Економіка школи: пошук світла в тунелі безнадії

Українська шкільна освіта залишається галуззю з постсоціалістичними, а не ринковими економічними відносинами. Школи фінансуються не відповідно до єдиних нормативів витрат на навчання одного учня, а за принципом «стільки-то коштів бюджет району виділить, а решту директор школи повинен узяти де завгодно». Керують шкільною освітою виключно державні структури — управління освіти. Освітнім асоціаціям та громадським радам дозволено лише імітувати елементи громадянського суспільства; доступу до фінансових ресурсів регіону, міста, селища вони не мають. Здебільшого директор школи, керівник районної, обласної освіти не є освітнім менеджером. Школа, як і раніше, не має реального статусу автономії. Річний кошторис будь-якої школи складається та затверджується без її участі. Оскільки кошторис узагалі не фінансує цілу низку статей шкільних видатків, школа однозначно провокується на «тіньову» економіку.

Ще років десять тому багато хто з нас сподівався на системні перетворення в освіті. Пригадую, у 1997 році Борис Чижевський, тоді заступник начальника департаменту Міністерства освіти, виношував ідею провести дослідження та написати книжку «Економіка освіти». Чудова була думка! Пізніше, у 2002 році, тодішній начальник управління освіти м. Києва Борис Жебровський порушував питання переходу на фінансування шкіл згідно з нормативом на одного учня. Зарубіжні відрядження, вивчення стану освіти у країнах Євросоюзу дозволили відійти від звичних авторитарних стереотипів, подолати синдром провінційності. З другого боку, ілюзії щодо швидких позитивних змін були втрачені; поступово прийшло усвідомлення неминучості затяжного періоду еволюційних реформацій. А можливо, й узагалі утвердження суто «українського освітнього велосипеда».

Аналіз законів та підзаконних актів про освіту справляє неоднозначне враження, тому що навіть ті недосконалі норми, які були закладені ще з 1996 році, не виконуються. Між тим, численні посилання в законах про освіту на майбутні постанови Кабінету міністрів, а також норми щорічних законів України «Про державний бюджет» дають підстави не тільки для несвоєчасного або неповного їх виконання, але і для перегляду.

По-перше, це положення ст.53 Конституції України — «держава забезпечує доступність та безоплатність освіти», яке у законах України «Про освіту» та «Про загальну середню освіту» перетворюється на «Громадяни України мають право на доступність та безоплатність освіти», а в «Положенні про загальноосвітній навчальний заклад», затвердженому постановою Кабміну, взагалі прописано, що «Головним завданням загальноосвітнього навчального закладу є забезпечення реалізації права громадян на загальну середню освіту». Правда, рішенням Конституційного суду України від 04.03.2004 р. щодо офіційного тлумачення положення ст. 53 Конституції України визначено: витрати на забезпечення навчально-виховного процесу… повинні здійснюватися «на нормативний основі за рахунок коштів відповідних бюджетів у повному обсязі».

По-друге, у ст. 61 Закону «Про освіту» передбачено, що «держава забезпечує бюджетні асигнування на освіту в розмірі не меншому 10% національного доходу».

По-третє, ст. 57 Закону «Про освіту» декларує різноманітні гарантії держави педагогічним працівникам, у тому числі «встановлення доплат спеціалістам, які працюють у системі освіти, до рівня середньомісячної заробітної плати в цілому по народному господарству» та «встановлення середніх посадових ставок педагогічним працівникам… закладів освіти на рівні, не нижчому від середньої заробітної плати працівників промисловості».

По-четверте, статті 12 та 14 Закону «Про освіту» говорять, що «Міносвіти України визначає мінімальні нормативи матеріально-технічного, фінансового забезпечення закладів освіти», а «місцеві органи державної виконавчої влади встановлюють обсяги бюджетного фінансування закладів освіти… не нижче визначених Міністерством освіти мінімальних нормативів».

По-п’яте, «самоврядування закладів освіти передбачає їх право на самостійне… вирішення питань… економічної і фінансово-господарської діяльності,… самостійне використання усіх видів асигнувань» (ст. 17 Закону «Про освіту»). Крім того, ст.10 Закону «Про загальну середню освіту» передбачено, що «загальноосвітній навчальний заклад є юридичною особою».

По-шосте, «Положення про ЗНЗ», п.8, твердить, що «загальноосвітній навчальний заклад є юридичною особою, має рахунки в установах банків, самостійний баланс». Там же, у п. 68, зазначено, що основним джерелом формування кошторису є «кошти відповідного бюджету … у розмірі, передбаченому нормативами фінансування загальної середньої освіти в обсязі Державного стандарту загальної середньої освіти», а п. 71 дає право школі «придбавати та орендувати необхідне обладнання та інші матеріальні ресурси, користуватися послугами будь-якого підприємства, установи.., фінансувати за рахунок власних коштів заходи, що сприяють поліпшенню соціально-побутових умов колективу.

