Коль у нас новый тренд — героически разбирать завалы предшественников, не обращая внимания на то, как затапливает собственный дом, — позволим себе помочь будущим властям дать оценку действиям команды Зеленского.
Итак, действующая власть сегодня не выполняет своих прямых обязанностей, связанных с борьбой с пандемией (провал подготовки медицинской системы, тестирования и вакцинации), которая наложилась на жесточайший кризис в системе государственного управления. Что в совокупности бьет по здоровью граждан Украины (более 30 тысяч смертей от ковида за год) и по качеству услуг (хаос в разделении полномочий между Центром и уровнями местного самоуправления), которые им гарантирует Конституция и обязано обеспечивать государство.
Для того чтобы осознать глубину проблемы, нам предстоит ответить всего на два простых вопроса. Почему не был закрыт «Буковель», встречавший поезда вплоть до 13 марта, и в итоге заразивший всю страну? И как случилось, что аппарат СНБО — внимание! — чуть ли не слезно в своих письмах просит местные власти собрать комиссии по чрезвычайным ситуациям и принять меры по борьбе с эпидемией?
Пандемия высветила всю абсурдность происходящего внутри государственной системы. Беззубость и преступную халатность Центра не скрыть за громкими заседаниями СНБО. Все, что власть сегодня не делает для страны и каждого отдельного человека, подпадает под конкретные статьи УК о преступной халатности и оставлении людей в опасности.
В рамках борьбы с пандемией не внесены изменения в Закон «О правовом режиме чрезвычайного положения», который дал бы Центру инструмент прямого действия в условиях угрозы национальной безопасности. Тем самым сняв удавку с местного самоуправления, которое в условиях жесткого урезания бюджетов стало заложником бизнеса, противодействующего любому карантину.
Что касается переформатирования системы госуправления в условиях децентрализации, то ОПУ, вопреки Конституции переключив на себя все рычаги управления страной, полностью нивелировал роль Кабмина. В то же время ключевые законы, которые должны были укрепить государственный скелет, не приняты или забалтываются, губернаторы обесточены, а главы РГА в половине новых укрупненных районов четвертый месяц (!) не назначены.
Страна на фоне красивого пиар-форума «Украина 30», под ожидаемые (как «Санта-Барбара») пятничные заявления секретаря СНБО Данилова и пиар-ролики президента, погружается в реальность, где нечем дышать.
Однако обо всем по порядку.
«Реформаторский» кабинет Гончарука пал 4 марта 2020 года, а уже 11-го новый премьер от технократов Денис Шмыгаль подписал первое постановление правительства, с которого собственно, и началась борьба государства с эпидемией.
В соответствии со статьей 29 Закона Украины «О защите населения от инфекционных болезней» с целью предотвращения распространения на территории Украины коронавируса COVID-19 и учитывая решения Государственной комиссии по вопросам техногенно-экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций от 10 марта 2020 Кабмин установил карантин на всей территории Украины с 12 марта по 3 апреля 2020 года.
Здесь сразу стоит зафиксировать наше внимание. Чтобы ответить на поставленные в начале повествования вопросы о преступной халатности центральной власти, позволившей ровно через год «Буковелю» заразить всю страну, нам придется иметь дело с законами и институциями, на которые Центр опирается в рамках борьбы с эпидемией. И которые, однако, не стали прочным фундаментом для эффективной борьбы.
Так вот, закон «О защите населения от инфекционных болезней», дающий Кабмину право устанавливать карантин по представлению главного санитарного врача (появился в Украине 26 февраля 2020 г. на фоне ликвидированной в 2017 году Санитарно-эпидемиологической службы, реструктуризацию которой так и не закончили), красной линией проходит во всех 18 постановлениях Кабмина, регламентирующих борьбу с ковидом вплоть до сегодняшнего дня. Запомним этот факт и то, что любой локдаун ограничивает права физических и юридических лиц (режима работы предприятий, учреждений, организаций).
