Яким має бути закон про національну поліцію

Не варто зайвий раз наголошувати на потребі реформувати правоохоронні органи в Україні, оскільки стан справ у цій сфері не влаштовує ні суспільство, ні владу, ні самих правоохоронців. Злочинне використання міліції владою під час трагічних подій на Майдані показало нагальність і невідворотність здійснення кардинальних реформ. Рішення на рівні президента та уряду, коаліційна угода парламенту демонструють готовність влади до таких зрушень. Водночас надзвичайний ентузіазм, з яким кияни відгукнулися на заклик МВС створити нову патрульну службу в Києві, є індикатором бажання суспільства підтримати і взяти активну участь у практичних заходах реформи. Позитивну роль у цьому процесі відіграє також широка міжнародна підтримка.

Досить очікуваним результатом реформаторської активності стало подання на розгляд парламенту кількох законодавчих ініціатив, серед яких - проект закону "Про поліцію і поліцейську діяльність" (№1692-1 від 27.01.2015), внесений групою депутатів, а також законопроект народного депутата Ю.Луценка "Про Національну поліцію" (№1692 від 12.01.2015). Хоча обидва законопроекти мають багато спільних положень, по суті вони досить різні. Один законопроект (№1692-1) визначає коло правоохоронних органів, які повинні підпорядковуватися оновленому МВС України, їхню організаційну структуру та систему підпорядкування, включаючи серед інших органів і Національну поліцію. Інший проект (№1692) стосується створення лише одного з правоохоронних органів - Національної поліції - і регламентує її діяльність. Не дивно, що обидва законопроекти зареєстровані як альтернативні, що свідчить про змагальність авторів і небажання узгоджувати свої позиції. То чи має суспільство прийняти один із запропонованих законопроектів? Або ж помірковано спрогнозувати, яким має стати новий закон про нову поліцію з тим, щоб поспішність і непотрібна конкуренція не завадили розробити якісний законопроект?

Пропонуючи читачам разом з нами проаналізувати згадані законопроекти, відразу зауважимо, що обидва документи свідчать про сучасний підхід авторів, містять цікаві інновації та положення, які заслуговують на увагу. Але водночас їм притаманні системні проблеми, що можуть обернутися черговим фальстартом. Одні положення є поверховими, недовершеними, інші ж - занадто деталізовані, переобтяжені подробицями, які заважають їх розумінню і не повинні бути предметом закону.

У законопроекті групи народних депутатів (№1692-1) серед найперших інновацій пропонується створити місцеву поліцію у складі служби дільничних інспекторів та служби патрулювання. Ідея, безумовно, досить цікава й бажана з погляду розвитку поліції як сервісної служби. Але, на жаль, в Україні ще тривалий може не бути можливості її реалізувати з низки об'єктивних причин (відсутність сформованих місцевих громад, слабкий і вкрай корумпований стан місцевого самоврядування, проблеми бюджету). Саме через складність запровадження місцевої поліції більшість країн Європи поки що утримується від цього кроку, хоча, безперечно, підтримує цей напрям. Автори законопроекту, до речі, не надали аргументованих розрахунків або результатів моделювання запровадження місцевої поліції навіть у рамках однієї з областей, через що реалізація цієї інновації видається найбільш сумнівною. А тим часом у пояснювальній записці депутати використали звичне формулювання: "Реалізація положень цього законопроекту не потребує додаткових видатків з Державного бюджету України". Крім того, наділивши місцеву поліцію повноваженням брати участь у розслідуванні кримінальних правопорушень та зобов'язавши її здійснювати невідкладні заходи з припинення масових заворушень, автори не передбачили жодного механізму контролю за діями місцевої поліції з боку центральних органів виконавчої влади, так само як і не запропонували механізму співпраці, координації та підпорядкування в цих питаннях. У нинішніх умовах це загрожує створенням збройних формувань, підконтрольних лише місцевій владі, яка в багатьох регіонах, у ситуації непроведення місцевих виборів, залишається узурпованою "перефарбованими" представниками колишньої влади. І немає жодного сумніву, що ці сили не проґавлять можливості скористатися такою нагодою.

