальної власності. Одне слово, науковці-земельники свідомо вдалися до дрібнення — низки профільних законів, бачачи їх технологічну реалізацію через призму стандартів. Але їх, на превеликий жаль, ніхто нічого не розробляє.

— Ви хочете сказати, що навіть прийняті земельні закони залишаються без руху через відсутність механізму впровадження — державних стандартів?

— Саме так! У сфері планування Європа послуговується майже 1,5 тис. стандартів. Скажімо, поляки через екологічні стандарти висувають певні вимоги і до сільськогосподарської продукції, і до використання землі, аналізують ґрунти і контролюють їх стан...

Чим керується у своїй діяльності наш інспектор? Приміром, допустима норма ерозії на чорноземах становить дві тонни з гектара, на інших ґрунтах — тонну. Як перевіряльник без стандарту на руках — нормативу деградації ґрунту — може покарати вас, якщо навіть ви і заступили за правову межу? Ні в інспектора, ні у виробника немає норм і правил «поведінки» на землі. А ми декларуємо: влада здійснюватиме жорсткий контроль... За чим і по чому?

За моїми підрахунками, щоб унормувати діяльність землевпорядних підприємств та організацій, систематизувати роботу щодо охорони земель, довкілля, зміни цільового призначення, треба розробити десь 300—400 державних стандартів. Однак у розвиток Закону «Про землеустрій» із запланованих 75 стандартів поки що маємо лише один, «Про охорону земель»: із 125 — дев’ять.

Хибно вважати, що відсутність цієї бази — це виключно вузькогалузева прогалина. Адже нормування є засобом правового врегулювання не тільки у землевпорядній діяльності, а й у сфері використання та охорони земель. Скажімо, у сфері будівництва. Із загальної кількості нереалізованих стандартів 31 містить положення земельно-правового характеру.

Аби читачі не вважали цю проблему якоюсь вторинною, поясню на прикладі. Майже 30 стандартів мають розширити функції кадастру. Щоб убезпечитися від плутанини із земельними ділянками на зразок тієї, що сталася у Козинській селищній раді, чиновники мають послуговуватися стандартом форми книги реєстрації державних актів, правилами її ведення. Слід прописати порядок, як вносити зміни, якщо допущені помилки. Не обійтися і без стандарту зберігання цієї книги, порядку передачі її новопризначеному спеціалістові.

Якщо говорити про автоматизовану систему з кадастру, то без стандартизації вимог до занесення інформації на електронні носії кожен вводитиме її по-своєму. Відповідно до закону, певна частина інформації видаватиметься на безплатній основі, решта — за гроші. Яка саме інформація? Кому на платній? Це все треба стандартизувати. Передбачаю також розробку і 750 експериментальних проектів, без яких розвиток системи управління земельними ресурсами і кадастру як цілісної системи немислимий.

— Більш як рік тому була спроба удосконалити систему управління у сфері земельних відносин. Підготували навіть відповідний проект указу президента, за яким передбачалося не лише реорганізувати Державний комітет із земельних ресурсів у Державний комітет із земельних відносин, а й розмежувати в ньому господарські функції (надання платних послуг, здійснення землеустрою, земельно-оціночних робіт) і контрольні. Однак проект відклали до остаточного визначення концептуальних засад адміністративної реформи. Але порушення, зловживання у земельній сфері розрослися до таких масштабів, що стали предметом засідання РНБО, а згодом і указу президента від 21 листопада 2005 року. В ньому — перелік невідкладних законопроектів, конкретні терміни... Що змінилося відтоді, Антоне Миколайовичу?

— Досі не можемо визначити місце Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель. За президентським указом, її мали підпорядкувати Міністерству охорони навколишнього природного середовища. Проте Держкомзему вдалося відновити статус інспекції і залишити її у своєму складі.

Але це — нонсенс! Оскільки саме Держземінспекція контролює якість реєстрації, внесення даних у земельний кадастр. По суті, перевіряє роботу своїх же, держкомземівських, чиновників. Думаю, говорити про об’єктивність наглядової функції інспекції зайве.

15 березня ц.р. Кабмін намагався прийняти остаточне і безповоротне рішення: Держреєстр прав на нерухоме майно та їх обмежень вестиме Держкомзем. Уряд ніби обірвав линву, яку впродовж півтора десятка років тягають між собою Мін’юст і Держкомзем. У Державному реєстрі як самостійний об’єкт нерухомості реєструватимуться: а) земельна ділянка; б) земельна ділянка з будівлями, спорудами (садиба, майстерня, офіс тощо); будівля, споруда, їх частина (квартира), якщо власники земельної ділянки і будівлі різні. Але, оцінивши зроблене Держкомземом по створенню реєстраційної системи, Кабмін відклав остаточний вердикт. Натомість створили урядову комісію, яка законодавчо врегулює проблему.

