Судова влада: аспекти незалежності

Незалежне правосуддя та шляхи його зміцнення в демократичних країнах і роль судової гілки влади в забезпеченні виборів стали предметом обговорення на XIII Міжнародній конференції суддів, яка завершила вчора свою роботу в Києві. Конференцію вшанували своєю присутністю вищі посадові особи, вітальні листи передали Президент і прем’єр.

Із промови особисто присутнього на ній секретаря РНБОУ Петра Порошенка (як відомо, він уже безпосередньо зайнявся реформуванням правоохоронних органів), який, зокрема, говорив про необхідні судові перетворення, запам’яталося таке. Одним із пріоритетних напрямів у цій сфері він назвав підвищення ролі голови суду шляхом надання йому нових функцій. У принципі, один цей пункт здатний перекреслити будь-яке найбільш продумане і прогресивне «планів громаддя» зі здорового реформування судової системи. Бо, попри те, що, за ідеєю, посада голови суду суто адміністративна, загальновідомо, що вона завжди асоціювалася з «хазяїном суду», а не «першим серед рівних». Щоб зберегти це плачевне становище, досить лише одного з реальних важелів впливу — сформованої практики розподілу справ між суддями. Поводишся добре — одержуєш справи «рентабельні», ні — порпайся з безперспективними, неприбутковими, зацікавлені особи по яких вперто не розуміють тяжкого фінансового становища третьої влади в цілому та її конкретних представників зокрема. Цієї порочної практики цілком досить для того, аби, маючи «контакт» із головою суду, «вирішувати питання». Це лише один із безлічі аспектів «незалежності» судової влади. А вже коли планують розпочати з розширення функції голів судів, то стосовно судової реформи можна взагалі більше не тривожитися.

Але це — плани. Зате вже сьогодні у приватних розмовах високопоставлені судді, відповідаючи на запитання, як живеться Феміді при новій владі, стверджують, що не пригадують такого напливу своєрідних звернень. Це «спущені згори» «прохання» розглянути заяви такого-то громадянина й ухвалити у його справі рішення «відповідно до закону, відновивши його порушені права»... Тобто рішення високопоставлений чиновник по суті справи вже прийняв, а суддю просять фактично оформити його «відповідно до закону».

Виступи на конференції закордонних гостей були дуже цікавими, хоча й залишали звичний осад. Укотре довелося, як мовиться, відчути різницю між місцем і роллю українського суду та інших — із розвинених країн, країн, що розвиваються й навіть із тих, які щойно «стали на шлях». Однак тези, наведені нами нижче, змушують замислитися і про інше. Про те, що визначальною у формуванні незалежної третьої влади, крім волі політичного керівництва держави, є позиція суддівського співтовариства. Якщо, зрозуміло, таке співтовариство існує. Якщо воно відстоює корпоративні інтереси, у кращому сенсі цього слова, і здатне скооперуватися, даючи відсіч іншим гілкам влади, які в усьому світі прагнуть впливати на суди. Якщо воно здатне не лише створювати кодекси суддівської етики, а й дотримуватися їх, не кажучи вже про дотримання законності. І, можливо, головне — якщо суддівське співтовариство здатне до самоочищення. Інакше його незалежність обертається нашим безправ’ям.

Жан-Пьєр ДЕНТІЛАК, суддя, голова палати касаційного суду Франції: «Правосуддя має бути незалежним від політичної влади, як цього вимагає демократія і громадяни. Проте у Франції це не завжди відповідає очікуванням. Крім того, правосуддя вважають надто повільним, надто дорогим і малозрозумілим.

Щодо ж незалежності судів, прогрес у цій галузі вимагає впливу кількох чинників. Насамперед, необхідний сприятливий політичний контекст. Адже незалежність від політичної влади правосуддя має отримати від цієї самої влади.

Історія французької судової системи дозволяє констатувати, що серйозні реформи були найчастіше наслідком кризових ситуацій — як у період політичних потрясінь, серйозних збоїв у функціонуванні судів, так і під час політико-судових скандалів.

Громадяни Франції дотепер сумніваються в реальній незалежності правосуддя, про що свідчать регулярні дослідження й опитування.

Такі сумніви пояснюються кількома причинами. Деякі з них криються в нашій історії, інші — в актах та їхньому застосуванні. Оскільки урочисте утвердження незалежності правосуддя завжди супроводжується певною адміністративною залежністю.

