21–22 июня в Лондоне состоится Конференция по вопросам восстановления Украины (URC2023). Мероприятие такого же ранга, как в прошлом году в Лугано, однако информационное пространство не подрывают новые креативные программы и громкие презентации от власти. И на это есть причины.
На сегодняшний день за будущее восстановление отвечает объединенное в декабре прошлого года Министерство развития громад, территорий и инфраструктуры. Сокращенно — Минвосстановления. Буквально на прошлой неделе в публичную плоскость вылился конфликт между министерством и депутатами парламентского комитета по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства. Спор касался сферы государственной региональной политики, которую вычеркнули из приоритетов министерства и главы комитета Елены Шуляк.
Более того, непонимание между представителями законодательной и исполнительной ветвей власти разворачивается на фоне продолжительного отсутствия диалога министерства с органами местного самоуправления. Что в совокупности свидетельствует о серьезных проблемах в ключевом блоке системы государственного управления, который будет отвечать за послевоенное восстановление страны и распоряжаться финансами доноров.
Разобравшись в причинах и сути сложившейся ситуации, мы сможем понять, что не так в нашем королевстве, и почему на этот раз никто из украинских чиновников ехать в Лондон не хочет. Народный депутат Виталий Безгин, подкомитет которого проводил децентрализацию, разрабатывал закон о принципах региональной политики, был основным драйвером приостановленной реформы, а сейчас является основным оппонентом позиции Минвосстановления, согласился нам в этом помочь.
— Виталий, уже ясно, что коммуникация между профильным комитетом и новым объединенным министерством не сложилась. Комитет, чтобы получить обратную связь от министерства, даже пишет специальные законы. Разберемся в причинах. Где и почему, по вашему мнению, произошел сбой? Каковы риски от этого для государства и как это исправить?
— Объединенное Министерство развития громад, территорий и инфраструктуры с самого начала было огромным вызовом, если учесть объем его полномочий. Имел ли такой эксперимент право на жизнь? Безусловно, да. Принцип объединения государственной политики и инфраструктуры работает во многих странах. И если мы говорим об инфраструктуре, то министерство безукоризненно выполняет свою работу. Речь идет о логистике, быстром реагировании на вызовы и разрушения, зерновое соглашение и т.п. Если мы говорим о громадах и децентрализации, то здесь тоже все более или менее нормально, потому что реформа уже, как корабль, плывет сама по себе, не может утонуть.
Что касается государственной региональной политики, то у нас все провисло. Ее сейчас просто нет. И это проблема, потому что, во-первых, нам придется многое выполнять в контексте евроинтеграции. Во-вторых, невозможно отмежевать восстановление инфраструктуры от общей рамки восстановления, которой и является региональная политика. Преимущество отдается инфраструктурным проектам, которые приносили успех, но они оторваны от общей региональной политики и рамки развития.
Это как разбросанные по комнате кубики. Они хорошие, идеально сделанные, но все разрознены.
— Похоже, здесь проблема в уровне понимания работы всей системы государственного управления.
— Да, до объединения у нас большинство министерств были секторальными и отраслевыми. И только три — кроссекторальными. Это Минфин, Минюст, Минрегион, которые присутствовали всюду. Можно еще выделить и отнести к таковым Минцифры. Любая сфера жизнедеятельности, так или иначе, затрагивает финансы, законы и региональную политику. Мы все живем в громадах, где получаем административные, социальные, образовательные и другие услуги. К сожалению, это понимание потерялось еще на этапе объединения. Если уже пофантазировать, то, наверное, идеальным, с точки зрения государства, было бы объединить в рамках Мининфраструктуры сферы строительства и ЖКХ, а Минрегион должен бы поглотить Минреинтеграции. Ведь это системная кроссекторальная политика, которая не о мостах, дорогах и лифтах, а о людях и государственном управлении.
