Розмінування: досвід і практики для України

Міни і нерозірвані боєприпаси (НРБ) впливають на життя двох мільйонів людей на сході країни, становлячи собою серйозну загрозу для мирних жителів.

Із 2014 р. було зареєстровано понад 1600 жертв вибухів мін та інших вибухонебезпечних залишків війни. Щомісяця кількість таких жертв перевищує число потерпілих унаслідок бойових дій.

Через наявність мін на шляхах доїзд до деяких сіл обмежений, що призводить до ізоляції людей, закриває їм доступ до базових послуг. Мирні жителі, які живуть уздовж лінії розмежування, не можуть займатися сільськогосподарською діяльністю, і це істотно обмежує їм доступ до продовольства та заробітку. При цьому, як власники земельних ділянок, вони позбавлені права на соцдопомогу. Не маючи грошей на вугілля для опалення, люди часто збирають дрова, ризикуючи підірватися на міні або НРБ.

За оцінками Міноборони, визволені території Донецької та Луганської областей, де є небезпечні ділянки, становлять близько 7 тис. кв. км (яка ситуація на непідконтрольних територіях, достеменно невідомо нікому). Але й ця цифра доволі приблизна. Для її уточнення треба провести нетехнічне обстеження всіх територій, що можна буде зробити тільки після повного припинення бойових дій та взяття під контроль державного кордону України.

На 1 січня 2018 р. групи розмінування ЗСУ, ДССТ (Державної спеціальної служби транспорту), піротехнічні підрозділи ДСНС знешкодили (знищили) понад 325 тис. вибухонебезпечних предметів (ВНП) на площі в 260 кв. км, що становить лише близько 3,7% від потенційно небезпечної території. На повне розмінування, на думку експертів, піде не один мільярд доларів і, з нинішніми темпами, багато десятків років.

Білі плями українського законодавства

Про те, що відсутність законодавчої бази у сфері протимінної діяльності не дозволяє Україні ефективно використовувати не тільки наявні власні, а й ресурси неурядових профільних організацій, котрі вже працюють у нашій країні, - міжнародних фондів FSD (Швейцарія), DDG (Данія) і HALO Trust (Великобританія), - DT.UA писало. Порядок акредитації міжнародних організацій, у тому числі на зберігання та перевезення вибухівки, не прописаний, і знешкоджувати боєприпаси на території нашої країни вони не мають права. Виявивши й промаркувавши вибухівку, вони зобов'язані викликати команду ДСНС, спеціалісти якої працюватимуть із боєприпасами далі. Це сповільнює роботу.

Необхідне законодавче врегулювання. Згідно з міжнародними нормами, мають бути створені Національні стандарти протимінної діяльності (НСПД) і національний координуючий орган із правом законодавчої ініціативи та оперативний орган, який мав би повноваження працювати не тільки за кошти з українського бюджету, а й за рахунок міжнародної донорської допомоги.

Де-факто національним органом, згідно з Указом президента від 2 вересня 2013 р. №476, наразі виступає Міноборони. Спільно із зацікавленими центральними та державними органами виконавчої влади воно розробило законопроект "Про протимінну діяльність в Україні". Після схвалення Кабміном його подали на розгляд у ВР (№5189-1 від 12.10.2016), він отримав позитивні висновки від комітетів із питань бюджету та з питань запобігання і протидії корупції. Однак Комітет із питань нацбезпеки та оборони рекомендував ВР відхилити законопроект у першому читанні. Для напрацювання нового документа при комітеті створили робочу групу, координатором якої призначили Андрія Тетерука. У січні 2018-го новий законопроект (уже не про протимінну діяльність, а про гуманітарне розмінування) обіцяли винести на обговорення. На цей момент, однак, представників задіяних у розмінуванні держструктур до складу робочої групи не включено, й інформації про зміст законопроекту вони не мають.

