Якщо у нас новий тренд — героїчно розбирати завали попередників, не звертаючи уваги на те, як затоплює власну домівку, — дозволимо собі допомогти майбутній владі дати оцінку діям команди Зеленського.
Отже, чинна влада сьогодні не виконує своїх прямих обов'язків, пов'язаних із боротьбою з пандемією (провал підготовки медичної системи, тестування та вакцинації), яка наклалася на надзвичайно жорстку кризу в системі державного управління. Що сукупно б'є по здоров'ю громадян України (понад 30 тисяч смертей від ковіду за рік) і по якості послуг (хаос у розподілі повноважень між Центром та рівнями місцевого самоврядування), які їм гарантує Конституція і зобов'язана забезпечувати держава.
Щоб усвідомити глибину проблеми, нам треба відповісти лише на двоє простих запитань. Чому не було закрито «Буковель», який зустрічав потяги аж до 13 березня і зрештою заразив усю країну? І як сталося, що апарат РНБО — увага! — ледь не слізно у своїх листах просить місцеву владу скликати комісії з надзвичайних ситуацій та вжити заходів боротьби з епідемією?
Пандемія висвітлила всю абсурдність того, що відбувається всередині державної системи. Беззубість і злочинну недбалість Центру не сховати за гучними засіданнями РНБО. Усе, чого влада сьогодні не робить для країни й кожної окремої людини, підпадає під конкретні статті КК про злочинну недбалість і залишення людей у небезпеці.
У рамках боротьби з пандемією не внесено змін до Закону «Про правовий режим надзвичайного стану», який дав би Центру інструмент прямої дії в умовах загрози національній безпеці. Тим самим знявши зашморг із місцевого самоврядування, яке в умовах жорсткого урізання бюджетів стало заручником бізнесу, що протидіє будь-якому карантину.
Що ж стосується переформатування системи держуправління в умовах децентралізації, то ОПУ, всупереч Конституції перемкнувши на себе всі важелі управління країною, повністю нівелював роль Кабміну. Тим часом ключові закони, які мали зміцнити державний скелет, не прийняті або забалакуються, губернатори знеструмлені, а голів РДА у половині нових укрупнених районів четвертий місяць (!) не призначено.
Країна на тлі красивого піар-форуму «Україна 30», під очікувані (як «Санта-Барбара») п'ятничні заяви секретаря РНБО Данілова та піар-ролики президента, занурюється в реальність, де нічим дихати.
Однак про все по черзі.
«Реформаторський» кабінет Гончарука поліг 4 березня 2020 року, а вже 11-го новий прем'єр від технократів Денис Шмигаль підписав першу постанову уряду, з котрої, власне, й почалася боротьба держави з епідемією. Відповідно до статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», з метою запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 і з урахуванням рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 березня 2020 р. Кабмін установив карантин на всій території України на період із 12 березня по 3 квітня 2020 року.
Тут зразу варто зафіксувати нашу увагу. Щоб відповісти на поставлені на початку оповіді запитання про злочинну недбалість центральної влади, яка дозволила рівно через рік «Буковелю» заразити всю країну, нам доведеться мати справу з законами та інституціями, на які Центр спирається в рамках боротьби з епідемією. І які однак не стали міцним фундаментом для ефективної боротьби.
Отже, закон «Про захист населення від інфекційних хвороб», який дає Кабміну право встановлювати карантин за поданням головного санітарного лікаря (з'явився в Україні 26 лютого 2020 р. на тлі ліквідованої 2017 року Санітарно-епідеміологічної служби, реструктуризацію якої так і не завершили), червоною лінією проходить у всіх 18 постановах Кабміну, що регламентують боротьбу з повідом, аж до сьогодні. Запам'ятаємо цей факт і те, що будь-який локдаун обмежує права фізичних та юридичних осіб (режими роботи підприємств, установ, організацій).
Очевидно, що тут закладено ключовий ризик для ефективності заходів, які приймає держава в період пандемії та жорсткого локдауну. Ми ж пам'ятаємо, що на кінець 2019 року дефіцит держбюджету перевищував рекордні для України 51 млрд грн? Країна скочувалася в економічну прірву. На той момент ми вже знали, які наслідки для економіки мав карантин у тій-таки Італії і як уряд цієї європейської країни проводив менеджмент підтримки бізнесу та підприємств країни.