— Но такое впечатление, что команда успешных проектных менеджеров вице-премьера Кубракова отмахивается от упреков в свой адрес, поскольку не понимает, о чем вообще речь… Что, впрочем, неудивительно — всю прослойку специалистов Минрегиона во время объединения зачистили. Экспертов, которые делали реформы, вытеснили из пула общения. Поэтому давайте-ка вы сейчас объясните, что такое региональная политика — для чего вообще нужно правильно складывать эти кубики?
— Относительно кадров, мне может нравиться или не нравиться то или иное кадровое решение министра, но заместители министра — это политические должности. И для любого министра нормально назначать людей, с которыми ему комфортно работать. Поэтому я могу понять, почему приняли именно такие решения, на которые министр получил мандат доверия от парламента.
— Именно на кадровом этапе закладывается будущий успех или провал. А в нашем случае за бортом оказался костяк институции, и люди, не имеющие никакого отношения к политике. О реформе госслужбы и институте госсекретарей, который в 2015 году внедряли как гарантию сохранения институционной памяти органов центральной власти, даже не вспоминаю. Все давно и основательно разрушено во всей системе госуправления.
— Здесь я не буду спорить и вернусь к важности региональной политики. Наше государство движется в Европу и должно четко понимать, какие может иметь преимущества над государствами-друзьями, но вместе с тем и конкурентами — той же Польшей, Чехией или Словакией. Речь идет о приоритетах развития как государства в общем, так и ее регионов в частности. Еще в 2015 году, когда стартовала децентрализация, приняли Закон «О принципах государственной региональной политики», а в 2021-м правительство приняло Постановление «Об утверждении Государственной стратегии регионального развития на 2021–2027 годы». Где мы уже понимали и планировали, как экономически и социально будут развиваться наши очень разные по географии, демографии и мощности регионы. Это все как раз о региональной политике, которая является стратегической рамкой для развития всего государства с учетом потребностей людей, проживающих в конкретных регионах.
Но война разрушила нашу мирную стратегию. Из-за минирования и глобальной катастрофы на Каховской ГЭС теперь вряд ли можно говорить, что Херсонщина в ближайшем будущем — это аграрный край и кормилица Украины. А вот, например, Одесса — это порты и рекреация, Карпаты — это тоже рекреация, а Житомирщина, может, и нет, — это промышленность и леса. И если есть промышленная вырубка леса, то там нет рекреации. Или наоборот.
То есть с государственного уровня нам нужно спускаться на уровень регионов, а затем — к каждой громаде. И этот процесс должен быть гибким. Опять же до минирования, до российских лодок возле Одессы громады Измаильского района экономически умирали. Теперь благодаря зерновому соглашению территория насыщается деньгами и заработала экономически. Все это должно быть синхронизировано, и государство должно задавать рамку.
— Закон о принципах региональной политики в июле 2022 года существенно изменили. Именно там появились типы территорий, о которых вы говорите.
— Да, но деление в законе сейчас весьма условное. Ведь тогда представителям комитета и прошлой команды министерства не удалось найти абсолютный компромисс. Речь идет, во-первых, о территориях зоны боевых действий или тех, которые находятся на расстоянии 30–40 км от границы с Россией или Беларусью. Во-вторых, о прифронтовых территориях, которые практически тоже работают на военную экономику. В-третьих, о территориях глубокого тыла — это фактически восемь правобережных областей, которые генерируют основу для экономики, поскольку туда перемещаются и люди, и рабочие места. Конечно, после окончания войны будет еще четвертый тип — это территории, долго находившиеся под оккупацией. И там какое-то время не будет местного самоуправления, а будет военная или военно-гражданская система управления. И к каждому типу территорий нужен разный подход.
Например, большинство производств громад Харьковщины релоцировались на Львовщину. А как мы теперь будем развивать Харьковщину? Как будем привлекать туда инвесторов? Будем ли просчитывать риски для них? Будут ли какие-то льготы, и если да, то с чего будет наполняться местный бюджет? Или мы будем строить военную экономику, и там будет засилье военных частей? Соответственно, военный НДФЛ станет основным наполнением бюджета, а, следовательно, все услуги будут предоставляться военнослужащим, имеющим лучшую зарплату, чем среднестатистический гражданин. Это все о политике. Но ее нет, как нет стратегической рамки.