Очевидно, что здесь заложен ключевой риск для эффективности мер, принимаемых государством в период пандемии и жесткого локдауна. Мы же помним, что на конец 2019 года дефицит госбюджета превышал рекордные для Украины 51 млрд грн? Страна скатывалась в экономическую пропасть. На тот момент мы уже знали, какие последствия для экономики имел карантин в той же Италии, и как правительство этой европейской страны проводило менеджмент поддержки бизнеса и предприятий страны.
Признаем, вынужденная замена коней на нашей переправе все-таки давала надежду на то, что Кабмин технократа Шмыгаля (опытного госслужащего со стажем работы в ОГА Львовской и Ивано-Франковской областей) перегруппируется и объединив свои усилия с местными властями (оказавшимися на передовой борьбы не только с пандемией, но и с экономическим кризисом), сформирует стратегию и тактику взаимодействия, сбалансировав роли и ответственность каждой ветви власти. Надежды не оправдались.
Причина очевидна. Но здесь — флэшбэк. Ровно через год на форуме «Украина 30» непосредственный «куратор» региональной политики замглавы ОПУ Кирилл Тимошенко, отчитываясь об «успехах» борьбы с ковидом, сделает весьма полезное для будущего расследования силовиков заявление: ОПУ взял на себя задачу по координации всех участников, задействованных в организации предоставления помощи больным ковидом — ОГА, РГА, Минздрава, МОН, Минсоца, Минрегиона, Минфина, международных организаций и волонтеров. Этот, без сомнения красивый слайд увидела вся страна.
То есть не Кабмин — центральный орган исполнительной власти, утвержденный парламентом страны, взял на себя ответственность за борьбу с пандемией, а клерки-выскочки из ОПУ, назначенные президентом, лишь осваивающим букварь государственного управления. Но ведь проблема еще и в том, что премьер Шмыгаль легко принял условия ОПУ, по сути сняв с себя ответственность за выполнение своих прямых обязанностей. Поэтому с того момента все, что происходило в Кабмине, — только с оглядкой на то, что и как скажет Банковая. Возвращаться на год назад, понимая это, — страшно. Но надо.
Итак, подкаблучный Кабмин вместо того чтобы создать единую стратегическую площадку с местным самоуправлением и согласовывать свои действия, под диктовку некомпетентной Банковой (на тот момент региональной политикой там занимался некто Сергей Трофимов) делает ставку на губернаторов (часто рандомно назначенных и абсолютно не чувствующих свои регионы) и олигархов. Зеленский наивно полагал, что взрослые дяди Ахметов и Ярославский помогут ему вытащить страну из ямы. В материале «Без точки опоры. Но в одной лодке» мы подробно рассказывали как об алогичных шагах центральной власти в тот момент, так и о том, как олигархи сначала построили губернаторов (кейс Ярославского/Кучера), а потом деликатно послали и самого Зе.
В то же время премьер уже проводил аппаратные совещания по вопросам пандемии без участия мэров областных центров. При том, что основная финансовая и организационная нагрузка обрушилась на плечи местных властей, тогда еще имеющих ресурсы благодаря бюджетной децентрализации. Закупка аппаратов ИВЛ, масок, экипировки для врачей, доплаты им же и прочее — все на местах. На тот момент именно местное самоуправление реально удержало ситуацию. Что, однако, не исключало его политической позиции.
Мэры областных центров устраивают демарш в студии Шустера в знак протеста против политики Центра. Ситуацию накаляет парламент: пытаясь включить механизмы поддержки бизнеса, Верховная Рада освобождает от части налогов и оплаты аренды крупный бизнес, нанося прямой удар по местным бюджетам. В то время как мелкие и средние предприятия на местах закрылись и загибались, крупные сети принимали посетителей в масках. Не говоря уже о «велюровом» скандале, связанном с работой в карантин в центре столицы ресторана одиозного соратника президента Николая Тищенко.
Местное самоуправление прямо называет это свинством. Полная разбалансировка системы государственного управления налицо. Потому что так видит перетянувшая на себя управление страной Банковая. «Мы в любом случае выстроим с мэрами диалог. Не с этими, так с другими», — заявлял глава партии СН Корниенко), а Шмыгаль, уполномоченный государством находить компромисс с местным самоуправлением, оказался неэффективен.