Визнаємо, вимушена заміна коней на нашій переправі все-таки давала надію на те, що Кабмін технократа Шмигаля (досвідченого держслужбовця зі стажем роботи в ОДА Львівської та Івано-Франківської областей) перегрупується і, об'єднавши свої зусилля з місцевою владою (яка опинилася на передовій боротьби не тільки з пандемією, а й із економічною кризою), сформує стратегію й тактику взаємодії, збалансувавши роль та відповідальність кожної гілки влади. Надії не справдилися.
Причина очевидна. Але тут — флешбек. Рівно через рік на форумі «Україна 30» безпосередній «куратор» регіональної політики заступник голови ОПУ Кирило Тимошенко, звітуючи про «успіхи» боротьби з ковідом, зробить досить корисну для майбутнього розслідування силовиків заяву: ОПУ взяв на себе завдання координувати всіх учасників, задіяних в організації надання допомоги хворим на ковід, — ОДА, РДА, Мінздоров’я, МОН, Мінсоц, Мінрегіон, Мінфін, міжнародні організації та волонтерів. Цей, безперечно, красивий слайд побачила вся країна.
Тобто не Кабмін — центральний орган виконавчої влади, затверджений парламентом країни, взяв на себе відповідальність за боротьбу з пандемією, а клерки-вискочки з ОПУ, призначені президентом, які лише опановують буквар державного управління. Але ж проблема ще й у тому, що прем'єр Шмигаль легко пристав на умови ОПУ, по суті знявши з себе відповідальність за виконання своїх прямих обов'язків. Тому відтоді все, що відбувалося в Кабміні, — тільки з оглядкою на те, що і як скаже Банкова. Повертатися на рік назад, розуміючи це, — страшно. Але треба.
Отже, підкаблучний Кабмін, замість того, щоб створити єдиний стратегічний майданчик із місцевим самоврядуванням та узгоджувати свої дії, під диктування некомпетентної Банкової (на той момент регіональною політикою там займався такий собі Сергій Трофімов) робить ставку на губернаторів (часто рандомно призначених і абсолютно без відчуття своїх регіонів) та олігархів. Зеленський наївно вважав, що дорослі дяді Ахметов і Ярославський допоможуть йому витягнути країну з ями. У матеріалі «Без точки опори. Але в одному човні» ми докладно розповідали як про алогічні кроки центральної влади на той момент, так і про те, як олігархи спочатку вишикували губернаторів (кейс Ярославського/Кучера), а потім делікатно послали й самого Зе.
Тим часом прем'єр уже проводив апаратні наради з питань пандемії без участі мерів обласних центрів. При тому що основне фінансове та організаційне навантаження впало на плечі місцевої влади, яка тоді ще мала ресурси завдяки бюджетній децентралізації. Закупівля апаратів ШВЛ, масок, екіпірування для лікарів, доплати їм же тощо — все на місцях. На той момент саме місцеве самоврядування реально втримало ситуацію. Що, однак, не виключало його політичної позиції.
Мери обласних центрів влаштовують демарш у студії Шустера на знак протесту проти політики Центру. Ситуацію загострює парламент: намагаючись включити механізми підтримки бізнесу, Верховна Рада звільняє від частини податків і оплати оренди великий бізнес, завдаючи прямого удару по місцевих бюджетах. Тоді як малі та середні підприємства на місцях закрилися й загиналися, великі мережі приймали відвідувачів у масках. Не кажучи вже про «велюровий» скандал, пов'язаний із роботою в карантин у центрі столиці ресторану одіозного президентового соратника Миколи Тищенка.
Місцеве самоврядування прямо називає це свинством. Повне розбалансування системи державного управління очевидне. Бо так бачить Банкова, яка перетягнула на себе управління країною. «Ми в кожному разі побудуємо з мерами діалог. Не з цими, то з іншими», — заявляв голова партії СН Корнієнко), а Шмигаль, уповноважений державою знаходити компроміс із місцевим самоврядуванням, виявився неефективним.