"На останньому засіданні комітету я порушив це питання, - розповів DT.UA Андрій Тетерук. - Але робоча група поки що не побачила остаточних висновків із деяких питань. Зокрема, щодо оподаткування важкої техніки, яка використовується при розмінуванні. Після короткої наради з головою комітету й головою секретаріату вирішили не виносити поки що сирий матеріал. Шукаємо варіанти, які були б компромісними для всіх, - і для тих, хто планує брати участь у гуманітарному розмінуванні, і для держави, аби ми не втратили при цьому свої позиції. Є певні проблеми.

Існує законодавство, що дозволяє Міноборони проводити розмінування в зоні його відповідальності та об'єктів у повному обсязі. Тягти ж на себе ковдру і повноваження з контролю над гуманітарним розмінуванням не вийде. Є певні структури, готові проводити великі дотації на гуманітарне розмінування. Так це робиться в усьому світі. Але вони не готові фінансувати мілітарні структури. Там, де цим займаються виключно цивільні структури в чіткій системі гуманітарного розмінування, обсяг більший у десятки разів (від 100 до 700 млн євро або дол., залежно від структури фінансування), ніж коли до гуманітарного розмінування залучають військових. Зайвих 700 млн дол. у нас немає. А процес розмінування буде тривалим.

Ну й найголовніше - ми поки що не бачимо, як очищати землю, не повністю контрольовану. Зараз ми можемо робити це тільки так: вдень поля або об'єкти розмінувати, а вночі ДРГ їх замінує, і вся робота зійде нанівець.

Але хтось штучно намагається форсувати ці процеси. Тому треба чітко розуміти, що ми хочемо зробити. Якщо вирішувати проблему комплексно – то гуманітарне розмінування, на мій погляд, у повному обсязі почне діяти тільки після того, як ми візьмемо контроль над кордоном і відповідатимемо за кожен квадратний метр нашої території, у всіх смислах- юридичних, матеріальних, зокрема за те, що хтось постраждає внаслідок вибуху об'єкта після того, як начебто було проведено гуманітарне розмінування. Інакше це просто гроші на вітер. Запитань насправді набагато більше, ніж озвучується в інформаційному просторі.

Скільки коштуватиме Україні гуманітарне розмінування, сьогодні сказати не може ніхто, - точну карту забруднених територій навіть не почали складати. У військових вона своя, у ДСНС - своя. Стартові показники, які дозволять зробити правильну калькуляцію, ми зможемо отримати, коли матимемо контроль над територією. Питання не терпить поспіху, - можемо витратити необхідні для очищення землі ресурси на те, щоб хтось виконував роботу, яка не дасть бажаного результату.

Круглі столи, які регулярно проводить ОБСЄ за лобіювання Міноборони, - це, звісно, круто. Але жодне з відомств, котрі створюють інформаційну істерику й тиск, мені не відповість, як забезпечити безпеку очищених територій, і не гарантуватиме, що людина, котра вважатиме цю територію безпечною, почавши обробляти землю, не підірветься на розтяжці або міні".

"Гуманітарне розмінування треба виконувати в кожному місці, де є потреба в безпеці цивільних осіб, незалежно від сусідства з лінією фронту, - впевнений технічний радник з питань протимінної діяльності ОБСЄ Мілєнко Вахтарич (Хорватія).- На жаль, у зонах активних бойових дій гуманітарне розмінування неможливе. Його результатом є очищена, безпечна територія, сертифікована національним органом влади, який гарантує, що розмінування проводилося відповідно до ОПМД та національного законодавства і що хтось конкретний відповідає за все, що станеться на очищеній території.

В умовах тривалого конфлікту схвалюється будь-яка діяльність, котра може зменшити загрозу від мін та інших вибухонебезпечних залишків війни до мінімуму. І, я сподіваюся, це те, що Міноборони, ДСНС і ДССТ виконують у "сірій зоні". Якщо діяльність із розмінування неможлива, важливо повідомити місцеве населення про небезпечну територію, позначити її попереджувальними знаками й інформувати про мінну небезпеку".

