Нові антикорупційні закони: пил в очі чи граната в руках мавпи?

З певною періодичністю в країні оголошують війну корупції, що, як правило, припадає на черговий похід за владою (на вибори). До сьогодні у цій війні не досягли відчутних успіхів, навпаки, постійно зазнають поразки. Основних причин цього три. Перша — відсутність справжньої політичної волі до реальної протидії корупції (чи може бути інакше, коли корупція стала сутністю публічної влади, у тому числі її основних носіїв). Друга причина — помилковість стратегії протидії корупції: ставка робиться не на запобіжні заходи, а на репресивні. І третя — ці заходи вирізняються безсистемністю і неефективністю, мають характер кампанії, переважно спрямовані на дрібні корупційні прояви і на найнижчий рівень корупціонерів, а тому орієнтовані на досягнення таких показників, як кількість порушених справ і складених протоколів.

Натомість упродовж багатьох років чимало політиків і керівників правоохоронних органів помилково вказують на іншу основну причину незадовільного стану протидії корупції — на нібито недосконалість вітчизняного антикорупційного законодавства. Насправді ж в Україні давно існує достатня антикорупційна законодавча база. Це не тільки традиційні для світової спільноти кримінально-правові, адміністративні та дисциплінарні засоби, а й спеціальні — з 1995 року діє Закон України «Про боротьбу з корупцією», аналогів якого більшість країн світу тривалий час не мала.

Разом з тим без зміни загальної (насамперед політичної) ситуації в країні, ставлення до права і закону з боку керівництва держави, без деполітизації правоохоронних структур, без утвердження справедливого і неупередженого суду, без істотного підвищення правосвідомості громадян будь-які законодавчі новели будуть малоефективними.

Це не означає, що антикорупційне законодавство не потрібно вдосконалювати, поповнювати новими положеннями, у тому числі виробленими міжнародним співтовариством і апробованими в інших країнах стандартами. І в цьому сенсі в принципі (як напрямок) слід позитивно оцінити ухвалення в Україні трьох нових законів, які фактично передбачають революційні зміни у підходах до протидії корупції. Йдеться про прийняті 11 червня 2009 року парламентом і підписані президентом закони «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів країни щодо відповідальності за корупційні правопорушення».

Аналіз змісту цих законів свідчить про те, що їх застосування може кардинально змінити ситуацію в державі та суспільстві. Але не у кращий бік. Річ у тім, що будь-який закон має бути суспільно і юридично обгрунтованим, відповідати Конституції України, базуватися на принципі верховенства права. Особливо це стосується законів, які передбачають обмеження та позбавлення прав і свобод, встановлення нових заборон, розширення меж і підстав юридичної відповідальності, у тому числі найсуворішої — кримінальної. Такі закони мають вирізнятися правовою бездоганністю та обгрунтованістю.

Разом з тим нові антикорупційні закони такою бездоганністю і обгрунтованістю не відзначаються. Багато їхніх положень є вочевидь неконституційними, юридично необгрунтованими, суперечливими, незрозумілими і такими, що призведуть до безпідставного втручання у приватне життя. Є положення, запозичені з-за кордону і належним чином не адаптовані до українського законодавства. Значна частина правопорушень, які новими законами визнані корупційними, за своєю суттю ними не є, так само, як не можуть бути названі корупціонерами особи, яких пропонується визнавати такими.

Скажімо, незрозуміло, як фізична особа — підприємець або народний засідатель, присяжний чи особа рядового складу органу цивільного захисту — реально може сприяти з використанням свого посадового становища (?) фізичним або юридичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладенні контрактів (ст. 212-23 Кодексу України про адміністративні правопорушення, КУпАП). Такі ж нульові можливості (йдеться про використання службового становища з метою одержання неправомірної вигоди, а не про вплив з використанням погроз чи насильства) ці особи мають для втручання в діяльність органів державної влади, передбаченого ст. 212-27 КУпАП. Або чому порушення аудиторами чи нотаріусами порядку фінансування політичних партій має тягнути за собою більш сувору відповідальність (ст. 212-30 КУпАП), аніж для звичайних громадян? Де корупція при одержанні неправомірної вигоди фізичною особою — підприємцем, якщо це класичне податкове чи інше фінансове правопорушення? Хто може довести обгрунтованість фактично тотальної заборони державним службовцям займатися викладацькою роботою? Подібних запитань — десятки.