Усе це відбувалося на тлі завершення першого етапу децентралізації влади в Україні, на яку й наклався ковід. У травні Кабмін затверджує остаточний перспективний план громад. На черзі — підготовка постанови про нові укрупнені райони з подальшою поствиборною передачею влади від старих районів — новим, останніх — громадам. Баланс влади чітко зміщувався на користь громад, які отримали повноваження та фінанси, але ще не включили опцію відповідальності перед державою.
Мери, отримавши ковідний економічний удар, спираючись на закон про місцеве самоврядування, вимагають у Центру вже не тільки поваги до себе, а й права самим вирішувати, коли впроваджувати карантин, кого звільняти від податків, а кого — ні. (Зухвалий ролик мера Черкас Анатолія Бондаренка — цього підтвердження.) З травня під ОПУ та Кабміном перманентно стали проходити акції підприємців, які протестували проти постійного продовження карантину. Влада напружувалася, але не реагувала.
Однак у позиції мерів та бізнесу на 4 червня 2020 року з'явилася серйозна підмога. В Конституційний суд України надійшло подання Верховного суду про конституційність установлення обмежень на час карантину, передбачених положеннями окремих нормативно-правових актів, прийнятих Кабміном та Верховною Радою. Йдеться про вищезгадану постанову Кабміну від 20 травня 2020 року, в якій уряд докладно розписав обмеження, котрі стосуються фізичних і юридичних осіб.
(у Документі червоним виділено статті постанови, що оскаржуються в КСУ)
Усе це були червоні сигнали для Центру, що веліли впорядкувати свої амбіції, повернути гілкам влади їхні компетенції та спокійно й планомірно, а головне — спільно (ОПУ, парламент, Кабмін і місцеве самоврядування) розробляти стратегію та домовлятися про тактику двох кризових процесів — боротьби з ковідом і надзвичайно складної реформи державного управління.
Однак наприкінці червня команда ОПУ, анонсуючи президентський проєкт «Велике будівництво», практично повідомляє про старт своєї передвиборної кампанії під майбутні місцеві вибори, які мають відбутися в жовтні. Політична доцільність знову переважила здоровий глузд і життя людей.
Літо стало часом великих надій. Але тоді як країна сподівалася, що влада засвоїть уроки з першої хвилі пандемії і впритул займеться підготовкою медичної системи до другої, Кабмін, виконуючи прийнятий ВРУ в червні закон, перерозподіляє мільярди ковідного фонду на користь «Великого будівництва».
Ми не будемо в цьому тексті перелічувати корупційні ризики масштабного президентського проєкту (читайте ZN.UA), скажемо тільки про наслідки для системи охорони здоров'я. Один із багатьох недавно призначених губернаторів, який побажав залишитися невідомим, розповів, що купувати кисневі концентратори та обладнувати ними ліжка його область активно почала тільки в грудні. Це, власне, підтвердив той-таки Кирило Тимошенко на форумі «Україна 30», похвалившись, що під чуйним керівництвом ОПУ Кабміну за три тижні вдалося обладнати кисневими точками понад 90 відсотків ковідного ліжкового фонду. Ну не бреше, виходить, губернатор. І ми, відповідно, теж, «стопіццот» разів ставлячи одне й те саме запитання: що робили Шмигаль і міністр охорони здоров'я Максим Степанов улітку?
Але повернемося до рішення КСУ з приводу травневої постанови уряду №392, яка подовжила жорсткий карантин, що обмежував права та свободи фізичних і юридичних осіб. 28 серпня КСУ закрив конституційне провадження у справі в частині, що стосується перевірки на відповідність Конституції України оскаржуваних положень Постанови №392, у зв'язку із закінченням терміну дії (термін дії впровадженого цією постановою карантину закінчувався 22 липня).
Однак, створивши прецедент, КСУ зазначив, що обмеження конституційних прав та свобод людини і громадянина можливе у випадках, визначених Конституцією України. Таке обмеження може встановлюватися виключно законом — актом, прийнятим Верховною Радою як єдиним органом законодавчої влади в Україні; встановлення такого обмеження підзаконним актом суперечить Конституції.