Підозріле ставлення громадян викликане також двозначністю статті Конституції Франції, відповідно до якої президент республіки — «гарант незалежності судової влади», а також і глава виконавчої влади — очолює Вищу раду корпусу магістратів. Органу, від якого залежить кар’єра судді, зокрема призначення на найвищі посади. Такий порядок функціонування позначає первинність виконавчої влади щодо судової.

Хоча принцип відбору кадрів за конкурсом сприяє нейтральності суддів, він не виключає жорсткого контролю в судових органах. Виконавчій влади досить при цьому контролювати вищі щаблі ієрархії, як це має місце нині у Франції стосовно генеральних прокурорів, які призначаються Радою міністрів і можуть бути замінені в будь-який час.

Для суддів призначення на вищі посади залежить від вибору Вищої ради юстиції — органу, члени якого самі вважаються незалежними, якщо не брати до уваги, що його очолює президент республіки, а заступником голови є міністр юстиції.

Позиція генеральної інспекції судових органів, яка безпосередньо підпорядковується міністру юстиції, також є можливим шляхом втручання.

Порівнюючи минуле з нинішнім станом справ, можна дійти висновку, що хоча й були досягнуті успіхи на шляху гарантування незалежності правосуддя, залишається ще певна сторожкість, підстави для якої ілюструються прикладами недавнього статусу прокурорів.

Надання гарантій щодо призначення і проходження службової кар’єри прокурорів стало предметом дискусій після серії різних справ, резонансних випадків у тому сенсі, що вони прямо або побічно стосувалися осіб, які належать до політичної еліти.

Проте реформу, про необхідність якої президент республіки говорив у 1996 році, не було здійснено. Оскільки парламентарії не затвердили спільним голосуванням, що мало відбутися 24 січня 2000 року, зміни в Конституцію, які раніше прийняла кожна палата окремо. Цим ілюструється «вальс хитань» політичної влади, яка, проголошуючи впродовж двох століть свою прихильність до незалежності правосуддя, уперто прагне втримати «пуповину», яка дає їй можливість у разі потреби контролювати діяльність судових органів.

Складність судової системи та наявність у ній різних статусів також перешкоджають становленню досить сильної судової влади, забезпеченню незалежності.

У своєму рішенні від 22 липня 1989 року Конституційна рада зазначила, що, відповідно до конституційного принципу незалежності, законодавець або уряд не можуть «засуджувати рішення судових органів, спрямовувати їм розпорядження або підміняти їх у врегулюванні спорів, які належать до їхньої компетенції».

Попри малу ймовірність того, щоб у Франції уряд або та чи інша палата парламенту могли прямо заперечувати судове рішення (хоча виникає питання про закони про амністію та право помилування), судова адміністрація дозволяє обмежувати незалежність суддів.

Така ситуація зберігається також і через самих членів суддівського корпусу: через розбіжності з незначних питань і нездатності виробити єдину позицію в принципових питаннях, через підсобництво деяких суддів політичним керівникам. І, можливо, головним чином через байдужість великої кількості тих, хто пристосовується до існуючого стану справ. Така практика суперечить принципам правової держави.

У Франції існує не одне правосуддя, а кілька. Попри те, що вони розглядають іноді суміжні суперечки, як, наприклад, питання відповідальності лікарів, суди адміністративної та загальної юрисдикції радикально відрізняються один від одного, і ніщо не дозволяє гармонізувати розбіжності в судовій практиці.

Французьке правосуддя можна запідозрити в низькому рівні незалежності. Проте слід уникати категоричної оцінки залежно від того, чи йдеться про звичайну, щоденну діяльність суддів, чи про здійснення правосуддя в особливих обставинах.

Звичайна діяльність судів мало цікавить політичну сферу. Хіба що засоби масової інформації звернуть увагу на те, що вважається збоєм або проколом. І тоді неминуче ініціюється поспішне прийняття закону в зв’язку з даним випадком.

Головне полягає в тому, що судді майже органічно тримаються за свою незалежність, отже, будь-яка спроба тиску або залякування найчастіше не лише приречена на провал, а й може виявитися контрпродуктивною.

Залишається невелика кількість резонансних справ і малий відсоток суддів, на котрих можна «вплинути». На жаль, саме з таких нечисленних, але які широко й справедливо висвітлюються в пресі випадках, громадяни складають свою думку про незалежність правосуддя.

