21–22 червня в Лондоні відбудеться Конференція з питань відновлення України (URC2023). Захід такого ж рангу, як торік у Лугано, проте інформаційний простір не підривають нові креативні програми та гучні презентації від влади. І на те є причини.
На сьогодні за майбутнє відновлення відповідає об'єднане в грудні минулого року Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури. Скорочено — Мінвідновлення. Буквально минулого тижня в публічну площину вилився конфлікт між міністерством і депутатами парламентського комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Спір стосувався сфери державної регіональної політики, яка виявилася викресленою з пріоритетів міністерства і голови комітету Олени Шуляк.
Ба більше, непорозуміння між представниками законодавчої та виконавчої гілок влади розгортається на тлі тривалої відсутності діалогу міністерства з органами місцевого самоврядування. Що в сукупності свідчить про серйозні проблеми в ключовому блоці системи державного управління, який відповідатиме за повоєнне відновлення країни й розпоряджатиметься фінансами донорів.
Розібравшись у причинах і суті ситуації, що склалася, ми зможемо зрозуміти, що не так у нашому королівстві й чому цього разу ніхто з українських чиновників їхати до Лондона не хоче. Народний депутат Віталій Безгін, підкомітет якого проводив децентралізацію, розробляв закон про засади регіональної політики, був основним драйвером призупиненої реформи, а зараз є основним опонентом позиції Мінвідновлення, погодився нам у цьому допомогти.
— Пане Віталію, вже очевидно, що комунікація між профільним комітетом і новим об'єднаним міністерством не склалася. Комітет, аби отримати зворотний зв'язок від міністерства, навіть пише спеціальні закони. Розберімося в причинах. Де й чому, на вашу думку, стався збій? Якими є ризики від цього для держави і як це виправити?
— Об'єднане Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури від самого початку було велетенським викликом із огляду на обсяг його повноважень. Чи мав такий експеримент право на життя? Безумовно, так. Принцип поєднання державної політики та інфраструктури працює в багатьох країнах. І якщо ми кажемо про інфраструктуру, то міністерство досконало виконує свою роботу. Йдеться про логістику, швидке реагування на виклики та руйнації, зернову угоду тощо. Якщо ми кажемо про громади й децентралізацію — тут теж усе більш-менш нормально, тому що реформа вже, як корабель, пливе сама по собі, не може потонути.
Що ж до державної регіональної політики, то в нас усе провисло. Її зараз просто немає. І це проблема, бо, по-перше, нам доведеться багато чого виконувати в контексті євроінтеграції. По-друге, неможливо відмежувати питання відбудови інфраструктури від питання загальної рамки відновлення, якою і є регіональна політика. Перевага віддається інфраструктурним проєктам, які приносили успіх, але вони відірвані від загальної регіональної політики та рамки розвитку.
Це як розкидані по кімнаті кубики. Вони гарні, ідеально зроблені, але всі розрізнені.
— Схоже, тут є проблема в рівні розуміння роботи всієї системи державного управління.
— Так, до об’єднання в нас більшість міністерств були секторальними та галузевими. І тільки три — кроссекторальними. Це Мінфін, Мін’юст, Мінрегіон, які присутні всюди. Можна ще виділити окремо та віднести до таких же МінЦифру. Будь-яка сфера життєдіяльності так чи інакше торкається фінансів, законів і регіональної політики. Ми всі живемо в громадах, де отримуємо адміністративні, соціальні, освітні та інші послуги. На жаль, це розуміння загубилося ще на етапі об'єднання. Якщо вже пофантазувати, то, напевно, ідеальним із погляду держави було б об'єднання в межах Мінінфраструктури сфер будівництва та ЖКГ, а Мінрегіон мав би поглинути Мінреінтеграції. Тому що це системна кроссекторальна політика, яка не про мости, дороги й ліфти, а про людей і державне управління.