Аналіз змісту нових антикорупційних законів свідчить: основний акцент (ухил) у них зроблено на обмежувальні, заборонні та репресивні заходи. За існуючої політичної та правової ситуації в державі є велика небезпека того, що ці закони можуть призвести до ще більшого використання можливостей силових структур для задоволення політичних і приватних інтересів — розправи над неугодними політиками, держслужбовцями та представниками бізнесу, їх переслідування, «приручення» тощо.

Ухваливши антикорупційні закони на виконання ООНівських та європейських антикорупційних конвенцій, Україна у черговий раз продемонструвала своєрідний підхід до виконання своїх міжнародних зобов’язань. З одного боку, у нові антикорупційні закони «напхано» чимало такого, чого у конвенціях немає. З іншого — багато зроблено всупереч положенням конвенцій. У сукупності вийшло: перед світом прозвітували про виконання зобов’язань, але для себе нормального «продукту» не зробили. Для кого ж ці закони ухвалено — для міжнародних контролерів чи для себе?

Пропонуємо читачам разом зупинитися лише на окремих положеннях нових антикорупційних законів, аби зрозуміти, що вони принесуть Україні. Для початку:

Розберемося з термінологією

Аналіз нового поняття «корупція» дає підстави для висновку, що корупція як суспільне явище складається з двох взаємопов’язаних, взаємообумовлених і, так би мовити, спрямованих назустріч одна одній видів людської поведінки, за якої одна особа використовує надані їй службові повноваження та пов’язані з цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди або приймає обіцянку/пропозицію такої вигоди. Інша особа обіцяє/пропонує чи надає неправомірну вигоду з метою схилити першу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей.

«Корупційне правопорушення» є базовим прикладним поняттям усього нового законодавчого антикорупційного масиву. Його ознаками є такі.

1. Корупційне правопорушення є діянням, що містить ознаки корупції. З урахуванням цієї ознаки корупційними правопорушеннями, очевидно, можуть бути визнані тільки п’ять (із тринадцяти) адміністративних правопорушень і дев’ять (із одинадцяти) злочинів, передбачених новим законодавством.Так, при виконанні державним службовцем певної роботи за сумісництвом (ст. 212-24 КУпАП) не відбувається використання службових обов’язків та можливостей.

Серйозні проблеми для правозастосування виникнуть з розумінням поняття «неправомірна вигода». Нове антикорупційне законодавство під неправомірною вигодою пропонує розуміти: 1) майно (у т.ч. грошові кошти); 2) переваги, пільги, послуги матеріального характеру; 3) переваги, пільги, послуги нематеріального характеру, що їх обіцяють, пропонують, надають або одержують: а) безоплатно або б) за ціною, нижчою за мінімальну ринкову, — без законних на те підстав.

Перша проблема — це незрозумілість і невизначеність поняття «переваги, пільги, послуги нематеріального характеру».

У вітчизняній (як і в зарубіжній) юриспруденції по суті аксіомою є те, що предмет хабара не може мати нематеріальний характер. Пленум Верховного суду України у своїй постанові «Про судову практику у справах про хабарництво» (де «хабар» визначається як «незаконна винагорода») зазначив: «Оскільки одержання хабара є корисливим злочином, його предмет має виключно майновий характер. ...Послуги, пільги і переваги, які не мають майнового характеру (похвальна характеристика чи виступ у пресі, надання престижної роботи тощо), не можуть визнаватися предметом хабара. Одержання їх може розцінюватись як інша (некорислива) заінтересованість при зловживанні владою чи службовим становищем…»

Український же законодавець запозичив для антикорупційних законів гарну ідею з міжнародних конвенцій, але викривив її — ненавмисно чи навмисно — до невпізнанності.