Щоб краще забезпечувати незалежність, не варто розраховувати тільки на моральність суддів або, навпаки, вважати, що найголовнішим є інституціональний механізм. Треба пам’ятати слова, з якими канцлер Мішель де л’Оспіталь звернувся 1563 року до суддів: «Якщо ви не відчуваєте себе досить сильними і справедливими, щоб управляти вашими уподобаннями, утримуйтеся від обов’язків судді».

Оскільки незалежність — це результат індивідуальних, інституціональних і організаційних чинників, то саме на цих трьох рівнях слід діяти, щоб удосконалити порядок відбору й підготовки кадрів, уточнювати завдання та обов’язки суддів, раціоналізувати територіальний поділ і статус суддів».

Суддя Пол А.Мегнусон, окружний суд США, округ Міннесота: «Роль президента в процедурі призначення судді на посаду випливає зі статті 2 Конституції США. Перед тим, як офіційно призначити суддю на посаду, президент заслуховує інформацію та поради від численних радників і політичних союзників, включаючи комітет Білого дому з відбору судів і департамент юстиції. Роль сенату в процедурі призначень визначається поняттями «консультації» і «згода», згадані в статті 2 Конституції. Намагаючись розвити та розширити свою консультативну функцію, сенат розробив механізми впливу на процес пропозиції кандидатур президентом, що включають сенатську етику, відтягування моменту ухвалення рішення, нескінченний розгляд сенатом кандидатур, неофіційні приватні зустрічі між сенаторами й кандидатами на посаду, відкриті слухання та створення сенатського комітету з питань юстиції.

Судова система здійснює самоврядування. Існує величезна кількість діючих механізмів, що надають можливість судовим органам працювати самостійно і результативно. Національна політика та бюджет судової гілки влади визначаються на суддівській конференції США, де головує голова Верховного суду. Для розробки рекомендацій щодо національної політики і законодавства з усіх аспектів управління федеральною системою судів конференція суддів використовує комітети. До їхніх основних функцій належать, зокрема, затвердження запиту на річний бюджет судової системи; внесення пропозицій щодо законопроектів, які можуть вплинути на судову систему; забезпечення однаковості судових процедур і результативності судочинства; повноваження на вирішення етичних і дисциплінарних питань.

Незалежність судової системи вимагає значного фінансування і зарплат. Це забезпечує не лише ефективну результативну роботу судів, а також перешкоджає незаконному тиску й корупції.

У цілому, результативне фінансування судової влади будь-якого уряду обходиться недорого. У США річний бюджет судової системи затверджується Конгресом. Він становить дуже незначну частину від усього федерального бюджету. Наприклад, 2005 року Конгрес виділив судовій системі 5,42 мільярда доларів, що становить меншу частину від 2,4 трильйона федерального бюджету на 2005 рік. У бюджет судової системи входять стаття на виплату зарплат суддям і персоналу судів (близько 60%); оплату оренди за приміщення і будівлі судів, що належать до виконавчої влади (20%); витрати на комп’ютери, відрядження, гонорари захисникам і присяжним (20%). На додачу до коштів, виділених Конгресом, судова система має власні доходи за рахунок оплати, стягнутої з осіб, які звернулися в суд, як, наприклад, збір за звернення в суд, відсотки, що нараховуються на завдатки, штрафи.

Незалежно від цього фінансування судової системи має здійснюватися безумовно і гарантовано. При належному фінансуванні забезпечується незалежність суддів, оскільки система може запропонувати достатній рівень зарплати, субсидій і пенсій для залучення кандидатів на посади з відповідною кваліфікацією. Крім того, за рахунок цього забезпечується доступ до наукових розробок та інших матеріалів, необхідних для сумлінного винесення рішень. Також належне фінансування забезпечує достатню безпеку та гарні умови праці, які сприяють підвищенню результативності та задоволенню персоналу своєю роботою.

Заробітна плата судді має бути належною, фіксованою, регулярно виплачуваною, а ще — захищеною від довільних змін її розмірів іншими гілками влади. Зарплата має бути достатньою для того, щоб залучити кандидатів на посади з необхідною кваліфікацією, а також забезпечити спроможність судді протистояти спокусам, що надходять ззовні.

