ЯКА АГРАРНА ПОЛІТИКА ПОТРІБНА УКРАЇНІ?

Коли йдеться про сільське господарство України, його потенціал, проблеми, шляхи їхнього розв’язання, мимоволі підспудно виникають запитання. Чому так погано живуть наші селяни? Чому на найбагатших у світі землях вони мають мізерні зарплати, які трохи перевищують американський долар на день (що за класифікацією ООН є показником злидарського існування), і то не грошима, а в основному продукцією? Чому продуктивність і ефективність українського сільського господарства — одні з найнижчих у світі? І це все при тім, що держава оголосила сільське господарство пріоритетною галуззю економіки, на його підтримку ухвалено низку законів, указів Президента України, постанов Кабінету міністрів. А скільки говорилося про необхідність віддати борги селу...

Чимало наших політиків, та й економісти, у всіх бідах звинувачують проведену аграрну реформу, дехто бачить у всьому підступи конкурентів із інших країн, а окремі діячі кличуть назад, у «світле» минуле. І все-таки де корінь зла? Чи відповідає проведена державою аграрна політика існуючому стану справ на селі, ролі й місцю сільського господарства України в міжнародному поділі праці? Спробуємо бодай окреслити можливі відповіді на поставлені запитання.

Аграрні ілюзії

Передусім слід зазначити: існуючі в сільському господарстві України проблеми не є винятково результатом його реформування. Причини цих проблем лежать значно глибше — в колективізації і командно-адміністративній системі економіки, яка проіснувала в країні понад 70 років. У колективізації — бо вона була штучним припиненням еволюційного розвитку форм господарювання на селі, чиїм результатом мали б стати виникнення міцного господаря на приватній землі, широке та глибоке кооперування всіх сфер сільськогосподарської діяльності, матеріально-технічного забезпечення, збуту й переробки продукції, страхування, кредитування тощо. Саме за таким сценарієм розвивалося сільське господарство Європи й Америки. У командно-адміністративній системі — бо колгоспи створювалися як її фундамент. Вони ніколи не розглядалися владою як комерційні підприємства, а були фактично резервацією, донором промисловості, формою і способом існування певної групи людей на певній території.

Цим і пояснюються деякі ілюзії, які має частина українського суспільства. Одна з таких ілюзій полягає у твердженні, що в умовах соціалістичної планової системи наше сільське господарство було продуктивним і ефективним. Розрахунки показують: в дійсності воно ніколи не було таким. Із огляду на існуючу тоді закриту економіку, де ціни на ресурси й вироблену продукцію були плановими, а не співвідносилися зі світовими, прибуток також був плановий і штучний. Приміром, ціна 1 л дизельного палива в 1980-х роках становила 7 коп., а ціна центнера озимої пшениці — 7 крб., тоді як світові ціни на ці види продукції відрізнялися на 200%. І лише в 1990-х ми відчули оті ціни й це співвідношення.

Інша помилка полягає у впевненості, що сільське господарство є і має бути провідною галуззю української економіки. Це твердження було справедливим для XVIII—XIX століть, а не для ХХI. Якщо орієнтуватися на цю тезу, то Україна приречена на постійне відставання від розвинених країн. Адже їхній досвід засвідчує: роль і місце сільського господарства в економіці відповідно до її розвитку постійно знижується, поступаючись місцем спочатку промисловості, потім наукомістким технологіям і виробництвам, а сьогодні — вже інформаційним системам і технологіям. За таким сценарієм повинна розвиватися й Україна, коли ми не хочемо відстати назавжди.

Для того, аби подолати чи бодай істотно скоротити 30-разове відставання від Європейського Союзу за рівнем національного доходу на душу населення, Україні потрібно розвивати такі галузі, як космічна, авіаційна, суднобудівна, інформаційні технології, медицина, освіта та інші перспективні напрями. За рахунок сільського господарства нам ніколи не вдасться це зробити. Більше того, відволікання обмежених державних ресурсів на розвиток аграрного сектора спричинить подальше зростання нашого відставання від розвинених країн.

