Прозора відбудова: чи спрацює Містобудівний кадастр як антикорупційний запобіжник

Запуск Містобудівного кадастру для влади — головна перемога останніх місяців у реформуванні сфери будівництва. Уряд каже: він захистить відбудову від схем, а це вимога партнерів, яку прописано у програмі фінансової підтримки.

Віцепрем’єр Олександр Кубраков за тиждень до своєї відставки направив на погодження до Державної регуляторної служби проєкт експерименту, який зараз таки втілили. Але він суперечить законам, що додає нових корупційних ризиків. І тут «переможна цифровізація» — не більше ніж міф.

Отже, Мінрегіон і Мінцифри в порядку експерименту створюватимуть Містобудівний кадастр, який прямо суперечить вимогам закону і грубо втручається в права та обов'язки органів місцевого самоврядування. На це в законі про державний бюджет на 2025 рік заклали 44 млн грн.

Чому такий підхід влади — це лише втрата грошей платників податків, які більше знадобилися б ЗСУ? Як правильно вибудовувати систему прозорості в будівельній сфері, щоб підготуватися до процесу відновлення?

Відповіді на ці запитання шукала Громадська ініціатива «Голка».

Як саботаж Януковича допоміг заощадити кошти

Без Містобудівного кадастру неможливі автоматизація дозвільних процедур і громадський контроль. Відтак, неможливо побороти хаотичну забудову і корупцію. Створення такого кадастру вже 13 років передбачено законом, але це мали робити не стільки за фінансування з держбюджету, скільки за кошти громад, що повинні були створити близько 700 кадастрів, які потім треба було інтегрувати в одне ціле. За Януковича могли свідомо пропонувати таку структуру, щоб кадастру ніколи не створили. Громадський контроль тоді нікого не цікавив.

Однак тут є і позитив — ми зекономили чималі гроші. У процесі децентралізації та адміністративно-територіальної реформи кількість запланованих кадастрів скоротилася майже учетверо через зменшення кількості районів і ліквідацію категорії міст обласного значення. Попри це, кадастр однаково коштуватиме бюджетам чимало. Тож нинішнє створення Містобудівного кадастру на державному рівні Мінрегіон пояснює саме відсутністю у місцевої влади коштів.

Аналіз регуляторного впливу експерименту із запровадженням Містобудівного кадастру державного рівня

Створення єдиної системи замість сотень розрізнених порталів на місцях розпочалося 2020 року із створення Єдиної державної електронної системи в сфері будівництва. Це окрема складова Містобудівного кадастру. Вона має містити всю документацію щодо будівництва (дозволи, погодження, вихідні дані, проєкти тощо), яку раніше повинні були вносити в окремі кадастри на районному та міському рівнях.

У 2022 році Мінрегіон мало створити і запустити Єдиний держреєстр адміністративно-територіальних одиниць і територій громад, Єдиний держреєстр адрес, Реєстр будівель і споруд. Це позбавило б необхідності зберігати таку інформацію в кадастрах локального рівня. Але строки уряд зірвав на півтора року.

Антикорупційний запобіжник

Парламент затвердив необхідність створити єдиний електронний Містобудівний кадастр в Антикорупційній стратегії (проблема 3.5.1) ще 2022 року. Видача містобудівних умов та обмежень для будівництва у разі наявності необхідної для цього містобудівної документації повинна здійснюватися автоматично. А нова містобудівна документація має набувати чинності лише після її занесення до Містобудівного кадастру, що гарантує її публічний доступ і унеможливить приховування від громадськості. Уряд затвердив план реалізації цих намірів у Державній антикорупційній програмі (ДАП).

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Кабмін доручив ще раз переписати постанову про «експеримент у містобудуванні», яка дублює законопроєкт 5655

Улітку Мінрегіон мало підготувати проєкт змін до законів, аби створити єдиний електронний Містобудівний кадастр згідно з вимогою Антикорстратегії. І не пізніше березня наступного року він повинен запрацювати. Змінювати закони треба вже, бо місцеві бюджети не мусять фінансувати підтримку старої системи.