Другою інноваційною пропозицією є місця розташування центральних апаратів поліцейських органів. Так, Апарат Національної поліції запропоновано розмістити в місті Черкаси, а підпорядковану їй Службу оперативного реагування - в Кіровограді. Апарат Фінансової поліції передбачено розмістити в місті Ірпінь, а Апарат Прикордонної поліції - у Хмельницькому. Таке нововведення значно ускладнить координацію Міністерством внутрішніх справ діяльності поліцейських органів та організацію їхньої взаємодії і співпраці. А в умовах ведення воєнних дій наслідки такого нововведення можуть бути катастрофічними. До того ж передислокація центральних апаратів поліцейських органів потребуватиме значних капіталовкладень, про які автори законопроекту явно забули згадати.

Інша інновація передбачає відбір кандидатів на посади керівників поліцейських органів та їхніх заступників Конкурсною поліцейською комісією, яка має складатися з семи осіб: чотирьох правозахисників, одного адвоката і двох представників держави. П'ять представників громадськості проти двох представників держави є не кращою моделлю паритетності сторін - як при оцінці професійних управлінських якостей кандидатів, так і при розподілі відповідальності за результати відбору. Зарубіжний досвід, до речі, широко практикуючи такий підхід, передбачає інші пропорції, надаючи перевагу представникам професійного середовища зі сфери правоохоронних органів та кримінальної юстиції. З огляду на це можна зазначити, що згадана модель пропонується спонтанно, без попередньої апробації та врахування відповідного досвіду у сфері державного управління.

Серйозною вадою цього законопроекту є те, що коло повноважень Міністерства внутрішніх справ визначено поверхово, а повноважень міністра щодо поліцейських органів не визначено зовсім. На жаль, поза увагою законопроекту залишилася і система відносин та взаємодії поліцейських органів і МВС. За детальним описом процедури відбору кандидатів та їх призначення на керівні посади поліцейських органів автори законопроекту зовсім забули окреслити коло повноважень цих керівників щодо управління ввіреними їм органами, так само як і їхні обов'язки та права. Не визначено також і принципів підпорядкування та розмежування відповідальності між національним і регіональним керівництвом поліцейських органів.

Деякі положення запропонованого законопроекту суперечать чинному законодавству України. Зокрема, законопроект передбачає створення Фінансової поліції та її підпорядкування Міністерству внутрішніх справ України, що суперечить чинній Концепції реформування кримінальної юстиції України (указ президента України №311/2008 від 08.04.08 р.), згідно з якою податкова міліція має бути реорганізована у Фінансову поліцію як самостійний орган кримінальної юстиції в системі Міністерства фінансів України. Крім того, законопроект не передбачає ні будь-яких узгоджень з розділом XVIII-2 чинного Податкового кодексу України, яким урегульовано функціонування податкової міліції, ні втрати чинності останнім.

Багато запитань викликають положення щодо створення Прикордонної поліції. Так, з одного боку, законопроект покладає на неї функцію реалізації державної політики у сфері охорони державного кордону, передбачає передачу їй рухомого та нерухомого майна від відповідних підрозділів Державної прикордонної служби України. А з іншого - водночас звужує складні завдання з охорони державного кордону до елементарних повноважень щодо здійснення "прикордонного контролю і пропуску через державний кордон України осіб, транспортних засобів, вантажів" та виконання пов'язаних із цим адміністративних і правових дій у випадках адміністративних проступків і кримінальних правопорушень. І жодного визначення, чи повинна Прикордонна поліція, і якщо так, то як саме виконувати передбачений законопроектом обов'язок забезпечувати охорону державного кордону. Більше того, як і у випадку з Фінансовою поліцією, положень законопроекту зовсім не узгоджено з чинним Законом "Про Державну прикордонну службу України" і не передбачено жодних змін до останнього, що спричиняє дублювання функцій різними органами.

Дуже спрощений і некомпетентний підхід демонструють автори законопроекту, пропонуючи одним положенням абсолютно однакові структури центральних апаратів та апаратів територіальних органів для Національної, Фінансової, та Прикордонної поліції. Зокрема, передбачено, що їхні центральні апарати повинні складатися лише з чотирьох підрозділів: аналітичного, контрольного, організаційного забезпечення, та міжнародного співробітництва. Апарати їхніх територіальних органів теж повинні складатися лише з підрозділів аналітичного, контрольного, організаційного забезпечення та підрозділів, уповноважених на виконання передбачених законом функцій. Такий підхід не враховує специфіки завдань кожного з органів. Більше того, в разі законодавчого закріплення цієї структури досить складними уявляються можливості для її подальшого коригування окремо для кожного з правоохоронних органів.