Все это происходило на фоне завершающегося первого этапа децентрализации власти в Украине, на которую и наложился ковид. В мае Кабмин утверждает окончательный перспективный план громад. На очереди — подготовка постановления о новых укрупненных районах с дальнейшей поствыборной передачей власти от старых районов — новым, последних — громадам. Баланс власти отчетливо смещался в пользу громад, получивших полномочия и финансы, но еще не включивших опцию ответственности перед государством.
Мэры, получив ковидный экономический удар, опираясь на закон о местном самоуправлении, требуют у Центра уже не только уважения к себе, но и права самим решать, когда вводить карантин, кого освобождать от налогов, а кого — нет. (Вызывающий ролик мэра Черкасс Анатолия Бондаренко — тому подтверждение.) С мая под ОПУ и Кабмином перманентно стали проходить акции предпринимателей, протестующих против постоянно продлеваемого карантина. Власть напрягалась, но не реагировала.
Однако у позиции мэров и бизнеса к 4 июня 2020 года появилась серьезная подпорка. В Конституционный суд Украины поступило представление Верховного суда о конституционности установления ограничений на время карантина, предусмотренных положениями отдельных нормативно-правовых актов, принятых Кабмином и Верховной Радой. Речь идет о вышеупомянутом постановлении Кабмина от 20 мая 2020 года, в котором правительство подробно расписало ограничения, касающиеся физических и юридических лиц.
(В Документе красным выделены оспариваемые в КСУ статьи постановления)
Все это были красные сигналы для Центра упорядочить свои амбиции, вернуть ветвям власти их компетенции, и спокойно и планомерно, а главное сообща (ОПУ, парламент, Кабмин и местное самоуправление) разрабатывать стратегию и договариваться о тактике двух кризисных процессов — борьбы с ковидом и сложнейшей реформы государственного управления.
Однако в конце июня команда ОПУ, анонсируя президентский проект «Большая стройка», практически объявляет о старте своей предвыборной кампании на предстоящих в октябре местных выборах. Политическая целесообразность снова оказалась превыше здравого смысла и жизней людей.
Лето стало временем больших надежд. Но в то время как страна надеялась, что власть извлечет уроки из первой волны пандемии и вплотную займется подготовкой медицинской системы ко второй, Кабмин, исполняя принятый в июне закон ВРУ, перераспределял миллиарды ковидного фонда в пользу «Большой стройки».
Мы не будем в этом тексте перечислять коррупционные риски масштабного президентского проекта (читайте ZN.UA), скажем только о последствиях для системы здравоохранения. Один из множества недавно назначенных губернаторов, пожелавший остаться неизвестным, рассказал, что приобретать кислородные концентраторы и оборудовать ими койки его область активно начала только в декабре. Что, собственно, подтвердил тот же Кирилл Тимошенко на форуме «Украина 30», похваставшись, что под чутким руководством ОПУ Кабмину за три недели удалось оборудовать кислородными точками более 90 процентов ковидного коечного фонда. Ну, не врет, значит, губернатор. И мы, соответственно, тоже, «стопиццот» раз задавая один и тот же вопрос: чем занимались Шмыгаль и министр здравоохранения Максим Степанов летом?
Но вернемся к решению КСУ по поводу майского постановления правительства № 392, продлившего жесткий карантин, ограничивающий права и свободы физических и юридических лиц. 28 августа КСУ закрыл конституционное производство по делу в части, касающейся проверки на соответствие Конституции Украины оспариваемых положений Постановления № 392 в связи с истечением срока действия (срок действия введенного этим постановлением карантина заканчивался 22 июля).
Однако создав прецедент, КСУ отметил, что ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина возможно в случаях, определенных Конституцией Украины. Такое ограничение может устанавливаться исключительно законом — актом, принятым Верховной Радой как единственным органом законодательной власти в Украине; установление такого ограничения подзаконным актом противоречит Конституции.