Досвід і практики для України

Робоча група з напрацювання законопроекту про протимінну діяльність в Україні має взяти до роботи найкращий досвід Республіки Хорватія в цій сфері. На цьому наголошувала перший заступник голови ВР Ірина Геращенко під час засідання неформальної депутатської групи "Мінська платформа" з розробки стратегії мирного врегулювання ситуації на Сході.

Процес розмінування військових та цивільних об'єктів під час Вітчизняної війни в Хорватії почали ЗС (з 1991 р.). Розмінування цивільних районів і об'єктів вони припинили після того, як 18 травня 1998 р. загинули три солдати-демінери.

Того ж року було створено Хорватський центр протимінної діяльності (CROMAC). ЗС залишилися відповідальними тільки за військові об'єкти.

Перший закон про гуманітарне розмінування прийняли 2005-го. До його розробки через робочу групу було залучено представників усіх зацікавлених сторін, які займаються розмінуванням. У 2013 р. експерти прийняли рішення, що рамки Закону про гуманітарне розмінування недостатні для подальшого вдосконалення системи протимінної діяльності. Закон про протимінну діяльність набув чинності 21 жовтня 2015 р.

Система протимінних дій у Республіці Хорватія регулюється так.

1. Уряд - виконавчий орган, який відповідає за досягнення цілей, викладених у Плані дій стосовно мін.

2. Офіс із питань протимінної діяльності (ОПМД) в уряді координує надання допомоги жертвам мін і заходи, спрямовані на підвищення інформування населення про мінні ризики.

3. МВС моніторить виконання положень Закону про протимінну діяльність.

4. CROMAC - юридична особа, наділена державними повноваженнями, створена урядом, і основне її завдання - контроль якості розмінованих профільними компаніями територій та потенційно забруднених мінами місць. Відповідно до конкретних правил, центр також визначає завдання з розмінування компаніям через процедуру відкритих торгів.

"Перебуваючи з делегацією в Хорватії, - поділився Андрій Тетерук, - я відзначив для себе чітку структуру розподілу відповідальності. Всю діяльність, пов'язану з гуманітарним розмінуванням, координує CROMAK. Вони зробили чітку карту забрудненої місцевості; створили систему контролю, яка унеможливила повторне забруднення; створили наглядову раду (членів якої призначає уряд), що контролює діяльність центру CROMAK. Ну й головне - вони залучили гроші ЄС, саме це дозволило їм не зупиняти роботи на всіх етапах.

(Європейська комісія не визнає розмінування як питання, котре може фінансуватися за кошти ЄС. У квітні 2014 р. ОМПД надав детальний аналіз забруднення мінами в Хорватії та його наслідки в трьох аспектах розвитку (економічному, соціальному і політичному) - "Концептуальна записка - Протимінна діяльність та інтегрований розвиток у Республіці Хорватія". На основі "Концептуальної записки" ЄС підтримав і затвердив дії, пов'язані з гуманітарним розмінуванням, яких буде вжито як передумову до економічного і соціального розвитку Хорватії. - Авт.)

За 20 років хорвати набили багато гуль. У законодавство двічі вносили зміни, роблячи його гіршим, а не кращим. За цей час вони досягли певного успіху, "вичесавши" 93% своєї території, яка вважалася забрудненою (в 1996 р. 13 тис. кв. км, або 22% території всієї країни, було заміновано.- Авт.), і витративши на це 700 млн євро. На сьогодні в них залишилося близько 7% (413 кв. км) - найскладніша, гірська територія або з водними проймами, де складно працювати технікою і потрібна ювелірна робота фахівців з інструментами. На її розчищення, за їхніми словами, знадобиться 10 років та 413 млн євро.