— То есть каждый тип территорий надо, как пазлы, вставить в общую государственную рамку и восстанавливать и развивать с учетом интересов людей, которые будут жить на этих территориях?
— Да. Если в громаде, которая состоит из двух улиц, разрушена улица, нет смысла ее восстанавливать, если ты не создал условия, чтобы туда вернулось производство, и были созданы рабочие места. В противном случае останутся только хорошие фасады, на которые государство израсходует средства западных партнеров. И все. Там никто не будет жить, поскольку там не будет экономики. Это проблема. Все решения должны работать вокруг этого. Но не работают. Парламент закон изменил, а подзаконных актов до сих пор нет. Региональную стратегию с ним тоже никто не синхронизировал. Год прошел. Громады пишут какие-то планы, не имея представления об общей государственной стратегии. Это все имитация.
— Бывший глава Минрегиона Алексей Чернышев ушел с должности в декабре. По его словам, более 75% «подзаконки» уже были написаны к тому времени. Так что, Виталий, есть парламент и ваш комитет, есть офис президента, где появился пан Алексей Кулеба, есть новое министерство с вице-премьером Александром Кубраковым и его профильным заместителем Александрой Азархиной, есть мэры и ассоциации органов местного самоуправления. Как должен работать этот институционный четырехугольник? Кто должен модерировать процесс?
— Это уже третий состав министерства за нашу парламентскую каденцию. По крайней мере, с предыдущим в четырехугольнике все работало. Не было такого, чтобы кто-то перетягивал на себя одеяло, встречались на всех площадках по любому вопросу в этой сфере. Постоянно продолжался диалог. Нужно ли, чтобы кто-то конкретно модерировал эту историю? Бывает по-разному. Сейчас заместитель главы офиса президента Алексей Кулеба старается стать связующим звеном. Он пытался собирать всех стейкхолдеров еще до трагедии на Херсонщине. Но сейчас у него объективно значительное количество текущих вызовов.
— А Конгресс местных и региональных властей при президенте? Офисом конгресса ныне руководит бывший заместитель Чернышева Вячеслав Негода, который сам по себе является частью децентрализации и региональной политики.
— Да, это очень взвешенный шаг заместителя руководителя ОПУ Кулебы. Негода сейчас его активно консультирует. Они стараются сделать конгресс точкой принятия необходимых государству решений и площадкой для диалога всех со всеми. Но есть проблема: конгресс — это консультационно-совещательный орган. Он может утвердить суперважное решение, может даже давать поручения министрам, депутатам, мэрам. Однако у него нет полномочий контроля над исполнением, поскольку в рамках действующей Конституции нет для этого законодательного обеспечения. Поэтому сейчас это политическая площадка, которая действует исключительно благодаря публичности, доверию партнеров друг к другу и построению прозрачного диалога, что также очень важно. И, я убежден, является успешным в своей деятельности и в дальнейшем прогрессирует.
— Поэтому вы изобрели новый инструмент влияния на Кабмин и написали закон, который обязует Минвосстановления выполнить Закон «О принципах государственной региональной политики» и разработать необходимые подзаконные акты, скорректировать Государственную региональную стратегию и т.п. Не могу не привести цитату из вывода Главного экспертного управления парламента относительно этого вашего шага: «Предоставление еще одного поручения Кабинету министров Украины внести изменения в конкретный документ, принятый им же, выглядит лишним и создает впечатление бездеятельности и несамостоятельности правительства». Кажется, это диагноз.
— Есть законодательный орган, который принимает законы, а есть исполнительный орган, который их имплементирует. В идеале законы — это синергия мнений депутатов и членов правительства, направленных на результат. На развитие государства. Все просто. Когда слаженной работы нет, возникают такие законы как инструмент побуждения к действиям.