Отсюда вывод: все карантинные ограничительные постановления Кабмина — подзаконные акты, которые при желании можно легко оспорить в суде как местным властям, так и бизнесу. Именно в этой точке был заложен основной конфликт, именно поэтому после решения КСУ Кабмин начал пятиться назад, постепенно придя к автоматической функции разделения на зоны (зеленая, желтая, оранжевая, красная) и вялым рекомендациям местным властям на предмет ограничений в каждой из них.
При этом показательно, что апеллируя к громадам и мэрам, премьер подписывал постановления, давая рекомендации региональным комиссиям по вопросам техногенно-экологической безопасности (ТЭБ) и чрезвычайных ситуаций (ЧС). Это лишь подтверждает, что сам премьер, мягко говоря, сильно плохо ориентируется в госсистеме управления. Надо сказать, что этот институт тоже работал в Украине. Однако с сентября до февраля Государственная комиссия по вопросам техногенно-экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций вообще не заседала (хотя до этого собиралась не реже двух раз в месяц). Областные комиссии хоть и действовали, но они — давно не авторитеты для получивших полномочия громад, а старые районные комиссии доживали последние дни.
Однако в стране проходят местные выборы, появляются новые районы и только через месяц ВР принимает процедурный закон о том, как передавать власть от старых районов новым, и от них — громадам. На местах хаос. Министерства, которые так «ответственно» координирует ОПУ, абсолютно не успевают за децентрализацией, что на фоне ковида бьет еще и по остальным социальным услугам. Люди — ничто.
При этом закон о местных государственных администрациях принят только в первом чтении — механизм для реализации государственной политики на территориях не запущен. Вместо оперативных изменений в закон о местном самоуправлении, чтобы сбалансировать полномочия и результаты бюджетной децентрализации, как карта из рукава шулера, появляется абсолютно новый законопроект и забалтывается в подкомитете под руководством нардепа «новатора» Дмитрия Гурина. Реформа без головы в действии.
Больше половины из 119 глав районных администраций до сих пор не назначены. ОПУ ведет торги за кресло главы РГА без полномочий. Проект «Быстро срубить бабла» еще не прошел экватор. Людей назначают без конкурса, после кастинга в ОПУ. Это они потом станут префектами и должны будут представлять государство на уровне районов. А пока государство сыпется, как песок сквозь пальцы.
Страна попала в люфт, где никто — ни местные, ни центральная власти — не хочет вызывать на себя недовольство людей, пораженных и ковидом, и бедностью. Громады не вводят жесткие карантинные меры потому, что беднеют (местные бюджеты-2021 урезаны в разы), являясь заложниками налогов предприятий и бизнеса. Они бы уже и рады вмешательству «железной руки» государства, однако сказать об этом вслух не решаются. Потому что в разгаре борьба с Центром за полномочия, деньги и степень будущего контроля.
Позиция Центра очевидна: «Сами просили больше прав? Так нате! Зато к нам никто больше не придет под ОПУ обваливать рейтинг». Однако кейс «Буковеля» — свидетельство обвала самой центральной власти. Президент на лыжах в начале января и мягкий двухнедельный локдаун после того, как отыграли все корпоративы и накатались, — ничто в сравнении с реакцией губернатора Ивано-Франковской области Андрея Бойчука на заявления того же «куратора» региональной политики Кирилла Тимошенко.
«Мы ожидали, что (новая волна COVID-19) будет 5–10 февраля, но она началась чуть позже, — говорит замглавы ОПУ 22 февраля. — По подсчетам господина Ляшко, нашего санитарного врача, это дал «Буковель», и именно иностранные туристы. И дальше стало расходиться через местное население, но мы держим уже эту ситуацию».
Однако буквально на следующий день — 23 февраля — аккурат в момент попадания области в красную зону Бойчук — представитель президента(!) — заявил, что область не собирается закрывать курорт «Буковель»: «С руководством «Буковеля» достигнута договоренность о закрытии для посетителей ресторанов, баров и кафе, создании на горнолыжных трассах и подъемниках специальной инфраструктуры для обеспечения соблюдения карантинных требований отдыхающими, соблюдении жителями отелей социальной дистанции и строгого масочного режима, а также широком информировании отдыхающих о карантинных мероприятиях».