— Але таке враження, що команда успішних проєктних менеджерів віцепрем'єра Кубракова відмахується від закидів на свою адресу, бо не розуміє, про що взагалі йдеться… Що, втім, не дивно — увесь прошарок фахівців Мінрегіону під час об'єднання було зачищено. Експертів, які робили реформи, витіснено з пулу спілкування. Тому давайте-но ви зараз поясните, що таке регіональна політика — для чого взагалі потрібно правильно складати ці кубики?
— Щодо кадрів, мені може подобатися чи не подобатися те чи те кадрове рішення міністра, але заступники міністра — це політичні посади. Тому для будь-якого міністра нормально призначати людей, з якими йому комфортно працювати. Тому я можу зрозуміти, чому було ухвалено саме такі рішення, на які міністр отримав мандат довіри від парламенту.
— Саме на кадровому етапі закладається майбутній успіх або провал. А в нашому випадку за бортом опинився кістяк інституції, люди, які не мають жодного стосунку до політики. Про реформу держслужби та інститут держсекретарів, який 2015 року впроваджувався як гарант збереження інституційної пам'яті органів центральної влади, навіть не згадую. Усе давно й ґрунтовно зруйновано в усій системі держуправління.
— Тут я не сперечатимуся й повернуся до важливості регіональної політики. Наша держава рухається до Європи й має чітко розуміти, які може мати переваги над державами-друзями, але водночас і конкурентами — тією ж Польщею, Чехією або Словаччиною. Йдеться про пріоритети розвитку як держави загалом, так і її регіонів зокрема. Ще 2015 року, коли стартувала децентралізація, було ухвалено Закон України «Про засади державної регіональної політики», а 2021-го уряд ухвалив Постанову «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на 2021–2027 роки». Де ми вже розуміли й планували, як економічно і соціально розвиватимуться наші дуже різні за географією, демографією та потужністю регіони. Це все якраз про регіональну політику, яка є стратегічною рамкою для розвитку всієї держави з урахуванням потреб людей, які живуть у конкретних регіонах.
Але війна зруйнувала нашу мирну стратегію. Через мінування та глобальну катастрофу на Каховській ГЕС тепер навряд чи можна казати, що Херсонщина в найближчому майбутньому — це аграрний край і годівниця України. А ось, наприклад, Одеса — це порти та рекреація, Карпати — це теж рекреація, а Житомирщина, може, й ні — це промисловість і ліси. І якщо є промислова вирубка лісу, то там немає рекреації. Або навпаки.
Тобто з державного рівня ми маємо спускатися на рівень регіонів, а потім — до кожної громади. І цей процес має бути гнучким. Знов-таки до мінування, до присутності російських човнів біля Одеси громади Ізмаїльського району економічно помирали. Тепер завдяки зерновій угоді територія насичується грошима й запрацювала економічно. Все це має бути синхронізовано, й держава має задавати рамку.
— Закон «Про засади державної регіональної політики» в липні 2022 року було суттєво змінено. Там саме з’явилися типи територій, про які ви кажете.
— Так, але поділ у законі є наразі досить умовним. Бо тоді представникам комітету і минулої команди міністерства не вдалося знайти абсолютний компроміс. Йдеться, по-перше, про території зони бойових дій або ті, що перебувають на відстані 30–40 км від кордону з Росією або Білоруссю. По-друге, про прифронтові території, які практично теж працюють на військову економіку. По-третє, про території глибокого тилу — це фактично вісім правобережних областей, які генерують основу для економіки, бо туди переміщуються і люди, й робочі місця. Звісно, після завершення війни буде ще четвертий тип — це території, які тривалий час перебували під окупацією. І там певний час не буде місцевого самоврядування, а буде військова/військово-цивільна система управління. І до кожного типу територій необхідний різний підхід.
Наприклад, більшість виробництв громад Харківщини релокувалися на Львівщину. А як ми тепер розвиватимемо Харківщину? Як залучатимемо туди інвесторів? Чи прораховуватимемо ризики для них? Чи будуть якісь пільги, і якщо так, то з чого наповнюватиметься місцевий бюджет? Чи ми будуватимемо військову економіку, й там буде засилля військових частин? Відповідно, військовий ПДФО стане основним наповненням бюджету, а отже, всі послуги надаватимуться військовослужбовцям, які мають кращу зарплату, ніж середньостатистичний громадянин. Це все про політику. Але її нема, як немає стратегічної рамки.