Насправді у Конвенції ООН проти корупції під майном дійсно розуміються у тому числі і нематеріальні активи. Але це — не будь-які блага нематеріального характеру, а вартість об’єктів промислової та інтелектуальної власності, інших аналогічних прав, визнаних об’єктом права власності конкретного підприємства. Йдеться про винаходи, промислові зразки, знаки для товарів і послуг, торгових марок, об’єкти авторських прав, програмного забезпечення, ноу-хау, права користування земельною ділянкою тощо.

Другою проблемою є одержання переваги, пільги, послуги нематеріального характеру «у розмірі, що не перевищує п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян». За незрозумілого поняття «переваги, пільги, послуги нематеріального характеру» частково статті 212-21, 212-22 і 212-23 КУпАП практично неможливо застосувати. Адже не кожну вигоду можна оцінити в грошах.

Те саме стосується і деяких статей Кримінального кодексу України. Наприклад, із ст. 368-1 КК України важко зрозуміти, яким чином може відбутися незаконне збагачення (!) внаслідок одержання особою неправомірної вигоди нематеріального характеру (наприклад такої, як похвальна характеристика).

Третя проблема полягає в тому, що у нових антикорупційних законах не проведено розмежування між термінами, які позначають предмет корупційних правопорушень. Правоохоронці муситимуть лише розводити руками, коли їм доведеться визначати співвідношення між термінами «неправомірна вигода», з одного боку, і «подарунок», «винагорода», «благодійна та інша допомога», «майно», «кошти», «хабар» — з іншого. До речі, у Конвенції ООН проти корупції та Кримінальній конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією застосовується наскрізний однаковий термін — «неправомірна перевага».

2. Корупційне правопорушення є умисним діянням. Разом з тим диспозиції щонайменше п’яти нових статей КУпАП не дають жодних підстав стверджувати, що усі передбачені ними діяння є умисними. Такі діяння, як несвоєчасне чи неповне надання певної інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, порушення вимог щодо подачі певних відомостей, неподання або несвоєчасне подання певних відомостей, порушення порядку фінансування, невжиття певних заходів можуть бути вчинені як умисно, так і через необережність. Крім того, жодне з цих діянь не передбачене згадуваними вище конвенціями як таке, що підлягає пеналізації.

3. Проблемним застосування багатьох положень нових законів робить неточне визначення ознак суб’єкта корупційних правопорушень.

Так, по-перше, статтею 212-29 КУпАП встановлено відповідальність за «невжиття заходів щодо запобігання та протидії корупції» уповноваженими на це особами. Але які саме особи уповноважені на вжиття таких заходів, в законі чітко не визначено. При цьому передбачено, що вжиття заходів щодо «запобігання та протидії» корупції і щодо її «виявлення, припинення та розслідування» передбачено як різні за своїм змістом і такі, що покладаються на різних суб’єктів.

По-друге, сумнівно, що корупційним правопорушенням є одержання неправомірної вигоди, якщо воно вчинене посадовою особою іноземної держави чи міжнародної організації або фізичною особою — підприємцем. Адже чинний КУпАП поширює свою дію тільки на територію України, а більшість із зазначених посадових осіб, якщо вони перебувають в Україні, мають дипломатичний імунітет.

По-третє. Не можна вважати корупційним правопорушенням виконання за сумісництвом, скажімо, викладацької роботи (ст. 212-24 КУпАП), якщо воно вчинене народними депутатами України і суддями (статті 78 і 127 Конституції прямо дозволяють їм займатися викладацькою діяльністю без жодних обмежень). Те ж стосується окремих категорій державних службовців. При цьому зрозуміло, що державна служба не може існувати без відповідної «кадрової кузні». До того ж можливість виконувати викладацьку роботу без часових обмежень для одних категорій осіб, уповноважених на виконання функцій держави (народних депутатів України і суддів), і неможливість — для інших таких категорій є дискримінацією, яка заборонена ст. 24 Конституції України. Сумно говорити, але нормальна держава, навпаки, має підтримувати державних службовців, які, крім своєї основної роботи, знаходять час ще для викладання, науки і творчості (а не для, приміром, пияцтва на робочому місці, перекурів кожні 50 хвилин та багатогодинного сидіння в Інтернеті).