Як держава створює Містобудівний кадастр

Мінінфраструктури замість розробки проєкту, що передбачений Державною антикорпрограмою, розробило черговий «експериментальний проєкт». Його подали на погодження до Державної регуляторної служби за тиждень до відставки віцепрем’єра. Нацагентство з питань запобігання корупції не погодилося з таким довільним трактуванням запланованого заходу, але це не зупинило міністерство навіть за нового керівництва.

Інформація в системі моніторингу виконання ДАП про стан виконання заходу із розробки законопроєкту про створення єдиного Містобудівного кадастру

Уряд запустив створення кадастру, але на два роки встановлює нові правила для розроблення, оновлення, внесення змін, експертизи, погоджень, громадських обговорень і затвердження містобудівної документації. Все це має відбуватися виключно публічно в електронній формі через новий Містобудівний кадастр, частиною якого буде Реєстр містобудівної документації.

Такі зміни були б революційними, але урядовий експеримент у частині норм прямо суперечить положенням законів і його учасниками автоматично є держоргани, місцева влада, розробники містобудівної документації та експертні організації, а також громадяни, що братимуть участь у громадських обговореннях.

Міф про ключові переваги

Невідповідність урядового експерименту законодавству унеможливлює реалізацію реформи і створює нові корупційні ризики. Це видно і з фактчекінгу «ключових переваг кадастру на загальнодержавному рівні», що виклала у статті голова парламентського комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Олена Шуляк. І тут на увагу та спростування заслуговує кожна теза.

Теза 1. «Усі дані в єдиній системі».

Така інформація буде там тільки в тому разі, якщо місцева влада сама її туди добровільно завантажить. Кабмін не має повноважень наказати місцевій владі вчиняти дії, не передбачені законом, тому в експерименті це рекомендація, але очікує, що тут допоможе шантаж. А це суперечить євроінтеграції.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Чи слід покладати надії на підтримку інвестицій за допомогою ЕКА й до чого тут Містобудівний кодекс?

У Порядку встановлено, що через шість місяців містобудівні умови та обмеження (містобуди) і будівельні паспорти надаватимуться за умови внесення відповідної містобудівної документації до Реєстру містобудівної документації Містобудівного кадастру на державному рівні. Надання містобудів і будпаспортів — це адміністративна послуга, підстави для відмови у наданні якої можуть встановлюватися виключно законами.

І це перекреслює будь-який позитив від нового кадастру. З’являється можливість нових корупційних схем: від вимагання хабара із забудовника за внесення містобудівної документації до кадастру, щоб він зміг отримати потрібні вихідні дані, до більш складних і абсолютно безпечних для чиновників.

Раніше Кабмін на період дії воєнного стану та протягом року після його завершення дозволив проєктування без містобудівних умов та обмежень, якщо уповноважений орган протягом десяти робочих днів не надав їх чи відмовив у наданні. Завдяки урядовому експерименту, чиновники отримали можливість не надавати відповіді без ризику покарання — достатньо не вносити містобудівної документації до кадастру і забудовник зможе почати будувати без містобудів.

А ще чиновник може без проблем відмовити у видачі, пославшись на відсутність містобудівної документації в кадастрі і не згадавши про порушення вимог цієї містобудівної документації. Після такої відмови суд швидко зобов’яже видати містобуди на будь-яку незаконну забаганку забудовника.

Теза 2. «На геопорталі розмістять матеріали для публічного доступу, але під час воєнного стану діє низка обмежень».

Тут важливі і повнота даних, і достовірність, інакше цей кадастр легко перетворюється на джерело дезінформації.

На час воєнного стану для громадськості закрили доступ до всієї інформації в містобудівній документації. І негативні наслідки від закриття доступу до функціонального зонування території, режимів охорони об’єктів культурної спадщини і природно-заповідного фонду та іншого значно перевищують негативні наслідки від отримання доступу до цієї ж інформації країною-агресором.