Звідси висновок: усі карантинні обмежувальні постанови Кабміну — підзаконні акти, що їх, захотівши, можуть легко оскаржити в суді як місцева влада, так і бізнес. Саме в цій точці було закладено основний конфлікт, саме тому після рішення КСУ Кабмін почав задкувати, поступово прийшовши до автоматичної функції розподілу на зони (зелена, жовта, помаранчева, червона) і млявих рекомендацій місцевій владі на предмет обмежень у кожній із них.
При цьому показово, що, апелюючи до громад і мерів, прем'єр підписував постанови, якими давав рекомендації регіональним комісіям із питань техногенно-екологічної безпеки (ТЕБ) і надзвичайних ситуацій (НС). Це лише підтверджує той факт, що сам прем'єр, м'яко кажучи, дуже погано орієнтується в держсистемі управління. Треба сказати, що цей інститут теж працював в Україні. Однак із вересня по лютий Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій взагалі не засідала (хоча доти збиралася не менше двох разів на місяць). Обласні комісії хоч і діяли, та вони — давно не авторитети для громад, які отримали повноваження, а старі районні комісії доживали останні дні.
Однак у країні відбуваються місцеві вибори, з'являються нові райони, і тільки через місяць ВР приймає процедурний закон про те, як передавати владу від старих районів новим, і від них — громадам. На місцях хаос. Міністерства, які так «відповідально» координує ОПУ, абсолютно не встигають за децентралізацією, що, на тлі ковіду, б'є й по інших соціальних послугах. Люди — ніщо.
При цьому закон про місцеві державні адміністрації прийнятий тільки в першому читанні, — механізм для реалізації державної політики на територіях не запущений. Замість оперативних змін до закону про місцеве самоврядування, щоб збалансувати повноваження та результати бюджетної децентралізації, як карта з рукава шулера, з'являється абсолютно новий законопроєкт і забалакується в підкомітеті під керівництвом нардепа «новатора» Дмитра Гуріна. Реформа без голови в дії.
Більше половини зі 119 голів районних адміністрацій досі не призначені. (Таблиця). ОПУ веде торги за крісло голови РДА без повноважень. Проєкт «Швидко зрубати бабла» ще не пройшов екватора. Людей призначають без конкурсу, після кастингу в ОПУ. Це вони потім стануть префектами і будуть представляти державу на рівні районів. А поки що держава сиплеться, як пісок поміж пальцями.
Країна потрапила в люфт, де ніхто — ні місцева, ні центральна влада — не хоче викликати на себе незадоволення людей, уражених і ковідом, і бідністю. Громади не впроваджують жорстких карантинних заходів, тому що зубожіють (місцеві бюджети-2021 урізані в рази), будучи заручниками податків підприємств і бізнесу. Вони б уже й раді втручанню «залізної руки» держави, однак сказати про це вголос не наважуються. Бо в самому розпалі боротьба з Центром за повноваження, гроші та рівень майбутнього контролю.
Позиція Центру очевидна: «Самі просили більше прав? То нате! Зате до нас ніхто більше не прийде під ОПУ обвалювати рейтинг». Однак кейс «Буковеля» — свідчення обвалу самої центральної влади. Президент на лижах на початку січня та м'який двотижневий локдаун після того, як відіграли всі корпоративи й накаталися, — ніщо, порівняно з реакцією губернатора Івано-Франківської області Андрія Бойчука на заяви того ж таки «куратора» регіональної політики Кирила Тимошенка.
«Ми очікували, що (нова хвиля COVID-19) буде 5–10 лютого, але вона розпочалася трохи пізніше, — каже заступник глави ОПУ 22 лютого. — За підрахунками пана Ляшка, нашого санітарного лікаря, це дав «Буковель», і саме іноземні туристи. І далі стало розходитися через місцеве населення, але ми тримаємо вже цю ситуацію».
Однак буквально наступного дня — 23 лютого, акурат у момент потрапляння області в червону зону, Бойчук — представник президента(!) — заявив, що область не планує закривати курорт «Буковель»: «З керівництвом «Буковеля» досягнуто домовленості про закриття для відвідувачів ресторанів, барів та кав’ярень, створення на гірськолижних трасах і підйомниках спеціальної інфраструктури для забезпечення дотримання карантинних вимог відпочивальниками, дотримання мешканцями готелів соціальної дистанції та суворого маскового режиму, а також широке інформування відпочивальників про карантинні заходи».