— Вместе с тем глава комитета Елена Шуляк на известном заседании, где депутаты большинством голосов поддержали законопроект «побуждение к действиям», отстаивала позицию министерства. То есть это все, о чем мы с вами уже почти час разговариваем, главе комитета неинтересно и неважно. Я правильно понимаю?
— Это вопросы к Елене Шуляк. Что касается конкретно этого голосования на комитете, то ее позиция не в поддержку 100% голосов других членов комитета меня несколько огорчает. Ибо я считаю, что глава обязан защищать позицию комитета, тем более единодушную. Комитет не должен забывать, что он является субъектом и законодательным органом, который не только принимает законы, но и влияет на формирование правительством политики.
— Но у Елены Шуляк произошла полная синергия с министерством Кубракова относительно скандального законопроекта №5655. Закон еще не подписал президент — и, надеюсь, после сигнала Европарламента не подпишет, но именно он, а не региональная стратегия, лег в основу будущего восстановления. Включительно с мощной информационной кампанией с отдельной медиаплатформой закона, круглыми столами и форумами. На фоне именно этого закона произошел раскол Минвосстановления с местным самоуправлением, которое его категорически не поддержало.
— Я не эксперт в сфере строительства, поэтому воздержусь от комментирования содержания законопроекта. Вместе с тем я уверен, что реформа градостроительной сферы необходима, как и ее цифровая составляющая часть, которая, кстати, есть в законе. К тому же нужно наводить порядок в отрасли и на местах, потому что, будем откровенны, отрасль весьма коррумпированная. Есть ли в этой коррупции доля ответственности представителей местных властей? Да, есть, давайте об этом тоже честно говорить, не все добропорядочные. Скажу больше, децентрализация полномочий — это также деконцентрация коррупции. И это нормальный эволюционный процесс в борьбе с ней. Ведь когда коррупция на расстоянии протянутой руки от представителей гражданского общества, которое у нас активно прогрессирует, бороться с ней проще. Все страны, проводившие децентрализацию, переживали такой период. Но вешать на все громады клеймо коррупционеров неправильно и безответственно.
Что касается текущей ситуации, сложившейся вокруг законопроекта, то она мне совершенно не нравится, она вредна для государства. Во-первых, очень плохо, когда Украина, которая должна быть монолитной в риторике на международных площадках и выступать единым голосом от всех ветвей власти, призывать к максимальной консолидации партнерской поддержки, такой не выглядит из-за этого акта. Во-вторых, мне совсем не нравится, что сейчас все это стараются перекинуть на президента и заставить его стать третейским судьей в конфронтации, которая уже вышла и на европейскую площадку. Президент 24/7 занимается вопросами дипломатии и войны, это очевидный приоритет, и так должно быть.
Поэтому, на мой взгляд, теперь авторам следует быть более мудрыми, и лучше поздно, но все-таки начать реальный диалог с оппонентами из экспертного, отраслевого сообщества, самоуправления. Найти решение. И с этим общим решением прийти к президенту и предложить его. А не продолжать играть в игру, кто кого переломает политически и медийно.
— Но законопроект №5655 непосредственно заступает на территорию Закона «О принципах государственной региональной политики», создавая, по сути, параллельную реальность. Речь идет о двух видах планировочных документов, которые конкурируют на региональном и местном уровнях. Так, Законом «О принципах государственной региональной политики» определено, что территориальные громады разрабатывают «стратегии развития территориальных громад». Вместе с тем законопроект №5655 оперирует новым понятием «концепция интегрированного развития территории территориальной громады», которая определена «документом стратегического планирования».
— Я так не считаю. Проблема в том, что в региональной сфере нет синхронизации планировочной документации. В потоке планов и программ нет ответа с точки зрения государства, что первично, а что производно. Вот и все. Все планы и программы могут быть составляющей частью общей государственной стратегии. И если бы Закон «О принципах государственной региональной политики» работал, проблемы с заступами и не возникали бы.
