Економіка школи: прозоро, чесно, легально

Успадкована від СРСР система управління шкільною освітою залишається надміру керованою: міністерство — обласне управління освіти — районний відділ освіти — школа. Напрями фінансових потоків теж не змінилися і досі відповідають пострадянській системі централізованого розподілу коштів «згори донизу»: до школи доходить тільки те, що пройшло крізь сито бюджетів вищого рівня.

Кожна з 20 тисяч державних шкіл України повинна отримувати й витрачати кошти згідно з річним кошторисом щомісячних доходів та видатків. Такий кошторис на початку календарного року вираховує й надає на підпис директору школи централізована бухгалтерія районного відділу освіти. Що ж бачить директор?

На типовому бланку проти переважної більшості статей видат­ків — прочерки, тобто фінансування немає. Фактично, йому пропонується розписатися під фактом, що держава в особі районного відділу освіти планує виплачувати певну заробітну плату працівникам школи (разом із нарахуваннями на зарплату, що розподіляються до державних фондів, це становить до 85% усього бюджету), а також оплачувати комунальні послуги, енергоносії та послуги зв’язку (приблизно 15% бюджету). І, як правило, все. Хочеш, директоре, — підписуй, не хочеш — все одно підписуй. У непідготовленого до українських реалій німецького, іспанського або шведського директора школи виникло б логічне запитання: а де брати кошти на придбання меблів та інвентарю, скла, вогнегасників, комп’ютерів та інших технічних засобів навчання, на ремонти класів і кабінетів, вивезення сміття, відрядження вчителів, утримання харчоблоку, медпункту та прилеглої території, проведення виховних заходів і ще багато-багато іншого? Але наш український директор, виплеканий системою подвійних, а то й потрійних стандартів, хоч як це дивно, знаходить варіанти відповіді.

За давнім принципом — порятунок утопаючого — справа рук самого утопаючого — школа тримається на плаву завдяки допомозі батьків, учителів, інших благодійників. Така допомога надається у вигляді матеріальних цінностей, послуг, коштів. Залежно від обставин та рівня економічної кваліфікації директора, все це або оприбутковується бухгалтерією й оподатковується, або ж ні — що, з погляду правоохоронних органів, стає елементом тіньової економіки школи.

Ще один спосіб фінансування шкільних видатків — виконання робіт або передача матеріальних цінностей у натуральному вигляді органами управління освітою. У даному разі діє специфічний пострадянський розподільник, у якому наявна як планова складова (підручники, передплата на деяку періодику, свідоцтва й атестати про освіту учнів, підвищення кваліфікацій учителів), так і нерегульована, якої директор школи не може планувати (скло, крейда, аптечки, меблі, комп’ютери тощо).

Для серйозної розмови про фінансування шкіл необхідно про­аналізувати нормативну базу економіки загальної середньої освіти. Вона складається з безлічі документів: Конституції Ук­раїни, законів та кодексів, указів прези­дента, постанов Верховної Ради і Кабінету міністрів, рішень Конс­титуційного суду, наказів, положень та інструкцій Міністерства освіти і науки, рішень, наказів та постанов розпорядників бюджетів обласного, міського і районного рівнів.

Навіть поверховий аналіз нормативно-правових документів щодо освіти викликає неоднозначне враження. По-перше, частина законодавчих норм безнадійно застаріла. По-друге, деякі норми законів та підзаконних актів, прийнятих у різні роки, суперечать одна одній.

Найбільш спекулятивна — норма про безоплатність освіти у державних навчальних закладах. Це положення ніколи не виконувалося й тепер не виконується в жодній школі України, але поки що не знайшовся такий політик, який узяв би на себе мужність і відповідальність порушити зазначене питання на найвищому рівні.