— Тобто кожен тип територій треба, наче пазли, вставити в загальну державну рамку й відбудовувати та розвивати з урахуванням інтересів людей, які житимуть на цих територіях?
— Так. Якщо в громаді, яка складається з двох вулиць, зруйновано вулицю, немає сенсу її відбудовувати, якщо ти не створив умов, аби туди повернулося виробництво й було створено робочі місця. В протилежному випадку залишаться тільки гарні фасади, на які держава витратить кошти західних партнерів. І все. Там ніхто не житиме, бо там не буде економіки. Це проблема. Всі рішення мають працювати навколо цього. Але не працюють. Парламент закон змінив, а підзаконних актів досі немає. Регіональну стратегію із ним теж ніхто не синхронізував. Рік минув. Громади пишуть якісь плани, не маючи уявлення про загальну державну стратегію. Це все імітація.
— Ексголова Мінрегіону Олексій Чернишов пішов із посади в грудні. За його словами, більш як 75% «підзаконки» вже було написано до того часу. Отже, Віталію, є парламент і ваш комітет, є офіс президента, де з’явився пан Олексій Кулеба, є нове міністерство з віцепрем'єром Олександром Кубраковим і його профільною заступницею Олександрою Азархіною, є мери й асоціації органів місцевого самоврядування. Як повинен працювати цей інституційний чотирикутник? Хто має модерувати процес?
— Це вже третій склад міністерства за нашу парламентську каденцію. Принаймні з попереднім у чотирикутнику все працювало. Не було такого, щоби хтось перетягав на себе ковдру, зустрічалися на всіх майданчиках щодо будь-якого питання в цій сфері. Постійно тривав діалог. Чи потрібно, аби хтось конкретно модерував цю історію? Буває по-різному. Зараз заступник керівника офісу президенту Олексій Кулеба намагається стати сполучною ланкою. Він намагався збирати всіх стейкхолдерів іще до трагедії на Херсонщині. Але нині в нього об'єктивно значна кількість поточних викликів.
— А Конгрес місцевих і регіональних влад при президентові? Офісом Конгресу нині керує ексзаступник Чернишова В'ячеслав Негода, який окремо є складником децентралізації та регіональної політики.
— Так, це дуже виважений крок заступника керівника ОПУ Кулеби. Негода зараз його активно консультує. Вони намагаються зробити Конгрес точкою ухвалення потрібних державі рішень і майданчиком для діалогу всіх із усіма. Але є проблема: Конгрес — це консультаційно-дорадчий орган. Він може ухвалити суперважливі рішення, може навіть давати доручення міністрам, депутатам, мерам. Але не має повноважень щодо контролю над виконанням, бо в межах чинної Конституції не має для цього законодавчого забезпечення. Тому зараз це політичний майданчик, який діє виключно завдяки публічності, довірі партнерів один до одного та побудові прозорого діалогу, що також дуже важливо. І, на моє переконання, є успішним у своїй діяльності й надалі прогресує.
— Тому ви винайшли новий інструмент впливу на Кабмін і написали закон, що зобов'язує Мінвідновлення виконати Закон «Про засади державної регіональної політики» та розробити необхідні підзаконні акти, скоригувати Державну регіональну стратегію тощо. Не можу не навести цитату з висновку Головного експертного управління парламенту щодо цього вашого кроку: «Надання ще одного доручення Кабінету міністрів України внести зміни до конкретного документу, прийнятого ним же, виглядає зайвим і створює враження бездіяльності та несамостійності уряду». Здається, це діагноз.
— Є законодавчий орган, який ухвалює закони, а є виконавчий орган, який їх імплементує. В ідеалі закони — це синергія думок депутатів і членів уряду, спрямованих на результат. На розвиток держави. Усе просто. Коли злагодженої роботи немає, виникають такі закони як інструмент спонукання до дій.