До речі, новим законом заборонено займатися у робочий час зокрема викладацькою роботою, за винятком випадків, коли закон передбачає інше. У диспозиції ж ст. 212-24 КУпАП про ці винятки не згадується. У законі міститься й обмеження щодо зайняття інструкторською та суддівською практикою, а в ст. 212-24 КУпАП згадка про це відсутня.

По-четверте, надзвичайно сумнівно, що суб’єктами відповідальності за неправомірну відмову у наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності (ст. 212-26 КУпАП), можуть бути, наприклад, народні депутати України, депутати Верховної Ради АРК та депутати місцевих рад, судді Конституційного суду України і професійні судді (як відомо, для цих категорій осіб більш властиво витребувати інформацію, а не надавати її), а також нотаріуси, аудитори тощо, посадові особи іноземних держав і міжнародних організацій (на них фактично не поширюється дія законів України «Про інформацію» та «Про звернення громадян»). Так само посадові особи іноземних держав та міжнародних організацій не можуть бути суб’єктами відповідальності за ст. 212-33 КУпАП, оскільки нормативно-правовими актами України ні їх повноваження, ні порядок врегулювання конфлікту інтересів стосовно них не визначаються.

По-п’яте. Ст. 212-32 КУпАП передбачає відповідальність лише за незаконне одержання подарунка. Якщо виходити з того, що законом, який регламентує одержання подарунків, є положення нового закону, яке забороняє приймати подарунки у зв’язку з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, то суб’єктом відповідальності за ст. 212-32 КУпАП не можуть бути особи, які не виконують зазначених функцій: керівники громадських організацій, нотаріуси, оцінювачі і незалежні посередники, посадові особи іноземних держав та міжнародних організацій тощо.

По-шосте. Новим законодавством до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, прирівнюються особи, які надають публічні послуги. Це аудитори, нотаріуси, експерти, оцінювачі, адвокати, арбітражні керуючі, незалежні посередники чи члени трудового арбітражу під час розгляду колективних трудових спорів, третейські судді, а також у встановлених законом випадках інші особи (при остаточному розгляді закону з цього списку «випали» адвокати). Виникає сумнів у доцільності поширення на цих осіб усіх антикорупційних обмежень. Адже прирівнювання їх до «осіб, уповноважених на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування», є необгрунтованим. Їх слід виділити в окрему категорію, а відповідальність цих осіб має наставати лише за окремі корупційні правопорушення, спеціально для них передбачені.

4. За корупційне правопорушення законом встановлено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність.

Просте порівняння між собою положень нових антикорупційних законів з положеннями КК і КУпАП показує, що чимала кількість суворих заборон та обмежень, що містяться в нових законах, є простими деклараціями. Насправді законом не встановлено ні кримінальної, ні адміністративної відповідальності, зокрема, за вказані у нових законах як корупційні правопорушення:

— неправомірне сприяння призначенню на посаду особи, яка не має переваг перед іншими кандидатами на цю посаду;

— неправомірне надання переваги фізичним або юридичним особам у зв’язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) висновків;

— неповідомлення про близьких осіб, які перебувають у безпосередньому підпорядкуванні, і вплив на прийняття рішення про призначення на посаду близьких осіб;

— непроведення спеціальної перевірки керівником стосовно особи, яка претендує на зайняття посад;

— невідсторонення від посади особи, а так само дострокове неприпинення повноважень (незвільнення) особи, притягнутої до відповідальності за корупційне правопорушення.

