Непростий діалог про амністію: з чого починати?

В Україні, яка переживає травматичний досвід "гібридної агресії", питання амністії викликає зрозуміле несприйняття. Для багатьох навіть розмови про це - свідчення слабкості держави. Але у практиці кримінального права все навпаки. Амністія є індикатором сили, адже вона підтверджує здатність суспільства й держави реінтегрувати людей із кримінальним минулим без ризиків для верховенства права та погіршення криміногенної ситуації в країні.

Амністія - це не прощення всіх без винятку: міжнародна практика

Будь-яка амністія не є самоціллю. Вона - лише частина перехідного правосуддя і вкупі з іншими заходами має сприяти відновленню права жертв на правду, притягненню до відповідальності винних та унеможливленню конфліктів у майбутньому.

До речі, цей підхід досить точно відображає суспільна думка. Згідно з недавнім опитуванням, проведеним Центром Разумкова, переважна більшість українців (63%) не згодна з "тотальною" амністією тих, хто брав участь у бойових діях на Донбасі. Для них такий компроміс задля досягнення миру неприйнятний.

Цікаво, що так звані "широкі", "безумовні" (unconditional) або "сліпі", "бланкетні" (blanket) амністії були негативно оцінені ще у 80-х роках минулого століття. Міжнародна спільнота зрозуміла, що прощення "всіх без винятку" в надії забезпечити мир не досягає поставленої мети. Ба більше - окриляє амністованих на скоєння нових злочинів, що підриває довіру до правосуддя та державних інститутів.

З 1946 року людство застосувало понад 650 амністій. Цей багатий досвід, безперечно, вартий уваги. Причому уваги не тільки експертів, які працюють над концепцією перехідного правосуддя для України, а й суспільства загалом. Адже "спроби та помилки" інших можуть допомогти нам знайти оптимальну модель.

Що варто врахувати насамперед?

Звісно, так звані "червоні лінії". Норми міжнародного гуманітарного права та резолюції ООН унеможливлюють амністію для осіб, які підозрюються, обвинувачуються чи були засуджені за воєнні злочини, геноцид, злочини проти людяності або за грубі порушення прав людини.

Як підсумок - амністія не має перешкоджати переслідуванню таких осіб і провокувати громадські заворушення внаслідок несправедливого рішення залишити злочинців на волі. Крім того, амністія не може відбуватися всупереч обов'язковим для країни міжнародним угодам і порушувати права жертв на ефективний правовий захист, включно з відшкодуванням їм збитків.

Слід зазначити, що обмежені амністії для невеликої частки воєнних злочинців усе ж можливі. Їх обов'язкова умова - сумісність із нормами міжнародного права та Статутом ООН. Але такі амністії є, швидше, винятком і можуть поширюватися лише на рядових учасників збройних сил або угруповань. Часто береться до уваги й той факт, що рядові учасники могли діяти під примусом, виконуючи незаконні накази керівництва. Головний мотив проведення такої амністії - те, що без неї збереження миру і безпеки опиниться під загрозою, а мирні угоди будуть знову порушені.

Другий важливий момент - прогнозована ефективність амністії. Чи є в ній нагальна потреба, з огляду на досягнення миру та національного примирення? Існують досить чіткі індикатори, які дозволяють відповісти "так" або "ні".

Наприклад, амністія може бути "точкою входу" до укладання мирних угод і реалізації програм примирення, капітуляції та роззброєння незаконних збройних формувань, звільнення політичних в'язнів і повернення ВПО, участі злочинців у встановленні істини тощо.

Нарешті - принципи, правила та умови амністії. Їх потрібно сформулювати якомога раніше, ще до остаточного припинення бойових дій. Ідеться про чітке визначення злочинів, які підпадають або не підпадають під амністію, а також про категорії осіб, які можуть бути амністовані (з урахуванням їхнього соціального статусу і роду занять, посади, конкретної участі у протиправних діях, попередніх випадків порушення закону тощо).

Умови надання амністії також можуть бути різними (зазвичай їх чітко деталізують). Наприклад, учасники конфлікту мають подати індивідуальні заяви на звільнення від покарання, визнати вчинені злочини й надати повну інформацію про них, узяти участь у публічних слуханнях та традиційному судочинстві, відшкодувати збитки і працювати на громадських роботах.

Усе це та багато іншого слід брати до уваги й нам. Але є дещо, що робить нашу ситуацію справді унікальною.

Виклики "гібридної війни": за яких умов можлива амністія?

За словами президента Володимира Зеленського, питання амністії членів угруповань "ДНР" і "ЛНР" можна буде обговорювати лише після виведення російських військ з окупованих районів українського Донбасу, роззброєння бойовиків, отримання гарантій безпеки та проведення місцевих виборів.