— Водночас голова комітету Олена Шуляк на відомому засіданні, де депутати більшістю голосів підтримали законопроєкт «спонукання до дій», обстоювала позицію міністерства. Тобто оце все, про що ми з вами вже майже годину розмовляємо, голові комітету нецікаво й неважливо. Я правильно розумію?
— Це запитання до пані Олени. Щодо конкретно того голосування на комітеті, мене її позиція не на підтримку 100% голосів інших членів комітету дещо засмучує. Бо я вважаю, що голова має захищати позицію комітету, тим більше одностайну. Комітет не має забувати, що він є суб’єктом і законодавчим органом, який не лише ухвалює закони, а й впливає на формування урядом політик.
— Але в Олени Шуляк сталася повна синергія з міністерством Кубракова щодо скандального законопроєкту №5655. Закон іще не підписаний президентом — і, сподіваюся, після сигналу Європарламенту підписаний не буде, — але саме він, а не регіональна стратегія, ліг в основу майбутнього відновлення. Включно з потужною інформаційною кампанією з окремою медіаплатформою закону, круглими столами та форумами. На тлі саме цього закону стався розкол Мінвідновлення з місцевим самоврядуванням, яке його категорично не підтримало.
— Я не є експертом у сфері будівництва, тому утримуюсь від коментування змісту законопроєкту. Водночас упевнений, що реформа містобудівної сфери необхідна, як і її цифровий складник, який, до речі є у законі. До того ж потрібно наводити лад у галузі й на місцях, бо, будьмо відверті, галузь є дуже корумпованою. Чи є в цій корупції частка відповідальності представників місцевих влад? Так, є, давайте про це також чесно говорити, не всі є добропорядними. Скажу більше: децентралізація повноважень — це також деконцентрація корупції. І це нормальний еволюційний процес у боротьбі з нею. Бо коли корупція — на відстані простягнутої руки від представників громадянського суспільства, яке в нас активно прогресує, боротися з нею простіше. Всі країни, які проводили децентралізацію, переживали такий період. Але вішати на всі громади тавро корупціонерів є неправильним і безвідповідальним.
Щодо поточної ситуації, яка склалася навколо законопроєкту, вона мені дуже не подобається і є шкідливою для держави. По-перше, дуже погано, коли Україна, яка має бути монолітною в риториці на міжнародних майданчиках і виступати єдиним голосом від усіх гілок влади, закликати до максимальної консолідації партнерської підтримки, такою не виглядає через цей акт. По-друге, мені геть не подобається, що зараз усе це намагаються перекинути на президента й змусити його стати третейським суддею в конфронтації, що наразі вже вийшла й на європейський майданчик. Президент 24/7 займається питаннями дипломатії та війни, це очевидний пріоритет і так має бути.
Тому, на мій погляд, тепер авторам потрібно бути мудрішими, й краще пізно, але все-таки розпочати реальний діалог із опонентами з експертної, галузевої спільноти, самоврядування. Знайти рішення. І з цим спільним рішенням прийти до президента й запропонувати його. А не далі грати в гру, хто кого переламає політично та медійно.
— Але законопроєкт №5655 безпосередньо заступає на територію Закону «Про засади державної регіональної політики», створюючи, по суті, паралельну реальність. Ідеться про два види планувальних документів, що конкурують на регіональному та місцевому рівнях. Так, Законом «Про засади державної регіональної політики» визначено, що територіальні громади розробляють «стратегії розвитку територіальних громад». Водночас законопроєкт №5655 оперує новим поняттям «концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади», яку визначено «документом стратегічного планування».
— Я так не вважаю. Проблема в тому, що в регіональній сфері немає синхронізації планувальної документації. У потоці планів і програм немає відповіді з погляду держави, що є первинним, а що — похідним. Ось і все. Всі плани й програми можуть бути складником загальної державної стратегії. Тож якби Закон «Про засади державної регіональної політики» працював, проблем із заступами й не виникало б.
— Добре, поговорімо тепер про ризики та подальші кроки. Як із усього цього вирулювати?