В окрему проблему слід виділити рівень фахової підготовки українських управлінців та економістів в аграрній сфері, не вина, а біда котрих у тому, що освіту й досвід вони здобували в умовах планової економіки. Часто їм досить складно зрозуміти процеси, які відбуваються в економіці, і виробити рекомендації для подолання проблем з урахуванням реалій ринкової економіки та світового досвіду. У більшості випадків такі управлінці або «винаходять велосипед», або намагаються застосувати методи планової економіки до ринкових умов. У результаті проблеми лише поглиблюються, тоді як час упущено.

Яскравим прикладом може служити ситуація на ринках зерна і хлібопродуктів 2003 року. По-перше, держава не використовувала можливості зі створення запасів дешевого зерна з багатого врожаю 2002 року — на ці цілі просто не виділили гроші з бюджету. По-друге, неврожай, особливо озимої пшениці, можна було спрогнозувати ще на початку 2003-го. Але замість використання ринкових інструментів, покликаних якомога раніше стимулювати імпорт зерна в Україну за максимально низькими цінами, уряд почав займатися таким близьким серцю адмініструванням: шукати винних, знімати з роботи чиновників республіканського й обласного рівнів, порушувати кримінальні справи, установлювати максимальні рівні цін на зерно, борошно, хліб, визначати граничну рентабельність виробництва...

Як наслідок такої політики отримали результати, цілком протилежні заявленим цілям. Фактичні ціни на імпортовану в Україну пшеницю виявилися значно вищими від тих, що були навесні й навіть улітку 2003 року, бо основна її маса завозилася восени; ціни на хліб утримати не вдалося, проте внаслідок такої спроби низка дрібних хлібопекарень збанкрутувала й залишила ринок. У результаті в інвесторів виникли значні сумніви — а чи варто йти на подальші вкладення в сільськогосподарську й переробну галузі країни?

У цілому висновок із сформованої ситуації може бути такий. Держава повинна всіляко стимулювати розвиток конкурентних ринків як найкращого механізму, здатного забезпечити належний (суспільно необхідний) рівень цін як для виробників, так і споживачів продуктів харчування. Це дозволить сільгоспвиробникам і переробникам отримувати ринкову ціну за свою продукцію, на чиє зниження мінімально впливатимуть дуже дорогі в Україні маркетингові послуги. А споживачі продуктів харчування одержать вигоду у вигляді зниження цін на товари внаслідок тієї самої конкуренції. При цьому держава має стимулювати саме попит на продукти харчування із допомогою адресної фінансової підтримки малозабезпеченого населення (приблизно у 9 млн. чол. —середньоподушний доход нижче 1 дол. США на день).

Іншим прикладом, що характеризує кваліфікацію наших аграрних економістів, є дискусія навколо проблеми «диспаритету цін» на продукцію сільського господарства й інших галузей економіки. На Заході давно вже дійшли висновку про безплідність таких дебатів і некоректність самої постановки цього питання. Пояснюється це просто: відносні ціни на товари постійно змінюються в часі відповідно до технологічного прогресу й існування основної дилеми економіки, яка полягає в протиріччі між обмеженими ресурсами й необмеженими потребами суспільства. У ринковій економіці зміна співвідношення цін — це сигнал, котрий вказує на зниження ефективності виробництва певного товару чи зміну преференцій споживачів. У відповідь на цей сигнал виробники та споживачі адаптують свою економічну поведінку, змінюючи обсяги виробництва та споживання товарів, які стали дорожчими чи дешевшими. Таким чином, ресурси перерозподіляються між секторами економіки на користь ефективніших галузей. Звісно ж, процес перерозподілу ресурсів дуже болісний, бо пов’язаний із соціальними проблемами, безробіттям, необхідністю перекваліфікації для значної частини працівників і, очевидно, є найбільшим викликом для ринкової економіки.

Коли висувати завдання забезпечення паритету цін, потрібно заборонити науково-технічний прогрес, а це зробити неможливо. Внаслідок низки об’єктивних причин ціни на сільськогосподарську продукцію в довгостроковому періоді мають тенденцію до зниження.