По-сьоме, ст. 5 Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств» нібито дозволяє включати до складу валових витрат «суми коштів або майна, переданих... установам освіти».

Як і кожна зареєстрована установа, тим паче бюджетна, школа працює згідно з річним кошторисом щомісячних доходів та видатків. Теоретично такий кошторис, з одного боку, повинен ураховувати абсолютно всі статті шкільних витрат, а з другого боку, мати дохідну частину, яка забезпечує ці витрати. Коли дохідна частина більша за витратну, то створюється так званий «профіцит», коли ж доходи менші, ніж витрати, то маємо «дефіцит» бюджету. Все це — прописні економічні істини. Але оскільки держава не може дозволити собі кожній з 22,5 тис. шкіл України затвердити дефіцитний бюджет, то на практиці у кошторисі записуються видатки тільки за окремими, так званими захищеними, статтями — заробітна плата, відрахування до державних фондів та (останніми роками) комунальні послуги. Проти назви решти статей видатків загального фонду на бланку типового кошторису — порожнє місце, нібито таких витрат у школі немає. Виникають принаймні два запитання. Перше: ким записуються? Може, директором школи, якщо вищезгадана нормативно-правова база освіти використовує поняття «самоврядування», «юридична особа», «самостійний баланс», «власні кошти»? Звісно, ні, до формування загального фонду школа не допущена. І друге: чи то міністерські нормативи ігнорують майже всю палітру видатків на навчання та виховання учнів, чи такі нормативи є, але ігноруються владами районів?

Одним із законних шляхів виходу зі становища є створення додаткового кошторису, так званого спеціального фонду доходів та видатків. У цьому варіанті розподіл повноважень такий: за директором — пошук інвесторів, за державою — видача дозволу або заборона на будь-яке використання залучених інвестицій (відділ освіти, держказначейство, КРУ). Спецфонд може фінансувати господарські та канцелярські потреби, придбання, ремонт та обслуговування технічних засобів навчання, відрядження учителів, транспортні та комунікаційні послуги, ремонт приміщень, придбання медикаментів, навчально-методичних посібників тощо. Окрема тема спеціального фонду кошторису — платні послуги, за рахунок яких можна було б оплачувати додаткові (позаурочні) заняття з учнями. Але нормативна база платних послуг прописана так недосконало, що навіть неупереджена прокурорська перевірка завжди знайде фінансові порушення.

Інший, нібито законний, шлях — реєстрація окремої юридичної особи — «освітнього донора», наприклад, благодійного фонду, бюджет якого візьме на себе додаткове фінансування шкільних потреб. Але й у цьому разі не уникнути обвинувачень у так званих «поборах».

Що можна було б протиставити недосконалій освітній політиці?

Перше. Крок за кроком досягати реальної, а не декларованої автономії кожної з 22,5 тисячі шкіл, водночас реформуючи по-європейськи систему управління освітою.

Друге. Поетапно утверджувати систему соціально-економічної підтримки шкіл з боку сформованих елементів реального громадянського суспільства (шкільні ради, освітні асоціації, незалежні профспілки).

Третє. Переходити на фінансування шкіл із бюджетів різних рівнів (загальнодержавний, регіональний, місцевий) згідно з єдиними нормативами витрат на одного учня.

Четверте. Суттєво піднімати економічну культуру директорів шкіл та освітніх управлінців; поступово перейти від директорів-«завгоспів» або директорів-«методистів» до керівників-менеджерів.

П’яте. Навести лад у законодавчому забезпеченні економіки шкільної освіти.

Шосте. Залучити на «свій бік» центральні засоби масової інформації, які здебільшого формують у громадян негативне ставлення до школи, учителів.

Написав і подумав: а хіба це можливо у найближчі роки? Адже маємо явно виражений конфлікт інтересів у ставленні до шкільної освіти між державою, суспільством і самою школою.

Влада самодостатня, обмежена у своїх матеріально-фінансових можливостях; системно ігнорує пропозиції шкіл, але водночас вимагає забезпечити «рівний доступ до якісної освіти» безкоштовно для батьків.

У суспільстві немає реальної зацікавленості школою, освіченістю, культурою, мораллю. Громадськість не структурована, політизовані депутати не мають зв’язку з населенням. Батьки учнів бажають, щоб школа максимально позбавляла їх проблем із навчанням, вихованням та дозвіллям їхніх дітей, а самі здебільшого не бажають перейматися цими проблемами, дратуються від повідомлень про шкільні негаразди.

Школа вимушена маневрувати між усіма недосконалостями влади та суспільства, зокрема між молотом фінансових порушень та ковадлом інструкцій щодо якісного проведення освітньо-виховного процесу. Учителі масово незадоволені своїм соціальним становищем, але водночас пасивні, бояться втратити роботу. Директорські та вчительські асоціації маловпливові та нечисельні.

Можливо, тому на нинішньому етапі державотворення традиційний національний принцип «моя хата скраю» залишається головним критерієм мудрості підневільної людини.