ПОТРІБНА РЕФОРМА РЕФОРМ І… СОВІСТЬ ЛЮДСЬКА

У концепції адмінреформи, затвердженій Президентом України, є дуже хороші слова щодо майбутньої держави України. Зокрема, зазначено, що метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, яка забезпечить становлення України як високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури, демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Мається на меті також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових засадах, ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному становищу держави.

Ось такі, так би мовити, нормативні цілі. Але деякі кроки, реалізовані на практиці, щодо реформування держапарату, який скорочено, у середньому, на 20% (лихі язики подейкують, що це зроблено задля одержання чергового траншу, після чого все буде повернуто у попередній стан), не наближають, а навпаки, віддаляють від нас бажане. Тому, мабуть, треба, по-перше, з’ясувати, що є перешкодою на шляху до перетворення нашого бюрократичного, громіздкого, неефективного, корупційного держапарату на його нормативний (бажаний) прообраз. По-друге, визначити саме ті шляхи, які потенційно є достатніми для переведення держапарату з фактичного у бажаний стан.

У цьому зв’язку проведене нами дослідження дало змогу виявити і сформулювати такі принципи-завдання реформування. Їх у нас, на відміну від класика в управлінні Емерсона, не дванадцять, а лише вісім. Ось вони. Перший принцип: визначення місця реформування у системі цілей вищого порядку (принципи відповідності цілей і засобів). Другий: взаємопов’язаність реформ (програм дій). Третій: наявність соціально-економічного ефекту (невідтягування коштів з бюджету до бюджету). Четвертий принцип — невтручання держави в економічні процеси; п’ятий — ефективність управління; шостий — антибюрократизм; сьомий — антикорупція і восьмий — духовність (або кадрове реформування).

Зупинимося на кожному з них. Щодо першого принципу, то адмінреформа (АР) не самоціль, а лише засіб для досягнення головних завдань, що стоять перед державою. Головним обов’язком її є утвердження і забезпечення прав та свобод людини. З цього випливає, що проведення реформи не може погіршити економічного становища людини (її економічних прав), оскільки це суперечило б цілям вищого порядку. На практиці ця умова, як правило, ігнорується. Вважається, що, оскільки реформа має принести добрі результати, то слід (як нас запевняють) затягнути паски, потерпіти ... і все буде гаразд. Однак у результаті ми маємо ще одну нагоду переконатися у справедливості твердження, що немає нічого більш постійного, ніж тимчасове.

Щодо другого принципу, то він визначає місце АР вже в осі не вертикальних, а горизонтальних координат. У цьому зв’язку реформа має бути пов’язана з іншими реформами, програмами, концепціями. Наприклад, з концепцією подолання жебракування в країні, з пенсійною, податковою, правовою та іншими реформами. Якщо цієї умови не дотриматися, то стане можливою ситуація, коли, наприклад, податковою або пенсійною реформою буде передбачена одна технологія збирання податків, яка потребує певного організаційно-структурного забезпечення, а проведеною адмінреформою можуть бути передбачені зовсім інші оргструктурні ланки відповідних установ. Звідси і випливає, що всі реформи мусять бути скоординовані між собою.

Третій принцип — це не відтягування коштів з бюджету для проведення реформ, а, навпаки, забезпечення, з допомогою їх реалізації, додаткових надходжень (принцип наявності соціально- економічного ефекту).

Щодо АР, то реалізувати цей принцип можна за рахунок таких напрямків: скорочення армії, адміністративних органів, гарантування прозорості у механізмах купівлі, доставки і продажу у паливно- енергетичному комплексі; скорочення чисельності осіб, які засуджуються до позбавлення волі з відбуттям покарання у виправно-трудових установах; розробки і реалізації заходів щодо повернення в Україну вкрадених і вивезених капіталів; створення умов для виходу підприємництва з тіні, підвищення зацікавленості у сплаті податків до бюджету.

Скорочення армії (за деякими оцінками, доцільним буде скорочення, приблизно, на 40%) дозволить зменшити тільки прямі витрати на два мільярди гривень. З урахуванням усіх витрат, а також прямих і непрямих прибутків, суспільство заощадить близько семи мільярдів. Таке скорочення можливе шляхом перегляду військової доктрини, приведення стану збройних сил до загальноєвропейських стандартів.

Скорочення (цілеспрямовано скероване на усунення паразитуючих бюрократичних структур) адмінапарату приблизно на 30%. Очікуваний ефект (скорочення витрат плюс залучення великої кількості чиновників до суспільно-корисної праці) становитиме близько 10 млрд. грн.