Можна виділити три основні причини згаданого явища. По-перше, попит на більшість видів сільськогосподарської продукції і продовольства нееластичний. Зростання доходів населення значно випереджає зростання попиту на продукти харчування, тим самим знижуючи ціни на них. Приміром, при зростанні доходів громадян на 10% попит на продукти харчування зростає на 2—5%, а на деякі продукти він навіть падає (хліб і хлібопродукти, цукор, яйця). Тут ідеться про загальну тенденцію. Звісно, у бідних країнах і країнах, які розвиваються, де значна частина населення недоїдає, спочатку слід досягти певного рівня споживання продуктів, після чого люди почнуть використовувати свої зростаючі доходи на інші цілі: покупку товарів довгострокового користування, оздоровлення, розваги.

По-друге, технічний прогрес спричиняє значне підвищення продуктивності в сільському господарстві і, як результат, — надвиробництво сільгосппродукції. Це викликає перевищення пропозиції над попитом і приводить до зниження цін. Аби пом’якшити дію даного чинника, у багатьох країнах застосовують квотування виробництва сільськогосподарської продукції.

По-третє, унаслідок високої еластичності попиту на продукцію промисловості, ціни на неї мають тенденцію до підвищення і за умов обмеженості доходів споживачів також давитимуть на ціни продуктів харчування.

Під впливом цих чинників, а також значною мірою через політичні резони розвинені країни виділяють величезні суми на підтримку свого сільського господарства. Так, 2000 року згадана підтримка в країнах Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) становила 327 млрд. дол., або 34% загальних доходів фермерів. Рівень підтримки коливається від 1% у Новій Зеландії, 6% в Аргентині до 60—80% у Норвегії, Японії і Швейцарії. Але, попри це, роль і місце сільського господарства в економіці рік у рік зменшується. Якщо в 1986—1988 рр. частка сільського господарства в країнах ОЕСР дорівнювала 2,8%, а частка зайнятих — 8,9%, то 2000 року ці показники вже були, відповідно, 2,1 і 7,8%. Порівняно з 1960-м у США вони знизилися з 4 і 9% до 1,7 і 2,7%, а в ЄС — із 9 і 21% до 1,7 і 4,3% відповідно.

Крім того, у США 83% доходів фермерів отримано не від сільськогосподарської діяльності, у Канаді — 68, Франції — 36, Німеччині — 70 і Японії — 84%. Така загальносвітова тенденція.

В Україні ж частка сільського господарства у ВВП становить 13%, а зайнятих — 24%. Про рівень їхніх доходів уже йшлося вище. Тому саме скорочення кількості зайнятих в аграрному виробництві за рахунок підвищення продуктивності праці працюючих є значним джерелом підвищення їхніх доходів. Так, у нас цілком інші вихідні економічні умови, ніж у Норвегії, Японії або Швейцарії, інші можливості підтримки аграрного виробництва. Прикладом для України в цій сфері можуть бути скоріш Нова Зеландія або Аргентина.

Відома істина: безплатних обідів не буває. Якщо обід комусь і дістався «за так», однаково за нього хтось заплатив. Аналогічні справи і з підтримкою сільського господарства. Так, у країнах ОЕСР 68% підтримки сільського господарства оплачують споживачі цієї продукції і 32% — платники податків. Таким чином, споживачі змушені платити за продукти харчування набагато більше, за значно вищими порівняно зі світовими внутрішніми цінами. Чи можуть дозволити собі це громадяни країн, котрі розвиваються? Відповідь очевидна. Тому при виробленні національної аграрної політики всі ці чинники й тенденції мають враховуватися.

Поряд із проблемою паритету цін мусується також ідея забезпечення рівної норми прибутку для всіх галузей економіки. Абсурдність цього наміру очевидна. Проте вона продовжує хвилювати уми наших академіків від аграрної науки з завидною сталістю.

Із якою метою реформуємося?

Необгрунтовано було б у всіх бідах села звинувачувати здійснення аграрної реформи. Скоріше слід говорити, що затягування аграрних перетворень значною мірою спричинило багато проблем. Спад виробництва сільськогосподарської продукції спостерігався у всіх колишніх соціалістичних країнах у період їхньої трансформації від планової економіки до ринку. Проте в Україні цей спад був найтривалішим і найзначнішим. За даними Світового банку, до 1999 року внаслідок проведених реформ індекс лібералізації економіки в Угорщині, Чехії, Польщі становив 3,5—3,7, тоді як в Україні лише 2,4, а індекс індивідуалізації в сільському господарстві (показує зміну частки приватного землеволодіння) — відповідно, 25—50 і 14.

