Генеральний прокурор і верховенство права

Під час одного з частих візитів до України мою увагу привернула стаття в одній із газет, у якій ішлося про намір генерального прокурора ініціювати зміни в законодавстві, що надавали б йому право опротестовувати чи вносити апеляції на так звані «незаконні» рішення судів. Обміркувавши наслідки такої заяви генерального прокурора, а також численні конституційні положення, що спали мені на думку, я зрозумів, що ця заява генерального прокурора не може залишитися без відповіді і сформулював дану позицію.

У Сполучених Штатах прокурор, як федеральний, так і на рівні кожного штату, є адвокатом виконавчої гілки влади. Таким чином, відносини між прокурором і виконавчою владою можна охарактеризувати як відносини між адвокатом і клієнтом, а отже вони, по суті, нічим не відрізняються від відносин між адвокатом і приватним клієнтом. Прокурори пов’язані рішеннями суду так само, як і приватні адвокати. Федеральний генеральний прокурор чи генеральний прокурор штату може визначати політику шляхом визначення пріоритетних для розслідування категорій злочинів, але в кінцевому наслідку саме суди роз’яснюють право. Прокурор може надавати поради законодавчому органові з приводу закону, яким скасовуватиметься судове рішення, але він не може не підкорятися судовим рішенням.

Під час судового процесу прокурори виконують функції захисників виконавчої влади і користуються такими ж правами, як і усі інші адвокати; вони не наділені жодним особливим статусом. Якщо уряд програє справу або рішення виноситься не на його користь, прокурор, як федеральний, так і штату, має право подати апеляцію до суду вищого рівня. Водночас, якщо обвинувачений у кримінальній справі виправданий судом присяжних, уряд не може оскаржити такий вирок. Проте після винесення рішення найвищим компетентним судовим органом, засоби прокурора вичерпуються. Хоча виконавча влада може розробити законопроект, яким скасовується або обмежується дія судового рішення, такий законопроект має бути схвалений законодавчим органом перш ніж судове рішення може бути змінене.

На рівні федерального уряду генеральний прокурор вважається найвищим прокурором, а також є головою Департаменту юстиції, тобто по суті поєднує функції генерального прокурора і міністра юстиції. Він призначається президентом, але таке призначення має бути узгоджене сенатом. Генеральний прокурор часто визначає політику шляхом винесення висновків із різних юридичних питань, що стосуються виконавчої влади і державних органів, але оскільки він призначається президентом, будь-які його ініціативи зазвичай відповідають президентському курсу. Генеральний прокурор перебуває на посаді «на розсуд президента», а отже може бути в будь-який момент усунутий з посади, як із формулюванням, так і без формулювання підстав. Водночас прокурори штатів та міст обираються населенням, а отже їхня політика може відрізнятися від політики місцевої виконавчої влади. Вони також не можуть бути усунуті з посади представниками виконавчої влади. Але після обрання виборні прокурори виконують, по суті, такі ж функції, як і призначувані прокурори.

Одним із унікальних повноважень генерального прокурора є його майже необмежене право забороняти в’їзд окремих осіб на територію Сполучених Штатів. Генеральний прокурор може в односторонньому порядку заборонити в’їзд на територію Сполучених Штатів іноземному громадянинові, якщо, на думку прокурора, цей громадянин представляє загрозу для національної безпеки. Рішення про заборону на в’їзд може бути переглянуте судом лише за процедурою habeas corpus. Проте суд, який переглядає це рішення, віддаватиме надзвичайну перевагу генеральному прокуророві і має відповісти лише на запитання, чи було це рішення «на перший погляд легітимним і добросовісним».

В офісах прокуратури часто спостерігається досить жорсткий розподіл повноважень. У федеральній системі існують окремі офіси для кожного округа (регіону), а також відділи з цивільних і кримінальних справ, у яких виділені ще менші підрозділи, в залежності від предмета справи. Наприклад, у відділі з кримінальних справ кожного офісу розслідуванням різних категорій справ, таких як пограбування, вбивства, наркотичні злочини, посадові та службові злочини, і організована злочинність, займаються різні прокурори. Крім цього, прокурори, які беруть участь у судовому процесі в суді першої інстанції, дуже часто не займаються цими справами під час апеляційного розгляду. Натомість, в офісі працюють окремі прокурори, які займаються виключно апеляційними справами.

Прокурори часто виконують також слідчі функції. Наприклад, прокурор може спробувати «підслухати» розмови конкретної особи чи організації, або вимагати надання певних документів від особи чи організації. Проте це право прокурора не є повністю необмеженим. Наприклад, для прослуховування телефона особи без її відома або щоб примусити організацію надати певні документи, прокурор зобов’язаний отримати дозвіл від суду.