А 4 березня вже прем'єр-міністр Шмигаль пояснив «утримуючу» позицію держави: «Буковель… там працюють багато юридичних осіб... Це не одна юридична особа, з якою можна провести переговори і сказати «закрийте», і обмежити роботу».
І ось тільки з 12 березня, коли «Буковель» уже заразив, практично, всю країну (повторивши долю австрійського гірськолижного курорту Ішгль, що став розсадником коронавірусу в Європі), обласна комісія з питань ТЕБ і НС під керівництвом голови ОДА Бойчука вирішила закрити курорт.
Чому так пізно? Чому держава, керуючись інтересами національної безпеки, не змогла (хоча була зобов'язана) вплинути ні на губернатора, ні на місцеву владу?
Це ключове запитання ми, звісно, спробували поставити самому губернаторові Андрію Бойчуку, надіславши йому таке повідомлення: «Андрію Михайловичу, добрий вечір! Це «Дзеркало тижня». Нам дуже потрібна ваша допомога. Голову вже зламали на предмет того, яким має бути правильний механізм упровадження локдауну. Ви це пройшли з «Буковелем», і, ми впевнені, вам є що розповісти. Чому не закрили курорт вчасно? Чому всі перекидають відповідальність? Де відповідальність місцевої влади, а де — Центру? Яких законів та інструментів бракує, щоб оперативно реагувати? Допомагайте. Задля загальної користі. Заберемо небагато часу».
Бойчук передзвонив і виявився досить щирим. «Справді, з певного моменту в нас було розуміння, що епідеміологічна ситуація, котра склалася в країні, спровокована в «Буковелі», — прокоментував ситуацію голова Івано-Франківської ОДА. — Однак завжди треба знаходити баланс між необхідним і розумним. І це дуже непростий процес. Ви ж розумієте, які люди тут задіяні і які в них важелі тиску. У певний момент ми просто прийняли вольове рішення на комісії, яке вже має наслідки в регіоні. Використовуються різні форми тиску і на економіку, і на громадську думку. На превеликий жаль, не всіх людей цікавить пандемія.
Щоб прийняти це рішення, у принципі, інструментів було вдосталь. Однак накладаються ще децентралізація та перебудова системи управління. Всі служби (Держспоживслужба, ДСНС та ін.) розрізнені й підпорядковуються не голові адміністрації, а своєму керівництву. І консолідація цих речей — дуже непросте завдання. Потрібно приймати закон про МДА, інакше за всім цим підуть конфлікти, судові позови тощо. І в такій ситуації, навіть можна сказати — що в таких критичних умовах ми змогли все-таки прийняти це рішення й закрити «Буковель». Аби ще більше не загострювати загальну ситуацію по країні, яка досить серйозна».
Для довідки. Частка Ігоря Коломойського в «Буковелі» зараз перебуває у власності Приватбанку як застава. Там справді близько 6000 ФОП і готель «Редіссон». Останній та підйомники якраз у заставі в банку, від імені якого управляє найнята компанія. Шевченко управляє своєю частиною: прокати, готелі, колиби. У частці Шевченка — Ігор Палиця та його дружина.
До речі, Одеса у вівторок теж стане червоною, але там усі вихідні тусили туристи без масок, і ніякого карантину ніяка обласна комісія з питань ТЕБ і НС не впроваджує.
То яким повинен бути механізм?
За словами експертів, котрі ламають голову над тим, що відбувається, в умовах реорганізації системи влади та істотних законодавчих пробоїн внаслідок цього єдиний варіант полягав у своєчасному внесенні змін до Закону «Про правовий режим надзвичайного стану».