— Хорошо, поговорим теперь о рисках и дальнейших шагах. Как из всего этого выруливать?
— Как я уже сказал, глобальный риск для нас будет в части именно получения международной помощи на восстановление, а также евроинтеграции. Ведь одними слайдами не получишь ни денег, ни евроинтеграции. Извне, на мой взгляд, весьма внимательно наблюдают за некоторыми трендами, которые наметились в Украине. Включительно с анализом законодательства. И наше общая задача — изменить эти тренды, изменить восприятие Украины международными партнерами.
Ведь они реально уже хотят не презентаций — в Лугано мы показали, что можем это с блеском делать, а конкретных действий. Коммуникационную платформу электронной системы управления восстановлением DREAM презентовали в мае, вероятно, именно она станет главным событием в Лондоне на этой неделе. Доноры хорошо вложились, система создана. Очевидно, что цифровая платформа может стать важным элементом во время восстановления. Является ли ее появление положительным явлением? По-моему, безусловно и однозначно, это весьма положительная вещь. Это упорядочение разных реестров, это о прозрачности, это единая точка сбора всей информации, шаг к созданию единой карты инфраструктурного восстановления.
Это все очень правильно, но опять же, только об инфраструктурном восстановлении, это лишь кусочек пазла, без общей стратегии развития оно не может и не будет работать полноценно. Это понятно всем, кто смотрит на восстановление шире, чем в измерении объектов. Когда представители Совета Европы приезжали сюда в апреле, они прямо говорили, что восстановление — это прежде всего об институциях, а уже потом — об инфраструктуре. Надеюсь, что это понимают команда министерства и лично министр, который в ранге вице-премьера стратегически отвечает за восстановление всей страны, в частности и институций.
Когда человек приезжает в деоккупированную громаду и видит там свой разрушенный или поврежденный дом, конечно, он хочет, чтобы его как можно быстрее отстроили. Но дальше он начинает сталкиваться с работой властных институций и моделей, которые здесь должны работать как слаженный и быстрый механизм, где каждый винтик знает последовательность каждого шага. Это является приоритетом.
— Виталий, не могу не спросить о ситуации в Киеве. Ведь это тоже об институциях и основах самоуправления, о которых в своей резолюции напоминает Украине Европарламент. В комитете есть два законопроекта, которые системно решают проблему власти в столице и внедряют механизм госнадзора за актами органов местного самоуправления. Но реформа зависла, и волюнтаристское увольнение Кличко с должности главы КГГА, вследствие чего он потеряет влияние на исполнительную власть в столице, является прямым сворачиванием с курса евроинтеграции. На 23 июня назначено заседание СНБО, в повестке дня — Киев.
— В повестке дня прежде всего ответственность за гибель людей под закрытыми дверями бомбоубежища. И да, главными ответственными здесь являются российские террористы. Безоговорочный факт. Но местные и государственные чиновники тоже должны выполнять свою работу. Что касается непосредственно Виталия Кличко в этом кейсе, на мой взгляд, он как руководитель города несет морально-этическую ответственность. Вместе с тем он несет и управленческую ответственность, потому что Кодекс гражданской защиты Украины усматривает здесь полномочия ОМС, которые выполняются в городе неудовлетворительно. А также несет политическую ответственность, поскольку именно он и часть его команды блокировали и медийно дискредитировали законопроект о столице, и весьма успешно. И не позволили нам преодолеть управленческий хаос в Киеве. С себя ответственность я здесь тоже не снимаю, потому что мы не смогли политически этот акт дожать.
— Ответственность за гибель людей не может превращаться в повод для разрушения институции.
— Не будем спешить с выводами и все-таки дождемся заседания СНБО. Я уверен, что президент подаст правильные сигналы и примет правильное решение.
От редакции: два месяца наше издание ведет переговоры с Минвосстановления об интервью с его главой, вице-премьером Александром Кубраковым. Наше предложение в силе.