Дуже важливою є норма законодавства, яка нібито визначає школу юридичною особою (ст. 10 Закону України «Про загальну середню освіту»). Школі надано право «придбавати та орендувати необхідне обладнання та інші матеріальні ресурси, користуватися послугами будь-якого підприємства, установи… фінансувати за рахунок власних коштів заходи, що сприяють поліпшенню соціально-побутових умов колективу». У ст. 17 Закону «Про освіту» визначено, що «самоврядування закладів освіти передбачає їх право на самостійне… вирішення питань… економічної і фінансово-господарської діяльності… самостійне використання усіх видів асигнувань». Ця норма теж не виконується.

На жаль, усі освітяни — від директорів шкіл до великих освітніх начальників — уже так звикли до подвійно-потрійних стандартів, що, коли чують слова «прозорий легалізований кошторис школи», майже не розуміють, про що йдеться.

Пригадується, декілька років тому на нараді напередодні навчального року, коли один із заступників Київсь­кого міського голови грізно запитав директорку школи, чому вона не відновила бетонного паркана, та мусила червоніти, хоч вини на ній не було: адже ніхто на це грошей не виділяв. Типова ситуація підготовки шкіл України до нового навчального року: кошти з районного бюджету виділяються тільки на деякі види робіт або взагалі не виділяються, але директор школи зобов’язаний будь-яким способом підготувати школу до початку занять.

Що означає на практиці «про­зорий легалізований кошторис школи»? Розглянемо два основні типи таких кошторисів:

а) цільовий кошторис підготовки школи до нового навчального року;

б) щомісячний кошторис школи.

Але спочатку трохи азбучних економічних істин. Кожен бюджет, у тому числі бюджет школи, має доходну частину та видаткову. Доходна частина складається з суто бюджетних надходжень (так званий загальний фонд бюджету) і позабюджетних надходжень (так званий спеціальний фонд бюджету). Видаткова частина, у свою чергу, розписується за статтями видатків. Бюджет повинен готуватися групою фахівців (комісією) і виноситися на затвердження колегіального органу, який його приймає (або відправляє на доопрацювання).

Якщо протягом бюджетного періоду доходна або видаткова частини істотно змінюються проти запланованих, то, аналогічно вищевикладеному, мають затверджуватися зміни до бюджету. Нарешті, наприкінці бюджетного періоду підбиваються підсумки виконання бюджету.

Цільовий кошторис підготовки школи до навчального року повинна готувати заздалегідь (наприклад до 1 травня) робоча комісія у складі шкільного економіста, заступника директора з адміністративно-господарської роботи (завгоспа) та представника шкільної ради. До видаткової частини включаються всі проблемні напрями: поточний ремонт класів та кабінетів, ремонт або придбання меблів, комп’ютерів, оргтехніки, технічних засобів навчання, упорядкування прилеглої території, відновлення сан­вузлів, систем опалення та енергозабезпечення, ревізія даху, фасаду школи і підвальних приміщень, скління або заміна віконних рам, відновлення систем пожежогасіння, сигналізації та опо­віщення тощо. Кожна стаття видатків вираховується у прогноз­них цінах на період ремонтів, коли потрібно буде укладати договори. Далі робоча комісія планує кошти доходної частини загального та спеціального фондів і надає документ на розгляд директору школи. Після цього такий проект кошторису виноситься на засідання шкільної ради, яка, наприклад, приймає кошторис у першому читанні і пропонує видаткову частину зменшити за рахунок тих чи інших статей видатків. Остаточно прийнятий, наприклад до 1 червня, кошторис передається на затвердження фінансового підрозділу районної влади. Зі свого боку, районний фінансовий підрозділ не має права невмотивовано відмовити у необхідному фінансуванні загального фонду коштори­су, а повинен або довести доцільність зменшення тих чи інших видатків, або наполягати на перерозподілі доходної частини за рахунок спеціального фонду. Якщо школа і фінансовий підрозділ не знаходять компромісу, конфліктна ситуація розв’язується спеціальною комісією, або, на крайній випадок, через судові інстанції. У кожному разі, фактична під­готовка школи до нового навчаль­ного року (ремонти, придбання матеріальних цінностей) повинна починатися тільки на підставі кошторису, оформленого всіма підписами, та коштів на рахунку школи у відділенні банку.