1990-ті роки характеризувалися відсутністю змін у структурі аграрного виробництва, а втручання держави в матеріально-технічне забезпечення і збут продукції аграрних підприємств залишалося домінуючим. І лише після відомого указу Президента України про прискорення аграрної реформи від 3 грудня 1999 року розпочалася реальна реструктуризація колективних сільськогосподарських підприємств, приватизація землі, паювання майна та зміни в аграрній політиці держави. Уряд оголосив про скасування державного замовлення на продукцію сільського господарства та про неучасть у матеріально-технічному постачанні аграрних підприємств, а також про відмову від контролю і створення бар’єрів на шляху експорту продукції.

Отже, за останні десять років сільське господарство України пережило досить складні часи. Цей період можна назвати шоком, аналогічним до того, що мав місце 70 років тому, у 1929—1932 рр. В обох випадках сталося значне скорочення обсягів виробництва сільськогосподарської продукції і поголів’я худоби (більш як удвічі), а також зубожіння селян.

Один із парадоксів реформування колективних сільськогосподарських підприємств (КСП) полягав у його поспішності і стислих строках, із одного боку, і значному затягуванні та втраті часу з проведенням аграрної реформи — з іншого. Адже за активнішої роботи бодай із середини 90-х років, коли вже було формалізовано основи проведення земельної реформи, паювання майна й реорганізації КСП, сільське господарство не опинилося б у тому жалюгідному становищі, у якому воно перебуває сьогодні. Доказ цього — приклад колишніх соціалістичних країн Центральної і Східної Європи, чиє сільське господарство значно раніше вийшло з кризи і з набагато меншими втратами.

Іншим парадоксом аграрної реформи й розвитку сільського господарства взагалі є невизначеність цілей і стратегії. Чого ми врешті-решт бажаємо домогтися? Приватизації землі? Створення приватного сектора в сільському господарстві? Підвищення ефективності галузі? Збільшення її частки в формуванні ВВП і державного бюджету країни? Зростання експортних можливостей галузі й конкурентоспроможності її продукції? Підвищення рівня добробуту селян? Відродження і розвитку села?

Усі ці фінішні пункти є важливими, але має бути чітка стратегічна орієнтація реформи саме на кінцеву мету, а її не було сформульовано ані на початковій стадії реформи, ані досі. Це означає: у державі немає і стратегії розвитку аграрної сфери в цілому. Тому невідкладне завдання законодавчої і виконавчої гілок влади — заповнити цей пробіл.

Одна з причин такого стратегічного прорахунку — слабка координація роботи між ключовими суб’єктами вироблення аграрної політики в країні: Президентом, Верховною Радою, Кабінетом міністрів і Міністерством аграрної політики. Виникає закономірне питання про доцільність існування в уряді двох паралельних служб — служби віце-прем’єра з питань АПК і Міністерства аграрної політики. Було б логічно всю діяльність, пов’язану з аграрною економікою, зосередити в одному міністерстві, як це зроблено в більшості країн світу. При цьому не слід забувати: тенденцією розвитку органів управління сільським господарством у розвинених країнах є їхнє перетворення на міністерства, де на першому місці стоїть забезпечення безпеки продуктів харчування й екологія, а вже за ними йдуть питання безпосередньо сільського господарства.

У контексті світових інтеграційних процесів

Розробка стратегії розвитку сільського господарства України повинна співвідноситися з її євроустремліннями, а також інтеграцією у Світову організацію торгівлі (СОТ). Досвід ЄС засвідчує: регулювання аграрних ринків і цінова підтримка сільського господарства є неефективними й не можуть бути прикладом для наслідування. Така підтримка не лише не розв’язує існуючі в галузі проблеми, а й часто призводить до їхнього загострення. Сільське господарство потрібно розглядати як частину загальної економічної системи, і його проблеми повинні вирішуватися в контексті існуючих в економіці країни проблем. Передусім має йтися про стабільну макроекономічну політику, створення необхідних умов для залучення інвестицій, розвитку людського капіталу, ринкової і соціальної інфраструктури.