Я запитав, чи не здається їм дивним, що на 2018 р. вони запланували очистити всього 40 кв. км, при тому що в гуманітарному розмінуванні в них працює 39 компаній. Чому не залучаються за державні кошти підрозділи Міноборони, хай навіть 50 екіпірованих і досвідчених людей? Мені здається, вони просто починають на цьому заробляти.

Вони сказали, що гуманітарним розмінуванням у них займаються виключно цивільні особи. Військові відповідають лише за військові об'єкти".

Мілєнко Вахтаричуточнив: "У співпраці з посольством Великої Британії в Києві (одним із донорів нашого проекту) ми вирішили організувати ознайомлювальну поїздку до Хорватії, щоб показати українським представникам, як організовано систему протимінної діяльності в країні з 20-річним досвідом очищення забруднених земель від мін та вибухонебезпечних предметів, у якій теж постійно вдосконалюються законодавство і стандарти, використовуються новітні сучасні технології, розроблені для гуманітарного розмінування, і де відкрито говорять про свої помилки та проблеми, з якими зіштовхуються.

Не можна використовувати просту математичну формулу, щоб вирахувати, яку територію очищають приватні компанії. Вони не однакові ні за розміром, ні за обладнанням, ні за результатами акредитації. Одні акредитовані для ручного, механічного розмінування й використання мінно-пошукових собак. Інші мають тільки машини і можуть бути задіяні лише як субпідрядники для іншої компанії або партнерів. Деякі компанії виконують мінімальні юридичні вимоги для проходження акредитації (сертифікації) та отримання ліцензій від МВС, а саме: мають п'ять ліцензованих демінерів із дійсними страховими полісами, відповідно до закону про протимінну діяльність, і контракт із компанією, що надає й зберігає вибухівку, яку застосовуватимуть для знищення мін та вибухонебезпечних предметів, знайдених під час обстеження.

Систему протимінної діяльності не можна скопіювати. Кожна країна має свої особливості, своє законодавство, традиції, культуру. Але це не означає, що деякі хороші частини програми не можуть бути пристосовані до ситуації й використані в іншій країні.

Запитань про комерційний підхід до гуманітарного розмінування в Хорватії було багато. Дехто хотів би скопіювати цей підхід. Інші кажуть, що це в Україні зробити неможливо.

Закон про протимінну діяльність каже, що контракти на роботи, фінансовані з бюджету, укладатимуться відповідно до Закону про держзакупівлі. Цей закон не забороняє сертифікованим організаціям знаходити й використовувати різні інші джерела фінансування та дотримуватися процедури організації, котра надає кошти.

На цей час в Україні працюють три міжнародні неурядові організації, фінансовані донорами. Вони дотримуються правил і процедур донорів, як це було у випадку з організацією "Норвезька народна допомога" (NPA) в Хорватії. Щодо грошових фондів – вони звітували перед донорами, а з питань розмінування, технічного й нетехнічного обстеження доповідали в CROMAC".

Союз меча і орала?

Про залучених до розробки нового законопроекту в Україні та про його зміст не знав ніхто з тих, кого ми запитували. Отримати відповіді на окремі запитання дозволив знайдений в Інтернеті відеозапис прес-конференції "Гуманітарне розмінування в Донбасі", яка проходила у "Главкомі" 8 лютого.

Два роки тому МГО "Міжнародна антитерористична єдність" (директор - Олександр Дичек, засновник і президент концерну "Сакура", людина, котра встигла, здається, відзначитися у всіх сферах, що обіцяють якісь прибутки: від антирейдерства, видобутку вуглеводнів – до охорони "Євробачення") та громадська організація "Соціальна справедливість" (яку очолює не менш підприємлива Алла Шлапак, екс-співголова блоку Черновецького, котра керувала банком даних відомих "бабусь Льоні Космоса" і пізніше перебувала у ПР, а на останніх виборах у Київраду пройшла як самовисуванка з символікою "УДАРу") створили у своїх лавах національний координаційний центр, що його очолив директор профільної компанії розмінування ЗАТ "Трансімпекс" Володимир Петраченков. Спеціалісти цього центру й працюють над законопроектом із гуманітарного розмінування в робочій групі комітету.