Зрозуміло, той факт, що те чи інше діяння, визнане злочином чи іншим правопорушенням згідно із новим законом, насправді не є саме корупційним правопорушенням, ще не означає неможливості настання юридичної відповідальності за нього. Справа в іншому. Якщо діяння, зовні задекларовані як корупційні правопорушення, ними не є, то:

— іншими (не спеціальними) стають суб’єкти протидії цим діянням;

— відносно цих діянь не можуть застосовуватися специфічні засади запобігання та протидії корупції (зокрема, керівники органів державної влади, юридичних осіб не зобов’язані припиняти правопорушення та негайно письмово повідомляти певних суб’єктів про їх вчинення; не збільшується строк, протягом якого може бути накладено стягнення; винні особи не підлягають звільненню з посади у триденний строк);

— не можуть настати відповідні специфічні правові наслідки їх вчинення (не діють передбачені законом обмеження для юридичних осіб; не виникає обов’язку заносити відомості про правопорушника до Єдиного державного реєстру);

— всупереч приписам нового антикорупційного законодавства юридична особа не може бути притягнута до відповідальності за відповідні правопорушення (зокрема, це стосується злочинів, передбачених статтями 209, 365 і 376 КК, бо в них насправді немає ознак корупції).

Неконституційність закону — звичне явище

Парламент «штампує» неконституційні закони пачками, а Конституційний суд визнає їх повністю або частково неконституційними — така ситуація давно вже стала звичною для всіх. Починаючи з червня 1997 року парламент ухвалив 2180 законів (не рахуючи близько 800 законів про ратифікацію та приєднання до міжнародних договорів). Конституційний суд — 123 рішення про визнання неконституційними законів чи їх окремих положень! Кожний вісімнадцятий закон не відповідав Конституції!

Конституційність нових антикорупційних законів також явно не є бездоганною, на що вже звернув увагу Пленум Верховного суду, який 27 листопада 2009 року направив відповідне подання з цього питання до КС.

Зокрема, упродовж півроку чинними є два різні закони України — «Про боротьбу з корупцією» та «Про засади запобігання та протидії корупції», які регламентують одні й ті самі суспільні відносини в антикорупційній сфері, але по-різному. Це нонсенс. Правова невизначеність, зокрема, грубо порушує право громадян знати свої права і обов’язки, визначене ст. 57 Конституції.

2. Сумнівними з точки зору конституційності є положення законодавства щодо координації генеральним прокурором та підпорядкованими йому прокурорами діяльності правоохоронних органів у антикорупційній сфері. Воно не відповідає Конституції.

3. Новим антикорупційним законодавством передбачено, що порядок організації проведення спеціальної перевірки щодо особи, яка претендує на зайняття певних посад в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, встановлюється Кабінетом міністрів. Разом з тим за Конституцією ці питання є предметом регулювання закону, який має ухвалити парламент.

4. Не відповідають конституційним засадам судочинства норми Закону «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень», згідно з якими провадження у справах щодо юридичних осіб здійснюється відповідно до його положень. Згідно з Конституцією передбачені нею принципи правосуддя обов’язково повинні бути реалізовані у нормах законодавства, що визначають порядок провадження у тих чи інших судових справах. Проте у цьому законі повною мірою не закріплені конституційні засади судочинства.

Якщо міжнародними договорами встановлено інші правила

Відповідно до ст. 28 Закону «Про засади запобігання та протидії корупції», у разі, якщо міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством про запобігання та протидію корупції, застосовуються правила міжнародних договорів. Це положення цілком відповідає ст. 9 Конституції і ст. 19 Закону «Про міжнародні договори України».

Проте в антикорупційних міжнародних договорах встановлена низка інших правил, аніж у прийнятих антикорупційних законах. Йдеться, зокрема, про таке.

Іншого поняття «майно», ніж визначеного в п. «d» ст. 2 Конвенції ООН проти корупції (далі — Конвенція-1), ні в цій Конвенції, ні в інших відповідних конвенціях немає. Отже, це поняття в антикорупційних законах повинно трактуватися тільки так, як визначено у Конвенції-1.