На відміну від генерального прокурора Сполучених Штатів, функції генерального прокурора України перелічені в Конституції України. Відповідно до конституційних положень, генеральний прокурор уповноважений:

1) підтримувати державне обвинувачення в суді; 2) представляти інтереси громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) наглядати за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) наглядати за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Намагаючись гарантувати незалежність Генеральної прокуратури від законодавчої, виконавчої та судової гілок влади, перші проекти Конституції України тим не менше передбачали досить широкі повноваження генерального прокурора. Хоча в чинній Конституції України Генеральній прокуратурі і присвячений окремий розділ (розділ VII) і її статус не визначається в тому ж розділі, що й виконавча влада (розділ V), Конституція все-таки містить положення, які фактично визначають генерального прокурора як частину виконавчої влади. Наприклад, згідно з чинною Конституцією, згода Верховної Ради має надаватися лише на призначення генерального прокурора, але не на звільнення його з посади. Водночас, якщо компромісна політична реформа набере чинності з 1 січня 2006 року, президент не матиме права звільнити генерального прокурора з посади без згоди парламенту.

З огляду на чіткий перелік повноважень генерального прокурора, передбачений Конституцією України, а також з огляду на (навмисне чи ненавмисне) асоціювання Генеральної прокуратури з виконавчою гілкою влади, особливе занепокоєння викликають нещодавні виступи генерального прокурора з приводу його повноважень щодо так званого «нагляду» за «незаконними» рішеннями судів у кримінальних та цивільних справах. Інакше кажучи, генеральний прокурор і, отже, виконавча влада (через її явний контроль генерального прокурора) намагаються запровадити заходи, що мають на меті контроль за результатами судових розглядів. Навіть сама згадка про можливість подібного розвитку подій безпосередньо суперечить цілому ряду фундаментальних конституційних принципів.

По-перше, стаття 6 Конституції України закріплює принцип поділу влади і передбачає утворення законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. З метою уникнення співпідпорядкування чи підпорядкування однієї гілки влади іншій, Конституція України закріпила за кожною гілкою влади ряд стримувань і противаг щодо інших гілок влади. Водночас для належного втілення принципу поділу влади Конституція вимагає, щоб три гілки влади були не лише окремими, але й, на мою думку, рівноправними. (Проте у разі набрання чинності з 1 січня 2006 року політичної реформи, повноваження президента будуть звужені, а повноваження Верховної Ради — розширені.) Це твердження передбачає, що одна гілка влади не чинить неналежний вплив на інші гілки влади і не намагається здійснювати «нагляд» за їх діями. На цьому тлі заяви генерального прокурора несумісні з конституційним принципом поділу влади.

По-друге, «нагляд» за «незаконними» рішеннями свідчить про фундаментальне назадоволення результатами окремих судових процесів, а отже такі заяви можуть тлумачитися лише як намір змінити небажаний результат. Простіше кажучи, «нагляд» є прихованим способом впливу на судові рішення. Водночас Конституція і закони України передбачають гарантії незалежності і імунітету суддів. Не можна заперечити, що «правосуддя в Україні здійснюється виключно судами». Крім цього, Конституція України чітко забороняє «вплив на суддів у будь-який спосіб...». Це положення закріплене також у статті 14 Закону «Про судоустрій України»: «Судді при здійсненні правосуддя незалежні від будь-якого впливу, нікому не підзвітні і підкоряються лише закону». Хоча генеральний прокурор, без сумнівів, вільний, у певних межах, висловлювати свою незгоду із рішеннями судів, і такі дискусії слід заохочувати, особливо у кримінальних справах, «нагляд» за судовою владою, у тій формі, у якій він згадується у заявах генерального прокурора, переходить такі межі і не може витримати перевірки на конституційність при будь-якому тлумаченні.

На завершення слід зазначити, що необхідно уникати будь-яких заяв та дій, спрямованих на здійснення неналежного контролю за судовою гілкою влади (на відміну від конституційно закріплених механізмів стримувань і противаг). Хоча для декого може здатися, що «нагляд» за судовими рішеннями є правильним вирішенням проблеми можливих недоліків в судочинстві, на практиці це суперечить принципам верховенства права і підриває основи судової незалежності. Чи розглядатиметься так званий контроль як позитивне чи як негативне явище, чи ні, він все одно є формою зовнішнього впливу, якому немає місця у будь-якому судовому процесі. Саме суди, а не генеральний прокурор, вповноважені розглядати усі юридичні суперечки і вирішувати справи по суті. Таким чином, заяви генерального прокурора були необачними і в жодному випадку не можуть стати основою для судової реформи.

Слід зауважити, що у справах, які стосуються національної безпеки, Генеральна прокуратура (або, у Сполучених Штатах, Департамент юстиції) представляє інтереси держави і має право оскаржувати рішення, що суперечать таким інтересам, якщо, на її думку, винесення таких рішень було недоцільним. Хоча такі рішення підлягають виконанню під час розгляду справи апеляційною інстанцією, ніхто не заперечує права Генеральної прокуратури використовувати усі наявні судові засоби для одержання задовільного результату.