Але створити базову модель амністії важливо вже тепер, адже вона є важливою частиною стратегії безпечної реінтеграції тимчасово окупованих територій. Україна має подати чіткий сигнал співвітчизникам "по той бік", запевнивши їх у тому, що справді винні будуть покарані, а життя в окупації не перетвориться на "клеймо", як це було за радянських часів.

Тому в українській концепції перехідного правосуддя слід передбачити, зокрема, якими будуть умови амністії, кого вона стосуватиметься, як здійснюватиметься власне процедура амністії та які органи це робитимуть.

Така концепція має враховувати не тільки міжнародний досвід, а й специфічні виклики, пов'язані з гібридним характером війни на Сході України.

Практика амністії найчастіше поширюється тільки на неміжнародні конфлікти. "Гібридна війна" поєднує зовнішню агресію та участь у конфлікті представників незаконних збройних формувань із українським громадянством. Тому в тексті закону про амністію треба досить прискіпливо виписати часові й географічні межі подій, що підпадають під визначення конфлікту неміжнародного характеру, а також подати, власне, опис цих подій. Тим часом не менш уважно слід поставитися до визначення ролі осіб у вчиненні протиправних діянь під час збройного конфлікту або масових актів громадянської непокори.

Для чіткого розмежування подій та учасників в умовах гібридної війни потрібне об'єктивне і максимально повне документування перебігу конфлікту. Йдеться не про вузьковідомчий збір фактів для Генпрокуратури, СБУ, ЗСУ або МЗС. Відтворити правду можливо лише за умови налагодження скоординованої співпраці держави й неурядового сектора.

Один із недавніх прикладів - Сирія, де у 2011 році збройний і політичний конфлікт переріс у громадянську війну. Документування воєнних злочинів залишається серйозним викликом, адже на території країни присутні військові формування Туреччини, Ірану, Росії та США. Це робить інформацію про перебіг конфлікту суперечливою й важкодоступною. Тому майже від самого початку конфлікту документуванням займаються як спеціально створені інститути, так і місцеві й міжнародні неурядові організації. Частина свідчень ніколи не буде використана для кримінального переслідування воєнних злочинців через слабку якість та доказовість даних. Проте зібрана інформація залишається дуже важливою для підтримання права жертв на правду і наступних меморіалізації та примирення.

В Україні вже зроблено перший крок у цьому напрямі. 31 січня нинішнього року на засіданні Міжвідомчої робочої групи з вирішення проблемних питань Донецької та Луганської областей, Автономної Республіки Крим і міста Севастополь під головуванням прем'єр-міністра було погоджено створення Національного центру документування. Сподіваюся, саме цей Центр зможе зібрати з різних джерел факти порушень норм міжнародного гуманітарного права, прав та свобод людини й, відповідно, допомогти правильно сформулювати умови амністії.

Варто пам'ятати, що амністія після збройного конфлікту - нетипове завдання для формальної юстиції з уже усталеними формами та механізмами. Тому її проведення є викликом не лише для дипломатів, а й для юристів, політиків, лідерів громадської думки. Наприклад, нам належить привести українське законодавство у відповідність до міжнародного кримінального права.

Процес амністії - це частина безпечної реінтеграції. Тому для відновлення справедливості нам доведеться застосувати як судові, так і несудові механізми. До останніх належить так звана Комісія правди та примирення. Зазвичай вона утворюється після завершення конфлікту, а до її складу широко залучаються неупереджені міжнародні експерти. У роботі такої комісії важливу роль відіграють процеси медіації та національного діалогу.

Наприклад, у Східному Тиморі після конфлікту 1999 року виникла потреба повернути до мирного життя членів проіндонезійської добровільної міліції (Pam Swakarsa), які не вчиняли тяжких злочинів. У регіоні відбулися фасилітовані слухання, що поєднували практики традиційної юстиції, арбітражу, медіації та різні аспекти цивільного і кримінального права.

До початку громадських слухань Генеральна прокуратура зробила висновок стосовно кожної конкретної справи, що вона може розглядатися через процес примирення, а не в судовому порядку. Колишні комбатанти добровільно визнали свою участь у конфлікті, відповіли на запитання постраждалих, погодилися на виконання громадських робіт з відновлення зруйнованої інфраструктури або виплату компенсацій жертвам (ці угоди було затверджено судом) і тільки після цього були прийняті громадою.

Отже, процес амністії має бути максимально консультативним і демократичним, аби він "працював" на загальні цілі реінтеграції. І до, і після проведення амністії більшість владних інститутів мають діяти за заздалегідь розробленим планом.

Ідеться не лише про правоохоронні та судові органи, які забезпечуватимуть контроль за проведенням амністії і виконанням її умов конкретними особами. Певне навантаження ляже й на працівників соціальної, освітньої та інформаційної сфер, адже вони займатимуться ресоціалізацією амністованих. Своє місце в цьому процесі займуть також ОТГ, неурядові та релігійні організації, що забезпечуватимуть діалог на рівні місцевих громад.

Наразі ми перебуваємо лише на початку цього довгого шляху.