Не певен, що ця система у складі Державного земельного кадастру запрацює з 1 червня нинішнього року, як того вимагає закон. І ось чому. Порівняємо темпи створення реєстраційних систем (електронних реєстрів) Мін’юстом і Держкомземом. Міністерство юстиції за 20 днів запровадило Державний реєстр іпотек, за місяць — модернізувало Єдиний реєстр заборон відчуження об’єктів нерухомого майна, за два — напрацювало Державний реєстр правочинів, розробило модуль «Реєстр податкових застав нерухомого майна», за вісім місяців — увело в дію «Реєстр прав власності на нерухоме майно».

Чи можна назвати ефективною роботою Держкомзему, якщо з моменту набрання чинності останнім законодавчим актом минуло 30 місяців (!), а Державного реєстру земель так і не створено? Півтора роки спливло з часу прийняття Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень», а відповідного реєстру і досі немає. А ще ж потрібно розробити низку нормативно-методичних документів (близько 30), відкрити реєстраційні офіси у 600 кадастрових округах, укомплектувати їх підготовленими фахівцями, програмним забезпеченням, чого не зроблено. Держкомзем, наділений усіма повноваженнями, навіть не створив єдиної (з центральною базою даних) електронної системи державної реєстрації прав на земельні ділянки, які виникають після видачі державних актів на землю.

Тому не виключаю, що ще десь півтора — три роки Україна не матиме повноцінної електронної бази даних про об’єкти нерухомого майна. Як результат, трансакції з нерухомістю можуть призупинитися, ми повернемося до епохи паперової реєстрації, що спричинить величезні черги у реєстраторів, затягування процедури перевірки документів, появу помилок, виправлення яких потребуватиме судових рішень. За такого сценарію недалеко і до кризи на ринку нерухомості, погіршення інвестиційного клімату, спаду іпотечного кредитування.

— У штаті Айова зустрічався із мером містечка Невада. Джім Крісті, знайомлячи з планом розвитку 6,5-тисячного містечка, визнаного 26-ою найкращою маленькою громадою в Америці, окреслив червоний периметр двадцятигектарної земельної ділянки: «Чекаємо клієнта для доброго бізнесу». І це попри те, що вже назбиралося з десяток покупців, котрі планували збудувати тут заводи, фабрики. Мерія виставляла проекти на публічне обговорення, тож кожен житель міг проголосувати «за» чи «проти». З огляду і на економічну вигоду, і на екологію... В Україні настане така ідилія?

— Коли узгоджуватимуться інтереси держави, територіальної громади, юридичних та фізичних осіб, за дотримання жорстких природоохоронних вимог? Власне, це й передбачає землеустрій — першооснова земельних відносин.

У Німеччині законодавчо закріплено трирівневу систему планування використання та охорони земель: загальнодержавну, федеральну і муніципальну. Кожна із 16 федеральних земель має широкі повноваження щодо створення власних систем планування і регулювання землекористування. Проте всі зобов’язані розробляти генеральну земельну програму і генеральний план розвитку землекористування власних територій, положення яких обов’язкові для муніципалітетів (громад).

У Франції планування слугує механізмом для перерозподілу земель, як правило, у суспільних інтересах. А також для захисту сільськогосподарських земель, лісів від нераціонального використання, необґрунтованого вилучення для потреб промисловості, транспорту, міст, інших поселень. Крім того, планувальні заходи дають змогу розвивати рекреаційні території, оберігати землю від ерозії та інших несприятливих процесів. Засади земельної політики та їхню територіальну прив’язку реалізують через спеціальну земельну документацію, що має вигляд землевпорядних планів.

Останні поділяються на генеральні (для країни чи регіону), районні (для кількох комун) та муніципальні (для однієї комуни). Плануючи, територію поділяють на зони: сільськогосподарська, лісова, забудована, першочергової забудови для індивідуальних та суспільних цілей та ін. Лише після публічного оприлюднення та за наявності позитивної громадської думки ці плани затверджують, і вони є обов’язковими для виконання.

А в Англії при продажу землі та іншої нерухомості ви не можете змінити їх цільового використання без погодження з тамтешньою радою з планування при адміністраціях міст, районів, графств і муніципалітетів. Це пояснюється тим, що зміна «іпостасі» земельної ділянки може призвести до істотного збільшення чи зменшення її вартості. Нині питання розвитку територій, планування використання земель і забудови у містах, а також удосконалення землеволодіння та землекористування розглядають на основі ієрархічно взаємозалежних загальних структурних (Comprehensive) і місцевих (Municipal) планів.