Конвенцією-1 окремо передбачено заходи щодо запобігання корупції (у ст. 6 визначено органи, які здійснюють запобігання) та заходи з розслідування, переслідування і систему органів, які займаються боротьбою з корупцією. Іншими словами, запобігання та боротьба (протидія) як завдання розмежовані і поділені між різними державними органами. У нових антикорупційних законах такий підхід не діє, а тому і вийшло, що на президента, парламент, уряд, разом з органами прокуратури і громадськістю, покладено невластивий їм обов’язок здійснювати протидію корупції, а на всіх, хто тільки здатен, — запобігати їй.

Не дотримавшись положень Конвенції-1, український законодавець: 1) криміналізував будь-яке збагачення, незалежно від його розміру (див. ч. 1 ст. 368-1 КК); 2) поширив дію цієї норми не тільки на державних посадових осіб, а й на посадових осіб іноземних держав та міжнародних організацій (див. п. 2 примітки до ст. 364 КК) і водночас не поширив її на військових службових осіб; 3) не врахував, що перевищення законних доходів може бути раціонально обгрунтовано (наприклад, прихованим від оподаткування договором оренди житла, що може бути визнано певним порушенням закону, але зовсім не корупцією). Отже, за формального підходу за допомогою цієї статті можна порушити кримінальну справу фактично проти будь-якої особи (за винятком хіба що жебраків), вимотати нерви, довести до інфаркту, а потім сказати, що обвинувачення не знайшло свого підтвердження.

Згідно зі ст. 12 Кримінальної конвенції РЄ про боротьбу з корупцією (далі — Конвенція-2) зловживання впливом карається, якщо воно стосується впливу на прийняття рішень тільки національними державними посадовими особами, членами національних представницьких органів, іноземних державних посадових осіб та членів іноземних представницьких органів, посадових осіб міжнародних організацій і членів міжнародних парламентських асамблей, суддів і посадових осіб міжнародних судів. Український же законодавець необгрунтовано розширив цей перелік за рахунок керівників громадських організацій, помічників-консультантів виборних осіб (не державних службовців), аудиторів, нотаріусів та інших осіб, які не є службовими.

Статтею 18 Конвенції-2 передбачено, що юридичні особи можуть нести відповідальність лише за злочини, вчинені на їхню користь фізичною особою, яка обіймає керівну посаду у відповідній юридичній особі. Але у новому вітчизняному антикорупційному законодавстві встановлено, що юридична особа несе відповідальність за вчинення від її імені та в її інтересах відповідного злочину як керівником такої юридичної особи, так і її засновником, учасником чи іншою уповноваженою особою. Які відкриваються можливості для рейдерського захоплення власності — навіть важко уявити!

У ст. 8 Конвенції-1 передбачається обов’язкове декларування всіма державними посадовими особами відомостей, що стосуються їх: 1) позаслужбової діяльності і занять; 2) інвестицій; 3) активів; 4) суттєвих подарунків або прибутків, у зв’язку з якими може виникнути конфлікт інтересів. Таким чином, види та обсяги інформації, яку зобов’язані декларувати державні посадові особи, відрізняються від визначених у Законі України «Про державну службу» та нових антикорупційних законах. З іншого боку, Конвенція дозволяє позаслужбову діяльність і заняття, аби вони були задекларовані. Наші ж антикорупційні закони викладання, науку і творчість зарахували до корупції.

Стаття 27 Конвенції-2 вимагає, щоб санкції ч. 1 ст. 235-4, ч. 1 ст. 235-5, ч. 1 ст. 369-1, ч. 1 і 2
ст. 369 КК передбачали покарання у вигляді позбавлення волі, оскільки без цього Україна порушує взятий на себе обов’язок щодо екстрадиції (адже чинна для України Європейська конвенція про видачу правопорушників 1957 року передбачає, що видача здійснюється, лише якщо вчинені злочини караються позбавленням волі чи більш суворим покаранням).