Наполягання на творчих функціях нашого апарату не витримує критики. Не можна також не враховувати багаточисельність, практично, однакових органів управління. Радник з макроекономічних питань Гарвардського інституту міжнародного розвитку Д.Снелбеккер вважає, що «є багато органів, де незрозуміло, навіщо сидять чиновники ...і таких органів десятки. Причому найчастіше вони дублюють функції одне одного. Тому дуже важливо шляхом адміністративної реформи впорядкувати їхню діяльність».

Щодо зменшення чисельності засуджених до позбавлення волі. За кількістю ув’язнених (на душу населення) ми перевищуємо показник західноєвропейських країн приблизно у 10 разів. Частково це пояснюється тим, що в нас, крім ув’язнення, немає гнучких, ефективніших альтернативних санкцій (до речі, до їх впровадження весь час закликає нас Рада Європи). Крім того, і ведення попереднього слідства, і відправлення правосуддя здійснюються, як правило, з обвинувачувальним ухилом, порушенням прав людини. Значна кількість в’язнів утримується, м’яко кажучи, без достатніх доказів їхньої вини.

Потребують повної прозорості механізми купівлі, доставки і продажу паливно-енергетичних ресурсів. Те, що зараз коїться навколо ПЕК, має, як айсберг, і надводну (офіційна подача інформації про негаразди у галузі), і підводну частину (приховані кланові інтереси, що фактично стоять за зовсім нецивілізованим бізнесом у цій сфері). Четвертий принцип — невтручання держави в економічні процеси.

Тому, хто прислухається до принципів, на яких побудований світ (а вони встановлені не людським, а Вищим Розумом): свобода вибору, права людини, природне право займатися підприємництвом та ін., — сприяє добра удача. Дивишся — вже й побудована чудова мурашина купка, височить струнка і досить раціональна. Якби тягнути кожну мураху на налигачі до будівництва, ще й грабуючи її при цьому, результати навряд чи були б кращими. Щодо економіки, то цю закономірність Бог дав підгледіти Адаму Сміту, за це ми і зараховуємо його до великих. Він сформулював так зване правило «невидимої руки», в рамках якого вивів просту, як і все геніальне, істину: коли держава перестає втручатися в економічні процеси і починає виконувати лише роль нічного сторожа — приходить добробут, розквіт нації. Але ж як відмовитись від того, що ввійшло у плоть і кров? Тоді ми починаємо згадувати кейнсіанські та інші теорії державного втручання в економіку. Проте не слід забувати, що ці теорії створювалися для зовсім інших умов, за повної свободи підприємництва і, водночас, за повної відсутності державного регулювання. Створювались вони, коли було досягнуто певного еконо-мічного розвитку ринкової економіки. І в «них» справді була проблема впровадження регулювання з боку держави. Але ж це стосувалося, як було вказано вище, обмеження підприємницької жаги виробляти, виготовляти, надавати. І ніколи — для того, щоб «підганяти» виробника.

П’ятий принцип — ефективність управління. Ефективність — це, як відомо, відношення прибутку до витрат. Стосовно витрат на державний управлінський апарат, то їх можна підрахувати, хоча вони дуже добре замасковані під безліч пільг (гарантій) щодо житла, лікування, відпочинку і т.п. Але підрахувати якось можна. А ось прибуток від управлінської діяльності ніяк не підрахуєш, бо його ... немає.

Як же все-таки перейти до ефективного державного управління? Основні ідеї такі. Щоб гарантувати ефективність (необхідність і достатність) управлінських зусиль, потрібно сконцентрувати їх для вирішення реальних, а не псевдо-проблем. Останні, як відомо, поділяються на «ще» не проблеми, «вже» не проблеми, і «ніколи» не проблеми. Проблеми, які належать до третьої групи, є найулюблені- шими для наших управлінців. Особливо вони до вподоби так званим керівникам третьої категорії. Фахівці першої категорії знають, «що» і «як» робити. Другої — знають «що», але не знають «як». І, нарешті, вищезгадані керівники (третя категорія) не знають, ні «що», ні «як» робити. Але вони вчать спеціалістів другої категорії, як їм треба керувати спеціалістами першої.

Якщо без жартів, то проблема — це різниця між тим, що хотілося б мати (бажаним), і тим, що маємо насправді (фактичним). Людство давно визначило одиницю виміру цих станів. Це ВВП на душу населення. Отож, якщо порівняти наш ВВП (умовно, наприклад, близько $70 на кожного громадянина) з показником розвинених західноєвропейських держав (наприклад, з Францією, де ця цифра становить понад $3000), то різниця становитиме десь $2930. Наприклад, тільки завелика кількість в’язнів відбирає у пересічного українця близько $70 і т.п. Маючи повний перелік причин існування проблеми, ми зможемо скласти відповідний список заходів для усунення кожної з них. І оскільки цих заходів буде саме стільки, скільки потрібно для повного вирішення проблеми, то можна говорити про ефективне, мінімально достатнє управління. Це і є те, що зветься науковим конструктивним підходом — системним аналізом, системним управлінням або так званою логістикою. На підставі цього принципу можна розвинути також перший і другий. Мабуть, по-перше, нам не потрібні адміністративні (кадрові), судові, правові тощо реформи як такі. Нам потрібно, щоб ми краще жили. А що для цього треба робити і як — це вже інша справа. Тобто, саме з результатів системного аналізу випливає, які саме реформи нам потрібні і в якому напрямі їх проводити.