А 4 марта уже премьер-министр Шмыгаль пояснил «удерживающую» позицию государства: «Буковель… там работает много юридических лиц... Это не одно юридическое лицо, с которым можно провести переговоры и сказать «закройте», и ограничить работу».
И вот только 12 марта, когда «Буковель» уже заразил практически всю страну (повторив судьбу австрийского горнолыжного курорта Ишгль, ставшего рассадником коронавируса в Европе), областная комиссия по ЧП под руководством главы ОГА Бойчука решилась закрыть курорт.
Почему так поздно? Почему государство, руководствуясь интересами национальной безопасности, не смогло (хотя было обязано) повлиять ни на губернатора, ни на местные власти?
Этот ключевой вопрос мы, конечно, попытались задать самому губернатору Андрею Бойчуку, отправив ему следующее сообщение: «Андрей Михайлович, добрый вечер! Это «Зеркало недели». Нам очень нужна ваша помощь. Голову уже сломали на предмет того, каким должен быть правильный механизм введения локдауна. Вы это прошли с «Буковелем», и мы уверены, вам есть что рассказать. Почему не закрыли курорт вовремя? Почему все перебрасывают ответственность? Где ответственность местных властей, а где — Центра? Каких законов и инструментов не хватает, чтобы оперативно реагировать? Помогайте. Для общей пользы. Займем не много времени».
Бойчук перезвонил и оказался достаточно искренним. «Действительно, с определенного момента у нас было понимание, что эпидемиологическая ситуация, сложившаяся в стране, спровоцирована в «Буковеле», — прокомментировал ситуацию глава Ивано-Франковской ОГА. — Однако всегда нужно находить баланс между необходимым и разумным. И это очень непростой процесс. Вы ж понимаете, какие люди здесь задействованы, и какие у них рычаги давления. В какой-то момент мы просто приняли волевое решение на комиссии, которое уже имеет последствия в регионе. Используются разные формы давления и на экономику, и на общественное мнение. К большому сожалению, не всех людей интересует пандемия.
Для того чтобы принять это решение, в принципе, инструментов было достаточно. Однако накладывается еще децентрализация и перестройка системы управления. Все службы (Госпотребслужба, МЧС и пр.) разрознены и подчиняются не главе администрации, а своему руководству. И консолидация этих вещей очень непростая задача. Нужно принимать закон о МГА, иначе все это тянет за собой конфликты, судебные иски и пр. И в такой ситуации даже можно сказать, что в таких критических условиях нам удалось все-таки принять это решение и закрыть «Буковель». Чтобы еще более не обострять общую ситуацию по стране, которая достаточно серьезная».
Для справки. Доля Игоря Коломойского в «Буковеле» сейчас находится в собственности Приватбанка в качестве залога. Там действительно около 6000 ФОП и отель «Рэдиссон». Последний и подъемники как раз в залоге у банка, от имени которого управляет нанятая компания. Александр Шевченко управляет своей частью: прокаты, гостишки, колыбы. В доле Шевченко присутствуют Игорь Палица и его жена.
Кстати, Одесса во вторник тоже станет красной, но там все выходные тусили туристы без масок и никакого карантина никакая областная комиссия по ТЭБ и ЧС не вводит.
Так каким должен быть механизм?
Ломающие голову над происходящим эксперты говорят, что единственный вариант, который в условиях реорганизации системы власти и имеющихся вследствие этого существенных законодательных пробоин, был в своевременном внесении изменений в закон «О правовом режиме чрезвычайного положения».