Аналогічно має готуватися й кошторис щомісячних доходів та видатків. І, знову ж таки, навчальний рік у школі повинен розпочинатися з 1 вересня тільки за наявності такого затвердженого документа, який регламентуватиме фінансово-економічну діяльність школи протягом навчального року.

Очевидно, багато хто вважає вище викладене ілюзіями. Так, сьогодні це — мрії, хоча є принаймні два «але». Перше: має ж колись настати край «королівству кривих дзеркал». І друге: так, як я описав, або приблизно так уже працює певна кількість шкіл України, тільки йдеться про кошторис не школи, а офіційно зареєстрованого благодійного фонду — донора шкільної освіти. І назва цього явища — прозорий напівлегалізований кошторис для школи.

А тепер ближче до теми: стосовно нормативного фінансування вищої школи. В його основу закладено принцип «кошти йдуть за учнем». Це означає, що кількість коштів, які отримує школа, залежить від кількості її учнів. Якщо учень переходить з однієї школи до іншої, то перша втрачає, а друга — отримує за нього кошти.

Коли економіка в державі розвивається ринковим шляхом, то за цим нібито мали б виникну­ти і зміни в соціальній сфері — освіті, охороні здоров’я. Справж­ня ринкова економіка, як це відбулося у цивілізованому світі, породжує ринок замовників освітніх послуг. Ознакою цього є ринок тих, хто готовий виконати це замовлення. Замовник формує своє замовлення в галузі освіти і намагається знайти такого виконавця, який найповніше задовольнить його замовлення.

Оскільки наша шкільна освіта, по суті, не реформувалася з радянських часів, то досі єдиним узаконеним замовником є держава, яка фінансує систему освіти в цілому. При цьому важливо розуміти, що коли в ринковій економіці фінансується учень (на основі нормативів), то кошти виділяються на задоволення саме його освітніх потреб та інших запитів, а коли фінансується освітній заклад, то оплачуються витрати цього закладу. Коли ж закладається норма фінансування на кожного учня (немає значення, на рівні якого бюджету — загальнодержавного, регіонального чи місцевого), то, відповідно до законодавства, гарантується задоволення визначених норм у межах освітнього стандарту. І тоді батьки учня мають право розпорядитися цією нормою як замовники освітніх послуг. Це — їхні власні кошти, хоч держава не видає їх на руки. Учень може обирати школу, в якій хоче вчитися. Школа, у свою чергу, повинна сприйняти його батьків як замовників, що внесли кошти й хочуть отримати за них послуги визначеної якості. Одночасно послуги, які перевищують дер­жавний (регіональний, місцевий) стандарт, учень може оплачувати з гаманця своїх батьків. Такий стан справ і називається нормативним фінансуванням. Він відображає демократичний, а не тоталітарний спосіб взаємовідносин між державою та системою освіти. При цьому слід зазначити, що тільки нормативне фінансування надає право реальної автономії директору школи.

Заради об’єктивності слід зазначити, що вже тепер батьки учнів, безпосередньо фінансуючи школу або іншим чином допомагаючи їй, нерідко визначають себе замовниками тих чи інших освітніх послуг. Справа майбутнього — узаконити такі ринкові підходи в системі загальної середньої освіти.

Прикро, що в сучасній Україні немає такої науки як «економіка освіти». Ще у 1997 році Борис Григорович Чижевський, тоді заступник начальника департаменту Міністерства освіти, виношував ідею провести дослідження й написати посібник «Економіка освіти», розділами якого могли б бути «Макроекономіка освіти», «Регіональна економіка освіти», «Економіка освіти міста (району)» та «Економіка школи». На жаль, її не було втілено в життя.

Не претендуючи на розробку теорії «економіки шкільної освіти», наважусь, врахувавши реалії нашої держави та європейський досвід, сформувати деякі загальні принципи. Можливі два варіанти.

Варіант перший. Основою фінансування шкіл залишаються, як і тепер, кошти районного (міського) бюджету, — це і є базовий рівень фінансування. Відмін­ність — фінансування здійснюється у перерахунку на одного учня за єдиним для всієї країни нормативом.