Слід розрізняти аграрний бізнес і проблеми розвитку села. Для аграрного бізнесу, як і будь-якого іншого його різновиду, необхідні чіткі, постійні правила у вигляді стабільної аграрної політики й законодавства. Йому не потрібні спеціальні пільги. Один керівник успішного аграрного підприємства на Чернігівщині помітив чітку тенденцію: щойно у Верховній Раді починають дебатувати й ухвалювати закони для підтримки сільського господарства, можна бути цілком впевненим у погіршенні умов ведення аграрного бізнесу. «Краще держава компенсувала б мені те, що я витрачаю на школу, дитячий садок і медичний пункт, а не прагнула підтримувати банкрутів», — поскаржився аграрій.

Помилкою політики підтримки сільськогосподарських виробників є орієнтація на середні показники їхньої роботи: середню врожайність сільськогосподарських культур і продуктивність тварин, середній рівень рентабельності й норми прибутку в цілому по галузі. Такий підхід можна порівняти з лікуванням хворих, виходячи із середньої температури тіла пацієнтів у лікарні — усім ті самі мікстури незалежно від діагнозу. Орієнтація на середньостатистичне сільськогосподарське підприємство означає неефективне використання коштів державного бюджету, і така підтримка не може істотно змінити становище слабких господарств. А сильним вона, по суті, і не потрібна.

Держпідтримки, притому істотної, потребує не аграрний бізнес, а село. Село як соціально-економічна структура, основа нації, джерело її культури і духовності. Адже це не лише й не стільки сільське господарство. Село — це й дороги, газо- й водопостачання, каналізація, зв’язок, медицина, освіта, побутове обслуговування, малий бізнес тощо. Здебільшого наші селяни сьогодні живуть, як і тисячу років тому (за винятком електрики), — без централізованого газо- й водопостачання, каналізації, елементарних побутових послуг, кваліфікованої медичної допомоги. Усе це особливо контрастує на тлі сільської місцевості Європи й Північної Америки, де немає відмінностей в умовах проживання сільських і міських жителів. Тому саме сюди повинні спрямовуватися державні бюджетні кошти. Саме в цьому сенс справжньої державної підтримки, а не в пільгах аграрному виробництву, які осідають у кишенях бізнесменів.

Не перший рік ставлю собі запитання: чому всі, хто займається сільським господарством, мають сплачувати податки втричі менші, ніж інші підприємці, зокрема й ті, котрі працюють і живуть в селі? Було б набагато доцільніше встановити однакові податки для всіх, але прибуток, інвестований у розвиток аграрного виробництва й соціальної інфраструктури, узагалі звільняти від оподаткування. Ось це справді була б реальна підтримка села.

Вступ України у СОТ стимулюватиме прискорення аграрної реформи, змусить виробити стабільну та прозору аграрну політику й дотримуватися її. Усе це, безумовно, сприятливо позначиться на залученні іноземних і внутрішніх інвестицій у галузь. Як член цієї організації країна зможе поліпшити перспективи сільськогосподарського зростання за допомогою скорочення неефективних витрат на неринкові заходи й, зокрема, цінової підтримки. Нарешті з’явиться можливість впливати на врегулювання суперечок і захищати себе від свавілля торговельних партнерів.

Україна зможе також вельми істотно підтримувати своє сільське господарство. Оскільки правила згаданої міжнародної організації обмежують проведення лише тих заходів, які спотворено впливають на виробництво й торгівлю. Водночас передбачається використання важелів підтримки сільського господарства, що входять до так званого зеленого ящика. І вони не підлягають скороченню і контролю з боку СОТ.

Існує два основні критерії приналежності до «зеленого ящика». По-перше, як ми вже сказали, захід не повинен спотворено впливати на торгівлю і виробництво або ж цей вплив має бути мінімальним і не стосуватися цінової підтримки виробництва. По-друге, відмінність у фінансуванні: заходи «зеленого ящика» реалізуються через урядові бюджетні програми, а не за рахунок споживачів продуктів харчування.