Ми не повторюватимемо того, що вже озвучив Андрій Тетерук. Одна з цілей, яку ставлять перед собою розробники, - "перейняти досвід великих профільних фондів із залучення коштів та спробувати робити це самим".

"Згідно з нашим законодавством, - заявив Владимир Петраченков, - реально працювати над розмінуванням мають право дві компанії: державне підприємство "Укроборонсервіс" та приватна компанія "Трансімпекс". Але ми випали з обойми, до нас мало хто звертається.

ОБСЄ отримала гроші на створення в Україні системи управління процесом розмінування і не бачить нас. Вона запросила спеціаліста з Хорватії. Хоча ми пропонували взяти російськомовну людину з Таджикистану, яка знає українські боєприпаси". "Для отримання дозволів на поводження з вибухонебезпечними матеріалами профільні фонди сьогодні не готові, - вони ще не зрозуміли, куди потрапили і як тут далі боротися. Законодавства ніхто не скасовуватиме. Якщо в компанії, котра займається розмінуванням, немає дозволу на роботи з вибуховими матеріалами, вступає в дію ст. 263 КК. Одна з функцій, яку ми взяли на себе, - це громадські координатори. Ми будемо допомагати фондам вирішувати цю проблему...

…Із заводом ім. Артема я зараз роблю спеціальну машину, де лежатимуть вибухівка, детонатори, з її допомогою виконуватимуться заявки цих компаній. Таким чином і вийдемо з цього становища. Доки вони не одержать дозвіл.

Законопроект, напрацьований робочою групою, зараз перебуває в комітеті. Згідно з ним, національний орган - це Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій під головуванням прем'єр-міністра, куди вводиться функціонал із протимінної діяльності, а також оперативний Центр із розмінування - суб'єкт публічного права, юридична особа з необхідним функціоналом.

Міноборони подало схожий законопроект. Відмінність у тому, що ми прописали громадську складову. Один із суб'єктів - громадське об'єднання або асоціація суб'єктів протимінної діяльності".

Пам'ятаєте, з якою метою створювався "Союз меча і орала"?

Насправдігуманітарне розмінування територій від вибухонебезпечних предметів, результатом якого має стати видача сертифіката про те, що території придатні для життєдіяльності, - важлива, але тільки одна з п'яти складових поняття "протимінна діяльність". Є ще чотири, не менш важливих, - інформування про мінну безпеку, надання допомоги жертвам вибухонебезпечних предметів, знищення надмірних запасів і пропаганда проти використання негуманної зброї, яких законопроект про гуманітарне розмінування, схоже, не торкнеться.

***

Хоча збройний конфлікт триває в Україні вже 4 роки, а українські сапери ще до війни брали участь у місіях з розмінування в багатьох країнах, поняття системи протимінної діяльності для нашої країни нове. Попри те, що в нас є висококваліфіковані кадри і достойний центр їх підготовки в Кам'янці-Подільському, ключова роль нині належить парламенту, де має бути прийнятий закон, який урегулює цю нову для нас сферу.

Ми спілкувалися з багатьма народними депутатами. На жаль, рівень їхнього володіння інформацією мінімальний. Навіть розуміння нового поняття "гуманітарне розмінування" в кожного своє. Доводилося чути взагалі екзотичні ідеї: хай Росія під наглядом ОБСЄ сама розмінує все.

Звісно, проблема забруднених мінами територій не була б для України такою гострою, якби не Росія. Однак доки ми баримося із законодавчими рамками та прийняттям національних стандартів робіт, люди ходять по дрова в заміновані лісопосадки, витягують зі своїх сараїв нерозірвані міни, а маленькі українці граються знайденими патронами…

Текст підготовлено в рамках проекту, який здійснюється за фінансової підтримки уряду Канади через міністерство закордонних справ Канади.