Взагалі зарплати суддям визначає законодавча влада. Проте наслідком цього став контроль виконавчої гілки влади над судовою. Це, у свою чергу, призвело до створення незалежних арбітражів і судових рад, що встановлюють і пропонують розміри зарплати суддів. У США існує федеральна комісія з зарплат в органах виконавчої, законодавчої та судової влади, яка проводить відкриті слухання і звітує перед президентом щодо показників заробітної плати. Потім глава держави виносить отримані рекомендації на Конгрес. Як правило, рівень зарплати для вищих судових посад визначається на підставі його порівняння з зарплатою у виконавчих і законодавчих органах. Крім того, Конституцією США гарантовано довічне перебування на посаді та стійкий розмір зарплати, що є гарантією, спрямованою проти зовнішнього впливу. Зрештою підставою для належного рівня оплати роботи є не стільки інтереси судді, скільки інтереси народу.

Федеральна система США теоретично аполітична, але судді врешті-решт виконують волю народу, оскільки призначаються і затверджуються чиновниками, яких обирають. Хоча основними критеріями відбору федерального судді є його досвід роботи і наукові досягнення, проте політика є важливим чинником для призначення суддів. Кандидати на посаду підбираються зі списку, що складається сенаторами чи службовцями, які представляють політичну партію президента в тому штаті, де суддю призначають на посаду. Справді, історично склалося так, що судді призначалися президентами, які розділяли їхні погляди. І все-таки перші не мають ототожнювати себе з політичними партіями.

Хоча гілки влади теоретично незалежні одна від одної, проте вони мають можливість втручатися в роботу судової влади та впливати на неї. Наприклад, виконавча влада може вплинути на фінансування судової влади з допомогою порад, які вона відсилає в Конгрес щодо бюджету. До того ж під контролем законодавців перебуває юрисдикція федеральних судів. За рахунок чого можна ускладнювати або спрощувати роботу суддів, що стосується провадження певних справ. І все-таки, попри такі втручання, США пишаються своєю системою, де жодний політик не може вказувати судді, яке рішення прийняти з певної справи».

ТОЧКА ЗОРУ:

Віктор Кривенко, голова Ради суддів України, заступник голови Судової палати з цивільних справ Верховного суду України: «Складається враження, що чим далі просувається Україна в напрямі демократизації, тим грубішими стають спроби тиску на суди з метою перешкодити нормальному здійсненню правосуддя. Звичайно, було б некоректним пов’язувати такі явища із самою суттю сучасної демократії — це заперечується досвідом країн з міцними демократичними традиціями. Річ в іншому, а саме — у неправильному розумінні демократії, у зловживанні демократичними правами і свободами з корисливих або інших особистих мотивів.

Суворе дотримання принципу незалежності суддів вирішальним чином залежить від них самих, коли незалежність виступає як внутрішній регулятор поведінки суб’єкта правозастосування. Це, звичайно, має поєднуватися з реалізацією інших гарантій, передбачених Законом «Про судоустрій». Крім того, заслуговує на підтримку пропозиція: «заборонити протестні акції біля приміщень судів, публікації в засобах масової інформації перед початком розгляду справ щодо результатів їхнього розгляду, проведення обшуків у судах без рішення суду вищого рівня, затримка в приміщеннях судів без дозволу суддів осіб, щойно звільнених судом з-під варти; установити, що кримінальні справи стосовно суддів порушуються лише Генеральним прокурором України».

Щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах, то рекомендаціями парламентських слухань «Про здійснення судово-правової реформи в Україні» передбачається, що ці повноваження рекомендовано передати органам суддівського самоврядування. Як відомо, нині вирішення цих питань належить до компетенції Президента України, але воно не передбачено серед його повноважень, закріплених у статті 106 Конституції України. У цьому бачиться порушення частини 2 статті 19 Основного Закону. Отже, у правовому сенсі це питання залишається відкритим, тому що ці питання не мають вирішуватися так, як вони вирішувалися дотепер».

Михайло Костицький, професор, доктор юридичних наук, суддя Конституційного суду України: «Одне з останніх і дуже показових рішень Конституційного суду України стосувалося виборів Президента в грудні 2004 року під час помаранчевої революції. Специфіка ситуації полягала в тому, що фактично був встановлений зворотний зв’язок: тобто вже не конституційна юрисдикція впливала на виборчий процес, а навпаки — виборчий процес однозначно вплинув на рішення суду. Проте це не погано — адже має існувати двосторонній зв’язок у важливих суспільних процесах. Цікаво інше: попри те, що рішення сприяло перемозі на виборах нинішнього Президента В.Ющенка, це ніяк не поліпшило статус Конституційного суду й подальші перспективи його функціонування».