Другий рівень фінансування — регіональний (обласний), коли школи дофінансовуються за трьома-чотирма нормативами, залежно від типу навчального закладу (спеціалізована школа, ліцей чи гімназія, інтернат) та місцевості, в якій вони розміщуються. Для цього всі заклади освіти регіону мають бути паспортизовані й віднесені до певного типу нормативів. Крім того, на регіональному рівні, як і тепер, можуть фінансуватися послуги з післядипломної педагогічної освіти та різноманітні регіональні програми.

Третій рівень фінансування — загальнодержавний. Із цього рівня дофінансовуються окремі заклади загальнодержавного значення, загальнодержавні програми, проводиться фінансування підручників, атестатів та свідоцтв про освіту.

Варіант другий. Основою фінансування кожної з 20 тисяч шкіл України є кошти загальнодержавного бюджету (базовий рівень фінансування і, відповідно, формується базовий кошторис кожної школи). Перевага цього варіанту — з єдиного центру фінансується єдиний дер­жавний стандарт середньої освіти.

Другий рівень фінансування — регіональний — практично не відрізняється від першого варіанту: дофінансовуються школи та регіональні програми.

Третій рівень фінансування — місцевий. На цьому рівні загальноосвітні заклади дофінансовуються з урахуванням місцевих особливостей, а також фінансуються місцеві програми.

Раніше чи пізніше, але українська шкільна освіта «приречена» увійти до європейського освітнього простору. Це означатиме рішучий перехід до гро­мадсько-державного управлін­ня освітою та школобазованого менеджменту, ознаками яких є:

— передача органами управлін­ня освітою владних повноважень безпосередньо кожній шко­лі в осо­бі директора та шкільної ради;

— автономія школи у сфері фінансів;

— самостійні формування навчального плану, програм вик­ладання, вибір підручників;

— самостійне вирішення питань конфігурації класів;

— участь безпосередніх учасників освітнього процесу у розв’язанні питань життєдіяльності та розвитку.

Що стосується громадської складової управління освітою, то поки що йдеться лише про діяльність невеликої кількості маловпливових організацій керівників шкіл, учителів, батьків та учнів. Шкільні ради при школах щойно зароджуються. Більше того, певне піднесення громадської активності 90-х років протягом останніх п’яти-семи років замінилося прихованою апатією переважної більшості освітян.

Держава законодавчо про­декларувала школу як юридичну особу, але фактично школи залишаються відокремленими структурними підрозділами районних управлінь (відділів) освіти, оскільки правоздатність та дієздатність шкіл істотно обмежені. Тому школам у своєму роз­витку потрібно пройти надзвичайно довгий шлях, який доцільно структурувати на три етапи.

На цей час певна частина шкіл України завершує перший етап автономізації. Так склалися обставини, що в м. Києві школи цілого району (Деснянського) вже понад десять років мають власні бухгалтерії. Фінансово-економічна культура директорів цих шкіл незрівнянно вища від рівня пересічного директора. Це означає, що найближче майбутнє, з одного боку — за «підтягуванням» усіх шкіл до рівня першого етапу автономізації, а з іншого — за проривом шкільної освіти на другий рівень. Проблема надзвичайно важлива, але так само й складна, бо потребує демонополізації цілих підгалузей освіти, часткової переорієнтації фінансових потоків, психологічного переосмислення своєї ролі управлінцями різних рівнів.

І насамкінець — коротко про найважливіше: взаємопов’язані структурно-економічні реформи викличуть справжні зміни у шкільній освіті. Що для цього потрібно? По-перше, прозорий легалізований кошторис школи; по-друге, повна (не заполітизована і неупереджена) ревізія нормативно-правової бази економіки шкільної освіти; по-третє, пряме нормативне фінансування школи; по-четверте, багаторівневі економічні моделі фінансування; автономія школи, громадсько-державне управління нею.

Без цього поставлена мета «рівного доступу до якісної освіти» так і залишається привабливим закликом. Але коли, як і хто ініціює такі реформи?