— Як я вже сказав, глобальний ризик для нас буде саме в частині отримання міжнародної допомоги на відновлення, а також у частині євроінтеграції. Бо слайдами ж не отримаєш ні грошей, ні євроінтеграції. Зовні, на мій погляд, досить уважно спостерігають за певними трендами, що намітилися в Україні. Включно з аналізом законодавства. І наше спільне завдання — змінити ці тренди, змінити сприйняття України міжнародними партнерами.
Адже вони реально вже хочуть не презентацій — у Лугано ми показали, що можемо це блискуче робити, — а конкретних дій. Комунікаційну платформу електронної системи управління відновленням DREAM презентували в травні, ймовірно, саме вона стане головною подією в Лондоні цього тижня. Донори добре вклалися, систему створено. Очевидно, що цифрова платформа може стати важливим елементом під час відновлення. Чи є її поява позитивним явищем? На моє переконання, безумовно й однозначно, це дуже позитивна річ. Це впорядкування різних реєстрів, це про прозорість, це єдина точка збору всієї інформації, крок до створення єдиної мапи інфраструктурної відбудови.
Це все дуже правильно, але знов-таки, тільки про інфраструктурну відбудову, це лише шматочок пазла, без загальної стратегії розвитку воно не може й не буде працювати повноцінно. Це зрозуміло всім, хто дивиться на відновлення ширше, ніж у вимірі об'єктів. Коли працівники Ради Європи приїздили сюди в квітні, вони прямо казали, що відновлення — це насамперед про інституції, а вже потім — про інфраструктуру. Сподіваюся на розуміння цього командою міністерства й особисто міністром, який у ранзі віцепрем'єра стратегічно відповідає за відновлення всієї країни, зокрема й інституцій.
Коли людина приїздить до деокупованої громади й бачить там свій зруйнований чи пошкоджений будинок, звісно, вона хоче, щоб його було якнайшвидше відбудовано. Але далі вона починає стикатися з роботою владних інституцій і моделей, котрі тут мають працювати як злагоджений і швидкий механізм, де кожен гвинтик знає послідовність кожного кроку. Оце є пріоритетом.
— Віталію, не можу не запитати про ситуацію в Києві. Бо це теж про інституції та основи самоврядування, про які у своїй резолюції нагадує Україні Європарламент. У комітеті є два законопроєкти, які системно розв'язують проблему влади в столиці та впроваджують механізм держнагляду за актами органів місцевого самоврядування. Але реформа зависла, й волюнтаристське звільнення президентом Кличка з посади голови КМДА, внаслідок чого він втратить вплив на виконавчу владу в столиці, є прямим звертанням із курсу євроінтеграції. На 23 червня призначено засідання РНБО, на порядку денному — Київ.
— На порядку денному насамперед — відповідальність за загибель людей під зачиненими дверима бомбосховища. І так, головними відповідальними тут є російські терористи. Беззаперечний факт. Але місцеві й державні чиновники теж мають виконувати свою роботу. Щодо безпосередньо Віталія Кличка в цьому кейсі, на мій погляд, він як очільник міста несе морально-етичну відповідальність. Водночас він несе й управлінську відповідальність, бо Кодекс цивільного захисту України вбачає тут повноваження ОМС, які виконуються в місті незадовільно. А також несе політичну відповідальність, бо саме він і частина його команди блокували та медійно дискредитували законопроєкт про столицю, й досить успішно. Й не дозволили нам подолати управлінський хаос у Києві. Із себе відповідальність я тут також не знімаю, бо ми не змогли політично цей акт дотиснути.
— Відповідальність за загибель людей не може перетворюватися на привід для руйнування інституції.
— Не поспішаймо з висновками й усе-таки дочекаймося засідання РНБО. Я впевнений, що президент подасть правильні сигнали й ухвалить правильні рішення.
Від редакції: два місяці наше видання веде переговори з Мінвідновлення щодо інтерв'ю з його керівником, віцепрем'єром Олександром Кубраковим. Наша пропозиція — в силі.