Незрозумілою залишається мотивація авторів законопроекту стосовно запропонованої системи спеціальних звань поліцейських. Законопроект передбачає лише чотири спеціальні звання: молодший інспектор (детектив) поліції, інспектор (детектив) поліції, старший інспектор (детектив) поліції та комісар поліції. У пояснювальній записці до законопроекту №1692-1 зазначено лише, що "за прикладом держав "сталої" демократії, спеціальні звання поліцейських у законопроекті істотно відрізняються від аналогічних військових звань". Однак запропонована система спеціальних звань поліцейських істотно відрізняється і від усталеного підходу до побудови системи звань поліцейських у будь-якій з європейських країн. Здебільшого вони мають від 10 до 14 звань, найменше - 8 (Бельгія, Республіка Ірландія), найбільше - 17 (Республіка Польща). Очевидно, автори законопроекту не врахували, що в основу європейського підходу до системи спеціальних звань покладено ідеологію відповідності спеціального звання поліцейського функціональним обов'язкам, які він виконує. Завдяки цьому досягається побудова чіткої ієрархічної пірамідальної структури поліцейського органу, де за спеціальним званням чітко визначається рівень поліцейського в цій структурі і сфера його відповідальності. За таким принципом найвище спеціальне звання, яке повинно відповідати рівню керівника поліцейського органу, може мати лише одна людина - сам керівник. Нижче на один щабель спеціальне звання можуть мати лише його заступники і так далі.

Бентежить і те, що всім поліцейським Національної, Фінансової, та Прикордонної поліції надаються однакові повноваження щодо тимчасового вилучення документів, які посвідчують дозвіл на користування спеціальним правом, зокрема правом керувати транспортним засобом або судном, правом полювати, правом здійснювати підприємницьку діяльність. Очевидно, що такі повноваження мають надаватися диференційовано, і підстави для вилучення документів мають бути чітко визначені законом.

Досить сумнівною видається пропозиція обов'язково періодично проводити "таємну перевірку доброчесності" поліцейського, яка "полягає у створенні обставин і умов, що зумовлюють вчинення корупційного правопорушення певним поліцейським". Таке формулювання викликає низку запитань щодо його легітимності і явно потребує серйозного доопрацювання з кількох причин. По-перше, законопроект не визначає чітких підстав для проведення таких заходів. По-друге, оскільки це положення передбачено статтею "Права і обов'язки поліцейського", але не віднесено ні до прав поліцейського, ні до його обов'язків, то виникає запитання, чим же саме є проведення таких дій. І, по-третє, запропоноване положення не визначає чітко, як результати такої перевірки використовуватимуться: "Результатом таємної перевірки доброчесності не може бути притягнення поліцейського до адміністративної чи кримінальної відповідальності".

Більш дискусійним, у порівнянні з попереднім, є законопроект Ю.Луценка (№1692). Як свідчать попередні оцінки фахівців, текст законопроекту на 95-97% є копією грудневого 2014 р. законопроекту МВС із незначним доопрацюванням окремих положень. Попри те що розділи законопроекту містять сучасні формулювання та посилання на принципи поліцеїстики, в цілому текст сприймається досить скептично. Причина - щонайменше дві системні вади законопроекту.

По-перше, за основу законопроекту взято чинний Закон України "Про міліцію", що відразу ставить під сумнів реформаторський характер документа. У тексті знаходимо цілі розділи, скопійовані з чинного закону з косметичними правками та незначними змінами. Тут-таки відтворено радянську ієрархію звань включно до "генерал-полковника Національної поліції" та "генерала Національної поліції", що відповідає військовому званню генерал армії. Крім того, читаємо в ньому про існування транспортної та дорожньої поліції, що прямо суперечить положенням Стратегії розвитку ОВС (розпорядження КМУ №1118-р від 22.10.14). Практично без змін залишено невластиві поліції адміністративні функції реєстрації та обліку транспортних засобів, приймання іспитів на право керування транспортними засобами, видачі документів та інші, що вже давно викликають нарікання в суспільстві і є однією з найбільш корумпованих сфер діяльності міліції.