Відповідно ж до п. «b» ч. 2 ст. 23 Конвенції-1 існує необхідність посилити санкції ч. 1 ст. 235-4,
ч. 1 і 2 ст. 235-5, ч. 1 ст. 369-1, ч. 1 ст. 369 КК так, щоб за ці злочини було передбачене покарання у вигляді позбавлення волі на строк більше трьох років. Лише за цих умов можна застосувати норми чинного законодавства про протидію відмиванню злочинних доходів.

Обом цим вимогам конвенцій зазначені положення КК не відповідають.

Для приведення національного законодавства у відповідність із положеннями ст. 20 Конвен-
ції-2 щодо забезпечення спеціалізації персоналу та органів по боротьбі з корупцією необхідно внести зміни до Кримінально-процесуального кодексу, законів «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», «Про міліцію», «Про Службу безпеки України», «Про прокуратуру», якими передбачити спеціалізацію слідчих по розслідуванню корупційних злочинів та їхню самостійність. Останнє означає, зокрема, неможливість підпорядкування відповідних слідчих підрозділів органам дізнання, якими є, зокрема, спеціалізовані підрозділи МВС та СБУ по боротьбі з корупцією.

У цьому зв’язку варто вказати на те, що надзвичайно сумнівною є можливість передбаченого антикорупційного механізму в частині складання органами міліції, Служби безпеки, слідчими, особами, які проводять дізнання, прокурорами (див. зміни до ст. 255 КУпАП) протоколів про адміністративні правопорушення стосовно таких суб’єктів корупційних правопорушень, як президент, прем’єр-міністр та інші члени уряду, голова Верховної Ради і народні депутати, голова Служби безпеки, генеральний прокурор та деякі інші.

Крім того, на відміну від Конвенції-1 (ст. 50, 51—60 та ін.) та Конвенції-2 (ст. 14), закони України не передбачають можливості таких заходів боротьби з корупцією, як: спеціальні методи розслідування (контрольовані поставки, електронне спостереження, таємні операції тощо); заходи щодо повернення активів; розробка і здійснення підготовки персоналу, який несе відповідальність за запобігання корупції та боротьбу з нею тощо.

Інші вади антикорупційного механізму

Одним із результатів прийняття антикорупційного пакета законів стало пом’якшення кримінальної відповідальності для службових осіб, які працюють в юридичних особах приватного права, за зловживання службовим становищем, перевищення службових повноважень, давання й одержання хабара. Нічим не обгрунтованим є внесення до КК статей 235-1, 235-2, 235-4, що встановлюють полегшену відповідальність цих службових осіб за злочини, які вже були передбачені статтями 364, 365 та 368 чинного КК.

Слід звернути увагу і на те, що у КК фактично з’явилися три різні поняття службової особи, причому всі вони конкурують між собою. Зокрема, чимало осіб, які працюють в юридичних особах приватного права, за характером своїх службових обов’язків можуть потрапити одночасно під дію різних статей КК, що не є нормальним.

Більшість нових статей КУпАП та КК конкурують не лише між собою, а й із іншими статтями цих кодексів. Таких норм-двійників «антикорупційний пакет» породив чимало, і правоохоронці не завжди знатимуть, яку з них застосувати. Наприклад, стаття 212-27 КУпАП створила конкуренцію відразу з кількома більш серйозними за своїми санкціями статтями КК (статті 157, 343, 344, 351, 376), що передбачають відповідальність за втручання в діяльність членів виборчих комісій, працівника правоохоронного органу, державного діяча, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, комітетів і тимчасових слідчих комісій Верховної Ради, судді.

Статтями 212-21 і 212-22 КУпАП фактично здійснено декриміналізацію хабарництва
(ст. 368 КК) для випадків, коли розмір хабара не перевищує п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а статті 212-21 і 212-32 взаємно виключають чи взаємно поглинають одна одну.