Цієї тези, однак, не підтримав наш співрозмовник губернатор Бойчук, апелюючи до не зовсім виправданої жорсткості таких кроків, які б могли покласти економіку. Однак без них ми можемо покласти країну. Передбачивши ж у такому законі норми боротьби з пандеміями та ковідом, парламент визначив би основну законодавчу рамку (як того й вимагав КСУ), а в неї вже як тумблери, за потреби, включалися б інші закони, не суперечачи, а допомагаючи один одному. «Про боротьбу з інфекційними захворюваннями», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», а також Кодекс цивільного захисту України (на нього, до речі, спирався апарат РНБО, розсилаючи прохальні листи громадам із проханням скликати місцеві комісії та вжити заходів). Усе можна правильно й акуратно виписати в основному законі, давши Центрові інструмент для оперативної реакції. У кожному разі, впровадження НС в області не дозволило б жодним власникам курортів протидіяти рішенням влади. Боротьба з пандемією — питання національної безпеки. Крапка.
Використання інструмента режиму НС дозволило б Центру не на словах (як у прийнятому Законі «Про заходи щодо запобігання поширенню короновірусу»), а реально завести механізми відповідальності громадян за недотримання карантинних заходів (маски тощо), а також залучити МВС, яке абсолютно забило на цю свою функцію. Замість того, щоб ловити торговок без масок і рукавичок по електричках, силовики сидять на апаратних нарадах у громадах і протоколюють карантинні порушення, яких допускається місцева влада.
Однак нічого такого ніхто в нашій державі не зробив. ОПУ продовжує все далі відсувати від президента ковідну тему. Настільки, що Зеленський виходить на публіку з черговим потішним відео, обіцяючи «подвоїти розмір допомоги громадам, які компенсують бізнесові втрати від майбутнього локдауну». Серйозно? А коли, якщо не секрет? І як це економічно виглядає? Хтось уже полічив? А на Конгресі місцевих та регіональних влад, очевидно, будуть зроблені всі серйозні фінансові розкладки.
Що робити прямо зараз?
Абсолютно очевидно, щоб почати виходити з критичної ситуації, яка склалася, президент/РНБО мають узяти на себе відповідальність у прийнятті рішень із захисту національної безпеки країни не тільки в боротьбі з олігархами-втікачами, а й у боротьбі з пандемією. Йдеться про ініціювання внесення змін до закону про НС, щоб держава отримала ефективний інструмент для боротьби з ковідом. Понад те, замість порожньої балаканини на Конгресі місцевих та регіональних влад, анонсованому на цей тиждень, президент зобов'язаний виступити з ініціативою створення повноважного інституту, здатного стати мозковим і організаційним центром децентралізації. Інакше наша державна машина так не зрушить із місця.
Парламент зобов'язаний законодавчо забезпечити боротьбу з епідемією, прийнявши відповідні зміни до закону про НС, а також завершити децентралізацію, негайно проголосувавши закони про МДА, адміністративно-територіальний устрій та внесення змін до закону про місцеве самоврядування, щоб збалансувати повноваження Центру і громад.
Прем'єр повинен повернути собі самоповагу, а Кабмін — повноваження, віджаті ОПУ, і нарешті впритул зайнятися пандемією, ліквідовуючи провали в роботі медичної системи, тестуванні та вакцинації (хаос і відкати на тендерах відвернули людей від вакцинування), та ліквідувати хаос, що стався в рамках децентралізації від неузгодженості дій міністерств і відомств.
Інакше — відповідальність президента за порушення Конституції та дозвіл ОПУ підмінити Кабмін. Клерків із ОПУ — за втручання в роботу виконавчої гілки влади. Парламенту — за зволікання з прийняттям необхідних законів. Кабміну та особисто прем'єра — за невиконання своїх прямих обов'язків та відсутність стратегії. За реформу без голови. За слабкість і бездіяльність, за прогинання перед ОПУ. Кримінальний кодекс ст.135, ст.367.
Тим часом місцеве самоврядування, отримавши від децентралізації повноваження та ресурси і взявши на себе всю важкість протистояння пандемії, мусить мати сміливість називати речі своїми іменами. Завдання реформи — знайти оптимальний для держави баланс влади. У кризовій ситуації завжди має бути хтось вищий та ефективніший, хто візьме на себе відповідальність і всі ризики заради інтересів національної безпеки. І, в цьому сенсі, «Буковель» — на совісті кожного мера, який також промовчав.
Більше статей Інни Ведернікової читайте за посиланням.