Штучність реформаторських інновацій особливо помітна на тлі надмірно деталізованих положень законопроекту, успадкованих від чинного "міліцейського" закону. Це стосується насамперед надвеликих переліків обов'язків і прав поліції - 38 та 49 пунктів відповідно. Скрупульозний опис проходження служби займає 56% тексту, і лише третина аркуша присвячена контролю і нагляду за діяльністю Національної поліції. В результаті увесь законопроект вийшов громіздким і складним для розуміння.

Другою системною вадою законопроекту Ю.Луценка є неповнота низки положень. Так, досить поверхово виписано систему робочих стосунків поліції та МВС, принципи внутрішнього менеджменту на рівні національних і регіональних керівників; систему фінансування та професійної підготовки поліції; процедуру дисциплінарного провадження. Практично нерозкритими залишилися питання планування діяльності та звітності; процедури ведення, корегування та використання персональних баз даних; принципи відшкодування збитків, завданих поліцією.

У світлі демократизації суспільства та підвищення вимог до дотримання державними органами прав людини, видаються дивними деякі пропозиції, що збільшують можливості для зловживання поліцейськими своїми правами. Зокрема, викликає занепокоєння запропоноване автором законопроекту значне зниження рівня вимог щодо підстав для отримання відомостей, у тому числі й тих, що становлять комерційну та банківську таємницю. Якщо згідно із чинним Законом "Про міліцію" міліція має право отримати на письмовий запит лише відомості, "необхідні у справах про злочини, що перебувають у провадженні міліції", то законопроект пропонує можливість отримувати поліцією такі відомості за умови, що вони "є необхідними для перевірки заяв і повідомлень про злочини".

Неприйнятною є інноваційна пропозиція щодо надання поліції права без будь-яких передбачених законом підстав "запитувати та отримувати безоплатно іншу інформацію, в тому числі й персональні данні громадян" та інші відомості, включаючи відомості фінансового та медичного характеру.

Дискусійним є введення в законопроект №1692 такого виду державного примусу, як "заборона займатися певними видами діяльності" без будь-якого подальшого визначення підстав, умов та особливостей застосування цього виду примусу.

Загальним дискусійним питанням для обох законопроектів є намагання авторів окреслити подекуди в зайвих подробицях різні сфери діяльності майбутніх поліцейських органів у рамках одного закону. Через це законопроекти містять якісно різнопланові напрями - перевантажений деталями, але водночас і недостатньо визначений опис функціональних обов'язків, структури та внутрішнього менеджменту підрозділів поліції поєднується з не менш розлогим текстом про статус поліцейського персоналу, його повноваження та систему проходження служби.

Водночас навіть поверховий аналіз європейського законодавства свідчить, що поруч із традиційними законами про поліцію існує широке коло інших національних поліцейських законів: закони про завдання, структуру та організацію поліції (Іспанія, Німеччина, Португалія), закони про статус персоналу поліції (Німеччина, Португалія, Боснія і Герцеговина) і навіть закон про дисциплінарний статут персоналу поліцейських служб (Бельгія). Усі вони були розроблені свого часу як складова частина цілісного процесу законодавчого забезпечення, що базувався на результатах практичної діяльності, перспективного моделювання та розрахунків алгоритмів взаємодії, а також пілотних проектів апробації. Перелічені заходи, на жаль, абсолютно відсутні в національній практиці, через що можемо констатувати три очевидні речі.

1. Законодавчі ініціативи в галузі реформи МВС та його складових частин повинні бути результатом моделювання, розрахунків та експерименту. Законопроекти, які не базуються на цих процедурах, не повинні братися до розгляду.

2. Діяльність окремо взятої складової частини МВС, у тому числі й Національної поліції, повинна регулюватися одночасно кількома як профільними, так і "суміжними" законами з метою повноцінного нормативного закріплення.

3. Закони мають відповідати основним вимогам нормативного проектування - мати логічну структуру, зрозумілий зміст і ясність у застосуванні.