Щодо бюрократизму і корупції. Бюрократизація — це властивість будь-якої державної влади, природна властивість, якщо враховувати людський фактор. Адже інтереси є рушій-ною силою, і природно, що, намагаючись досягти влади, людина прагне до задоволення інтересів народу. Отримавши владу, вона втрачає цей інтерес, і замість нього виникають інші (використати владу для власних цілей, здобути ще більше влади). Таким чином, бюрократизм — це неминуче лихо людства. Бюрократизм не можна перемогти, знищити. Це все одно що переламати природу людини. А такі спроби, як свідчить наш вітчизняний досвід, закінчуються дуже погано. Отже, не перемогти, а обмежити.

Часто чиновник перетворює (нелегально, не публічно) державну справу на приватну. Тобто, приватизує функцію держави, яку виконує. А це вже і є те, що зветься корупцією. Її можна визначити як подвійну оплату управлінських послуг. Від корупції слід відрізняти, на наш погляд, розкрадання державного майна, зловживання владою і т.п. Корупція наявна тоді, коли держслужбовець виконує свої обов’язки законним шляхом, не порушуючи норм, крім тих, які забороняють здирництво. Чому подвійна оплата? Одну ціну ми вже заплатили державі через податки на утримання чиновника. Тобто, ми вже авансували його управлінські послуги. Крім того, держава зазвичай вимагає додаткової сплати при безпосередньому отриманні послуг, а чиновник ще очікує, або теж вимагає хабара. І річ не лише у подорожчанні послуг, а в тому, що чиновник розбещується. Є, кажуть, європейська (коли беруть хабарі не собі особисто, а на свою політичну партію), азіатська (посади роздаються родичам і найбільш відданим людям з одного аулу, регіону, які підтверджують свою лояльність регулярними підношеннями), і африканська моделі корупції. Остання означає, практично, відкритий продаж посад. Дослідження пострадянської моделі корупції триває.

Як протистояти корупції? Найпоширеніші заходи — правова (дисциплінарна, адміністративна і, зрідка, кримінальна) відповідальність. Це також створення спеціальних організаційних структур. До заходів боротьби слід зарахувати впровадження у процедуру прийняття законодавчих та інших нормативних актів так званого антикорупційного фільтру (перевірка на предмет того, чи не приведе набрання чинності цим документом до створення можливостей для корупційних дій). Це також перехід до таких умов, коли громадянинові вигідніше заплатити державі, ніж дати хабар податківцеві, митнику, інспектору ДАІ. Це також передача упра-влінської функції, яка виконується центральною владою, місцевому самоврядуванню.

Тоді замість відношення «Я — вони» виникає інше, зі слабшою тенденцією до бюрократизму і корупції, «Ми — вони». І, нарешті, можна офіційно приватизувати управлінську функцію. Тоді з’являється певна узгодженість власних інтересів (людського егоїзму) із суспільними. Людина працює на себе, ділячись з державою. У світі є багато прикладів того, що можна приватизувати, у тому числі залізниці, атомні станції, виробництво зброї, в’язниці та ін. Все, крім, мабуть, виключно державних функцій: збирання податків, відправлення правосуддя і примус.

Розглянемо останній принцип — принцип духовності.

Відома формула академіка Трапезнікова: знає, може, хоче, встигає. Головним тут є параметр «хоче». Справді, якщо людина не знає, або не може, чи не встигає — можна навчити. Ці проблеми об’єднуються у проблему «неуцтво». Друга ж проблема — «нехотіння» — є най-складнішою. Чиновник може не хотіти «служити» народові. Він хоче працювати тільки на себе. Як кажуть філософи, психологи, фахівці з менеджменту, люди поділяються на осіб, котрі керуються установкою «мати», і осіб, котрим властива установка «бути». До перших належать ті, хто приходить на службу з однією метою — мати, володіти. Така людина готова на будь-які злочини задля того, щоб стати володарем, дістати матеріальну вигоду.

Щодо установки «бути», то сенс цієї життєвої концепції полягає в потребі самореалізації, у тому числі і реалізації своїх духовних здібностей; у потребі соціальної активності, готовності жертвувати собою (не кажучи вже про власність) в ім’я суспільних інтересів.

Недарма ще Конфуцій казав, що людину треба вимірювати не з голови до п’ят, а від голови до Неба. Кожен обирає свій шлях. А отже, і визначає успіх реформ, долю своєї країни.