Этот тезис, однако, не поддержал наш собеседник губернатор Бойчук, апеллируя к не совсем оправданной жесткости подобных шагов, которые могли бы положить экономику. Однако без него мы можем положить страну. Предусмотрев же в таком законе нормы по борьбе с пандемиями и ковидом, парламент обозначил бы основную законодательную рамку (как того и потребовал КСУ), а в ней уже как тумблеры в случае необходимости включались бы остальные законы, не противореча, а помогая друг другу. «О борьбе с инфекционными заболеваниями», «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия», а также Кодекс Гражданской защиты Украины (на него, кстати, опирался аппарат СНБО, рассылая просительные письма громадам с просьбой собрать местные комиссии и принять меры). Все можно правильно и аккуратно выписать в основном законе, дав Центру инструмент для оперативной реакции. В любом случае введение ЧП в области не позволило бы никаким владельцам курортов, противодействовать решениям власти. Борьба с пандемией — вопрос национальной безопасности. Точка.
Использование инструмента режима ЧП позволило бы Центру не на словах (как в принятом законе «О мерах по предотвращению распространения короновируса»), а на деле завести механизмы ответственности граждан за несоблюдение карантинных мер (маски и пр.), а также включить МВД, которое абсолютно забило на эту свою функцию. Вместо того чтобы ловить торговок без масок и перчаток по электричкам, силовики сидят на аппаратных совещаниях в громадах и протоколируют карантинные нарушения, допускаемые местными властями.
Однако ничего такого никто в нашем государстве не сделал. ОПУ продолжает все дальше отодвигать от президента ковидную тему. До такой степени, что Зеленский выходит на публику с очередным потешным видео, обещая «удвоить размер помощи громадам, компенсирующим бизнесу потери от предстоящего локдауна». Серьезно? А когда, если не секрет? И как это экономически выглядит? Кто-то уже посчитал? А, на Конгрессе местных и региональных властей, видимо, будут сделаны все серьезные финансовые раскладки.
Что делать прямо сейчас?
Абсолютно очевидно, чтобы начать выходить из сложившейся критической ситуации, президент/СНБО должны взять на себя ответственность в принятии решений по защите национальной безопасности страны не только в борьбе с беглыми олигархами, но и в борьбе с пандемией. Речь об инициировании внесения изменений в закон о ЧП, дабы государство получило эффективный инструмент для борьбы с ковидом. Более того, вместо пустой болтовни на Конгрессе местных и региональных властей, анонсированном на эту неделю, президент обязан выступить с инициативой создания полномочного института, способного стать мозговым и организационным центром децентрализации. Иначе наша государственная машина так не сдвинется с места.
Парламент обязан законодательно обеспечить борьбу с эпидемией, приняв соответствующие изменения в закон о ЧП, а также завершить децентрализацию, безотлагательно проголосовав законы об МГА, административно-территориальном устройстве и внесении изменений в закон о местном самоуправлении, дабы сбалансировать полномочия Центра и громад.
Премьер должен вернуть себе самоуважение, а Кабмин — полномочия, отжатые ОПУ, и наконец-то вплотную заняться как пандемией, ликвидируя провалы в работе медицинской системы, тестировании и вакцинации (хаос и откаты на тендерах отвернули людей от вакцинирования), так и ликвидировать хаос, случившийся в рамках децентрализации от несогласованности действий министерств и ведомств.
Иначе — ответственность президента за нарушение Конституции и позволение ОПУ подменить Кабмин. Клерков из ОПУ — за вмешательство в работу исполнительной ветви власти. Парламента — за проволочки с принятием необходимых законов. Кабмина и лично премьера — за невыполнение своих прямых обязанностей и отсутствие стратегии. За реформу без головы. За слабость и бездействие, за прогиб перед ОПУ. Уголовный кодекс ст. 135, ст. 367.
В то ж время местное самоуправление, получив от децентрализации полномочия и ресурсы, но принявшее на себя всю тяжесть противостояния пандемии, должно иметь смелость называть вещи своими именами. Задача реформы — найти оптимальный для государства баланс власти. В кризисной ситуации всегда должен быть кто-то выше и эффективнее, кто возьмет на себя ответственность и все риски ради интересов национальной безопасности. И в этом смысле «Буковель» на совести каждого промолчавшего мэра тоже.
Больше статей Инны Ведерниковой читайте по ссылке.