Реалізувати окреслені вимоги, на нашу думку, можна за рахунок комплексного підходу, в рамках якого визначити насамперед перелік положень, що мають бути закріплені законодавчо. У "поліцейському" законодавстві європейських країн, наприклад, існує щонайменше 17 тематичних напрямів: 1) загальні завдання, компетенція, сфера діяльності; 2) структура, функції; 3) керівні органи, внутрішній менеджмент; 4) специфічні завдання служб поліції;
5) взаємодія і співпраця; 6) планування і звітність; 7) контроль за діяльністю поліції і підзвітність суспільству; 8) поліцейські повноваження та особливості їх застосування; 9) оскарження дій поліції; 10) відшкодування збитків, завданих поліцією; 11) проходження служби і кар'єрне зростання;
12) навчання і професійна підготовка; 13) умови праці; 14) вимоги до поведінки і відповідальність перед законом; 15) права і соціальний захист персоналу; 16) фінансові засади діяльності; 17) матеріально-технічне забезпечення.

З урахуванням цих тематичних напрямів пропонуємо визначити перелік нових законопроектів, які необхідно розробити в рамках реформування МВС та створення цілісної системи правоохоронних органів України, наділених поліцейськими повноваженнями, включаючи Національну поліцію. У цьому контексті може йтися, зокрема, про такі законопроекти.

1. Рамковий Закон про МВС України. Його завдання - визначити юрисдикцію та структуру МВС, розмежувати повноваження між політичною складовою (міністром і його апаратом) з одного боку та оперативною складовою (окремими органами виконавчої влади, що входять структурно до складу МВС) - з іншого.

2. Профільні закони щодо кожного з окремих органів виконавчої влади, які входять структурно до МВС, але мають оперативну автономію та бюджетно-фінансову незалежність. Наприклад, Закон про Національну поліцію, Закон про Прикордонну службу тощо. Їхнє завдання - визначити і врегулювати індивідуальний статус кожного органу, сферу його обов'язків і специфічних прав (на додачу до загальних прав і обов'язків, визначених іншими законами загального характеру), взаємовідносини з іншими органами державної влади, структуру, права та обов'язки керівних осіб органу тощо.

3. Закон про поліцейських службовців України. Його завдання - визначити і врегулювати загальні питання повноважень та правового статусу тих поліцейських службовців України, які носять уніформу, мають право застосовувати зброю і наразі називаються "атестованим складом". Цей закон повинен регулювати їхні загальні обов'язки і права, трудові відносини, ранги (замість парамілітарних спеціальних звань), службову атестацію та проходження служби, оплату, умови праці, дисциплінарну відповідальність, припинення трудових відносин.

Статус інших категорій співробітників поліцейських структур (адміністративного та технічного персоналу), вочевидь, має регулюватися іншими законами - Законом про державну службу, Кодексом законів про працю та ін.

Одночасно з роботою над зазначеними законопроектами вважаємо за необхідне провести детальний аналіз чинного законодавства і визначити законодавчі акти, до текстів яких необхідно підготувати відповідні зміни й доповнення. Обсяг останніх уявляється досить великим, оскільки до них слід віднести низку кодексів, закони, що регулюють діяльність центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, закони правоохоронного характеру (про оперативно-розшукову діяльність, про боротьбу з організованою злочинністю та тероризмом тощо). Відповідного корегування в подальшому потребуватимуть також міжвідомчі та відомчі підзаконні акти.

Цілком зрозуміло, що окреслене коло завдань є трудоємним і довготривалим. Проте вважаємо, що лише в такий спосіб Україна зможе відійти від численних безперспективних косметичних ремонтів старого правоохоронного механізму і розробити нову систему громадської безпеки, що відповідає вимогам часу і ситуації.

Сподіваємося, що нові закони відповідатимуть рекомендаціям відомого канадського юриста Роберта К.Бержерона: "Хороший нормопроектувальник, як і хороший викладач, - це та людина, яка може ясно викласти навіть складну реальність. Від цього залежить повага до волі Законодавця. Закон пишеться ясною мовою. Статті й параграфи мають бути настільки стислими, наскільки це дозволяє ясність та якість викладу. (…) Деталі додають більше плутанини, ніж точності, і, як справедливо наголошував Монтеск'є, подробиці породжують подробиці".