У згадуваних вами США не існує єдиного федерального законодавства у сфері планування і розвитку міського та сільського землекористування. Федеральні органи влади можуть лише опосередковано стимулювати розробку і прийняття відповідних документів на рівні штатів і муніципалітетів, хоч і пропонують свої стандарти і правила у цій сфері. Контроль за землекористуванням і забудовою перебуває у компетенції штатів, що повністю чи частково делегують свої повноваження місцевим органам влади через відповідні закони.

Закони про зонування більшість штатів розробили на основі модельного «Стандартного уповноваженого закону штату про зонування», тому їхній зміст багато в чому ідентичний. Найпоширенішими видами зон у США є: житлова (низької, середньої та високої щільності забудови); промислова: комерційна, транспортна, комунікацій й утилізації; торгова; обслуговування (сервісу); культурна, розваг і рекреації; використання ресурсів і видобутку корисних копалин (сільськогосподарська, лісова, що має відношення до сільського та лісового господарства, рибальства тощо); площі під водою, ті, що не розвиваються, і резервні території.

Для кожної зони встановлюють однаковий правовий режим, у рамках якого дають перелік основних, допоміжних і тимчасових видів використання земель і будівель, граничні розміри площі ділянки, обмеження розмірів будівель та їх розміщення на ділянці, співвідношення площі житлової забудови і відкритих просторів, умови доступу до доріг, інженерних мереж та ін.

Загалом земельну політику США можна розглядати як сукупність компромісів, що мають, швидше, динамічний, аніж постійний характер. Зміцнюються позиції тих, котрі вважають землю суспільною цінністю, — відповідно розширюється контроль за використанням приватних земель. Але ця тенденція зустрічає спротив з боку прихильників невтручання держави у бізнес і власників, котрі прагнуть одержати абсолютні права на землю.

— Чи шанують землеустрій в Україні так, як у Європі, Америці?

— На початку земельної реформи шанували. А в 1996—1998 роках розгорнулося масове паювання землі. І щоб прискорити цей процес, влада вдалася до спрощеної процедури — схем паювання замість тривалішої, але достовірної, — проектів землеустрою. Тобто схематично малювали якісь межі і видавали документи, не оновивши навіть планово-картографічний матеріал.

Якщо, скажімо, для колгоспних масивів прийнятний десятитисячний масштаб (в одному сантиметрі — сто метрів), то для земельних часток розміром три-десять гектарів навіть два метри в одному сантиметрі є недостатньо точним масштабом. Формуючи у такий спосіб приватну власність, ми не заклали обмежень у використанні землі, не оцінили стан, в якому землю передано користувачам, щоби потім контролювати його погіршення чи поліпшення. Це й породило значні проблеми. «Полегшений» варіант землеустрою починає гостро проступати зараз, напередодні запровадження ринку землі.

Якщо проаналізувати існуючу структуру, то багато інституцій здійснюють планування, регулювання у цій сфері, науково і кадрово забезпечують її, виконують роботи із землеустрою. А от управління останнім відсутнє. З огляду на це запропонував створити науково-виробниче корпоративне об’єднання «Землеустрій України». За задумом, до нього мали увійти не лише вузькогалузеві установи, а й Національної академії наук України, Української академії аграрних наук, інститут земельних ресурсів і правознавства Національного аграрного університету.

Об’єднання координувало та здійснювало би фундаментальні і прикладні наукові дослідження у сфері земельних та майнових відносин, землеустрою, земельного кадастру, охорони та оцінки земель, розробляло би державні стандарти, норми і правила, нормативно-методичні документи. Передбачили ми й експериментальне проектування, стажування викладачів землевпорядних факультетів, курси підвищення кваліфікації, навчальні семінари, конференції, симпозіуми.

Держкомзем видав наказ про створення державного госпрозрахункового науково-виробничого об’єднання «Землеустрій України», але... половинчатий. По суті, він звів докупи свої ж установи, залишивши за межами корпорації «чужі». Вийшло, що Держкомзем ще більше монополізував сфери діяльності у галузі земельних відносин, хоча нинішня ситуація потребує відкритості, колегіальності, адресної співпраці з органами місцевого самоврядування та наукою.

— Ми говоримо, що головне завдання Державного земельного кадастру — закласти основу для формування земельної інформаційної системи, а також інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами і розвитку земельного ринку. Але першим кроком у цій справі має стати Закон «Про державний земельний кадастр», який далі першого читання не просувається.

— Крім того, для ефективного функціонування системи Державного земельного кадастру треба виокремити такі підсистеми: організаційну, правову, інформаційну, економічну та технологічну. Найістотніша вада існуючої структури кадастру — вона переважно зорієнтована на виконання лише технічних функцій, себто ведення реєстрації земель і надання земельно-кадастрових даних. Більше того, новий голова Держкомзему України вважає основною перешкодою на шляху прийняття закону «Про державний земельний кадастр»... комунальний кадастр. Хоча у проекті закону про нього жодним словом не прохопилися.