Про що може йтися на практиці? Згідно з вимогами СОТ, Україна зможе підтримувати наукові дослідження, зокрема пов’язані з вивченням зовнішнього середовища, і дослідницькі програми з окремих видів продукції і продуктів харчування; розробляти системи запобігання хворобам рослин і тварин; розвивати загальне та спеціальне навчання; забезпечувати передачу результатів наукових досліджень виробникам і споживачам продуктів харчування; піклуватися про належний рівень інспекції продуктів харчування на предмет їхнього впливу на здоров’я людей і відповідності встановленим стандартам. І ще багато чого іншого, аж до розвитку інфраструктури, будівництва доріг та інших комунікацій.

Крім цих так званих загальних заходів «зеленого ящика», держава—учасник СОТ може також надавати послуги сільськогосподарським виробникам із допомогою інших програм (за дотримання двох згаданих вище критеріїв). Наведу лише кілька прикладів. Не забороняється відповідно до норм національного законодавства створювати державні резервні фонди сільськогосподарської продукції і продуктів харчування з метою забезпечення продовольчої безпеки. Проте закупівлі в ці фонди — так само, як на наступному етапі реалізація закупленої продукції, — мають здійснюватися за ринковими цінами.

Тут слід зауважити: продовольча безпека країни та продовольча безпека громадян — зовсім не одне й те саме. Остання визначається не лише фізичною наявністю продовольства, а й економічною доступністю продуктів харчування для громадян. Тобто кількість грошей у людей і ціни на продукти харчування повинні забезпечувати можливість придбання необхідних продуктів. При цьому під час купівлі споживачі виходять з особистих переваг, а не з науково обгрунтованих норм харчування, про які так люблять розмірковувати чиновники (хтось воліє їсти сало, а хтось — овочі, хтось працює вантажником, а хтось цілий день сидить за комп’ютером). Магазинні прилавки можуть прогинатися від продуктів харчування, а людина недоїдатиме, голодуватиме — бо в неї немає грошей придбати ці продукти. Отож, коли наші аграрії запевняють, що ми мало виробляємо, приміром, м’яса й тому його споживання на душу населення в Україні втричі нижче, ніж у країнах ЄС, вони не беруть до уваги те, що річ не у виробництві, а в можливості населення купити м’ясо. Будуть в українців гроші й захочуть вони їх витрачати на м’ясо — тоді і його виробництво зросте.

Вступивши до СОТ, держава може надавати підтримку населенню з низьким доходом шляхом прямих адресних виплат. Допускаються прямі виплати (як грошові, так і натуральні) виробникам сільськогосподарської продукції на підтримку їхніх доходів; урядові програми страхування доходів сільськогосподарських виробників і часткової компенсації їхнього зниження у разі неврожайних років або стихійних лих; платежі, пов’язані з охороною навколишнього середовища; виплати господарствам, котрі знаходяться в регіонах із несприятливими для аграрного виробництва природно-кліматичними умовами. І це далеко не повний перелік заходів і програм бюджетної підтримки, практикованих у рамках обмежень СОТ стосовно фінансування розвитку села.

Загальною тенденцією розвитку аграрної політики в більшості країн—учасниць СОТ є зсув акцентів: від «традиційних» заходів ринкової, зокрема цінової, підтримки, інтервенційних закупівель і різноманітних субсидій до заходів «зеленого ящика». Приміром, у 1986—1988 рр. у ЄС «традиційні заходи» становили близько 91% у загальному обсязі підтримки сільського господарства, а в 2000—2002 рр. їхня частка скоротилася до 61%. Ініційована в червні 2003 року так звана реформа Фішлера (із приводу Спільної аграрної політики ЄС) ще сильніше знижує «традиційну» підтримку сільського господарства. І це природно — з урахуванням нинішнього вступу в Євросоюз десятьох нових країн і перспективою вступу ще кількох у недалекому майбутньому.

Визначаючи аграрну стратегію, Україна має орієнтуватися на перспективу свого вступу в ЄС. Проте на той час Спільна аграрна політика Євросоюзу напевно матиме цілком інший зміст, ніж сьогодні. Тому аграрна політика країни повинна забезпечувати передусім високу конкурентоспроможність вітчизняної сільгосппродукції на внутрішньому та світових аграрних ринках, що дозволить Україні зайняти належне місце в міжнародному аграрному поділі праці. А там і до європейської житниці недалеко. Якщо, звісно, спеціалізуватися на виробництві найефективніших в умовах країни видах продукції.