Некоректність передбаченого формулювання поняття «близькі особи» дає підстави для такого його тлумачення, згідно з яким близькими є будь-які особи, за умови, що вони проживають разом із суб’єктом відповідальності за корупційні правопорушення і ведуть з ним спільне господарство.

Тому, якщо, наприклад, на практиці при застосуванні відповідних норм нового антикорупційного законодавства постане питання, чи може мати суб’єкт у своєму підпорядкуванні рідну сестру, з якою вони разом не проживають і не ведуть спільного господарства, відповідь має бути на користь суб’єкта. Такою ж має бути відповідь і в іншій ситуації: якщо суб’єкт не проживає разом із дружиною і не веде з нею спільного господарства, то відомості про наявність у дружини корпоративних прав спеціальній перевірці не підлягають.

Новим законодавством не внесено змін до ст. 14 КУпАП, отже, згідно із Загальною частиною цього кодексу будь-які посадові особи взагалі не можуть підлягати адміністративній відповідальності за корупційні адміністративні правопорушення. Так само не внесено змін і до ст. 15 КУпАП, з чого випливає, що військовослужбовці, особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, державної кримінально-виконавчої служби, державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України несуть відповідальність за корупційні адміністративні правопорушення не на підставі КУпАП, а виключно за дисциплінарними статутами. Виходячи з положень ч. 2 ст. 15 КУпАП є серйозні сумніви і стосовно можливості притягнення до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення також прокурорів, інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів або спеціальних положень про дисципліну (зокрема, працівників державної митної служби, служби цивільного захисту).

Багато норм антикорупційних законів сформульовано з порушенням правил законодавчої техніки. Наслідком цього є те, що на практиці правоохоронні органи і суди стикнуться з проблемами, визначаючи, наприклад, хто такі «підставні особи» і чим вони відрізняються від представників і посередників? Як можна займатися викладацькою, науковою, творчою діяльністю через інших осіб? Чому у разі неможливості переведення повинна звільнятися з роботи особа, яка перебуває у підпорядкуванні, а не особа, яка була призначена на посаду пізніше, і, отже, з порушенням встановленого цією статтею обмеження?

Деякі положення антикорупційних законів є відверто неправдивими. Так, у ч. 2 ст. 17 Закону «Про засади запобігання та протидії корупції» вказано, що державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції, здійснюється відповідно до Закону «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві». Насправді ж згаданий закон передбачає заходи захисту стосовно осіб, які беруть участь лише у кримінальному судочинстві. Отже, особи, які надають допомогу в запобіганні та протидії адміністративним корупційним правопорушенням, насправді беззахисні.

Сумнівною є доцільність звільнення з посад усіх осіб, яких притягнуто до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення. Адже серед них є такі, які не заподіюють значної шкоди суспільству і не потребують настільки суворих санкцій. Йдеться, наприклад, про незаконне виконання роботи за сумісництвом, надання неповної інформації, незначне порушення вимог фінансового контролю тощо.

Навіть наведеного, яке вказує далеко не на всі недоліки, недоречності та суперечності нових антикорупційних законів, достатньо, щоб зробити висновок про їхню якість, а отже, й про наслідки застосування. Вони очевидні — навіть за абсолютно неупередженого і високопрофесійного підходу до застосування положень цих законів неможливо уникнути системних і суттєвих порушень принципу верховенства права, конституційних засад діяльності державних органів та їх посадових осіб, основних прав і свобод людини. Якщо ж ці закони візьмуть на озброєння ділки від політики, державного управління та правоохоронної сфери, то наслідки для України можуть бути катастрофічними. Почнеться «узаконене безправ’я».

Наразі єдино правильним кроком є невідкладне ухвалення парламентом рішення про зупинення дії цих законів, грунтовне їх доопрацювання з приведенням у відповідність до Конституції України та міжнародних конвенцій і лише після цього — новий запуск антикорупційного механізму. Такий підхід був би насправді відповідальним і державницьким.