Теза 3. «Інтерактивний формат даних полегшує розуміння містобудівних рішень».

Вимоги до цифрового формату містобудівної документації, який є необхідним для забезпечення інтерактивності даних, почали діяли лише влітку 2021 року. Немає чого красиво візуалізувати, бо його ще не встигли розробити та затвердити.

Є десятки тисяч пакетів містобудівної документації, що розроблені за старими вимогами, із необмеженим строком дії. Урядовий експеримент не передбачає їхнього переведення у векторну цифрову форму. Буде просте сканування паперових документів і створення PDF-файлів. Це і є «цифровізація».

І розв’язати цю проблему постановою Кабміну неможливо. Містобудівна документація оновлюється і затверджується рішеннями місцевих рад (стаття 16 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності»).

На оновлення всієї існуючої містобудівної документації підуть роки навіть за наявності фінансування. І примусити місцеву владу цим зайнятися можна виключно на рівні закону та обов’язково передбачивши на це субвенції із державного бюджету.

Теза 4. «Підвищення якості містобудівної документації та захист від підробок. Геоінформаційний характер системи забезпечує прив’язку всіх даних до конкретної території».

Підвищення якості нової містобудівної документації — безумовний позитив. Щоправда, експериментальний проєкт передбачає перевірки формату та структури і відповідність меж територій, але не передбачає перевірки дотримання вимог будівельних норм щодо планування територій. Хіба правильність оформлення містобудівної документації як електронного документа може компенсувати маніпуляції із запланованою кількістю соціальної інфраструктури, зелених зон тощо?

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

НАЗК внутрішньо прийняло хибну ідеологію закону №5655 про містобудівну реформу – член комісії з відбору голови Нацагентства

Автоматична перевірка на відповідність документації вищого рівня — також безумовний позитив. Але вона передбачена виключно у випадку, якщо документацію вищого рівня розроблено у сучасному цифровому форматі. Враховуючи, що оновлення старої документації експеримент не передбачає, то і позитив від такої валідації буде у далекому майбутньому.

Теза 5. «Кадастр автоматично формує та надає витяги з містобудівними умовами та обмеженнями».

Експериментальний проєкт не передбачає автоматичного надання містобудівних умов та обмежень і будівельних паспортів, хоча це вимагалося Антикорстратегією та ДАП. Зазначені документи, як і раніше, видаються чиновниками з використанням Єдиної державної електронної системи в сфері будівництва.

Автоматично формуватимуться витяги із Реєстру містобудівної документації, що є лише одним із джерел інформації для видачі містобудів і будівельних паспортів. Але навіть ці витяги будуть формуватися автоматично лише за наявності містобудівної документації, яка відповідає новим вимогам до цифрового формату. Тож знову варто нагадати, що оновлення старої документації не передбачено.

Найкраща у світі геоінформаційна система буде лише дорогою забавкою, якщо в ній відсутня необхідна для роботи інформація. Активне створення програмного комплексу Містобудівного кадастру триває з 2021 року — саме тоді вперше кошти на його розробку було передбачено окремим рядком у держбюджеті.

Оновлення всього наявного масиву містобудівної документації для переведення його у цифровий формат, що необхідний для використання в новому Містобудівному кадастрі, потребує не менше часу і, найшвидше, суттєво більшого фінансування, ніж створення відповідної програми.

Якщо метою є якнайшвидша цифровізація сфери містобудування для подолання корупції та хаотичної забудови, то ці процеси треба було здійснювати паралельно. В умовах війни і необхідності наступної прозорої та ефективної відбудови швидкий запуск повноцінного Містобудівного кадастру починає відігравати ще більше значення.

Проте розроблений за ексвіцепрем’єра Кубракова і запущений Кабміном «експеримент» більше нагадує свідоме затягування запуску такого кадастру. Бо як іще оцінювати свідоме порушення Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми, що призвело до чергового відкладання початку оновлення містобудівної документації як мінімум на час цього дворічного експерименту?