Велосипед із квадратними колесами, або Парадокси української шкільної освіти

Різні країни мають свої власні системи управління школами та якістю освіти, схеми їх фінансування. Водночас на території Євросоюзу діють і певні спільні закономірності та тенденції, розуміння яких допоможе мінімізувати ризики на шляху до підвищення економічної ефективності шкільної освіти в нашій країні.

Проте вектори розвитку європейської та української освіти істотно розходяться. Українські реалії нагадують винахід суто національного велосипеда з квадратними колесами та кермом десь на рівні заднього багажника: їздити якось можна, але дуже незручно.

Спробуймо визначити основні спільні риси, притаманні європейській шкільній освіті:

- в управлінні школами вагому роль відіграють територіальні громади та шкільні ради;

- у більшості країн Євросоюзу старша школа не є обов'язковою;

- діють встановлені державою економічні норми забезпечення базових потреб школи, причому фінансуються не заклади освіти, а "освітній кошик" кожного учня;

- за наявного різноманіття підходів до фінансування шкіл, загальна тенденція - збільшення автономії шкіл, делегування школам більших повноважень. Найчастіше застосовується модель ухвалення рішень щодо принципів розподілу шкільних фінансів директором спільно зі шкільною радою;

- початкові школи, як правило, територіально відокремлені від основних. Кількість шкіл у кожній адміністративно-територіальній одиниці мінімізована, школи укрупнені;

- у переважній більшості європейських країн, поряд з основною кількістю шкіл, які фінансуються з бюджетів, є певний відсоток шкіл, які фінансуються коштом батьків або церкви;

- за науково-методичне забезпечення шкіл, як правило, відповідає вища освітня ланка, університети. Академій педагогічних наук, які фінансуються з держбюджету, не існує. Школи, як правило, не займаються інноваційною діяльністю;

- відсутні планові перевірки шкіл правоохоронними та контролюючими органами (прокуратура, поліція, санітарна інспекція, технічна інспекція праці, контрольно-ревізійна служба). Школи працюють у правовому полі і відповідають насамперед перед законом. Відсутнє оперативне керівництво школами "зверху" з допомогою телефонограм та щомісячних оперативних нарад;

- школи, як правило, не виконують соціальних функцій і, відповідно, не несуть відповідальності за харчування та медичне обслуговування учнів, їх оздоровлення. Школа не веде обліку населення шкільного віку. На територіях шкіл не розміщують виборчих дільниць;

- ініціативу та фінансування фахової перепідготовки учителів найчастіше покладено безпосередньо на школи або самих учителів;

- використання тих чи інших підручників - питання вчителя, школи. Придбання їх - справа або власного кошторису школи, або безпосередньо батьків;

- до функцій школи не входить так звана виховна робота (в розумінні часів СРСР). Відсутні посади заступника директора з виховання та вихователя, не пишуться плани виховної роботи тощо. За виховання учня відповідає його сім'я;

- директор школи захищений контрактом (укладається зазвичай на 5 років). Умовами продовження контракту є, зокрема, вміння бути лідером, володіння шкільним менеджментом, розробка концепції розвитку школи на наступний період.

В Україні наявні три основні парадокси.

Парадокс перший: держава де-юре (Конституцією, Законом "Про загальну середню освіту") забезпечує, а де-факто не "забезпечує доступність та безоплатність освіти у державних та комунальних навчальних закладах"; школи - на виконання Державного стандарту загальної середньої освіти, а також для створення умов навчання учнів у шкільних приміщеннях відповідно до Державних санітарних норм - самостійно залучають кошти, матеріальні цінності, організовують необхідні школі роботи та послуги.

Парадокс другий: при хронічному недофінансуванні місцевими органами управління освітою базових потреб школи (навчальне обладнання, миючі засоби й ганчірки для прибирання, заміна електролампочок тощо), на відміну від європейських країн, фінансуються поділ класів на групи при вивченні окремих предметів, додаткові заняття другої половини дня, обов'язкове навчання у старшій школі (10, 11 класи), соціальні видатки незалежно від матеріального стану батьків (безплатні підручники, харчування всіх дітей 1- 4 класів, літнє оздоровлення), обов'язкове підвищення кваліфікації всіх учителів та всіх директорів шкіл незалежно від предмета викладання, стажу роботи та наявної кваліфікації.

Парадокс третій: мережа як сільських, так і міських шкіл не оптимізована, зокрема, чимало з них є нечисленними (менше ніж 40 учнів у школі). Фактична вартість навчання кожного учня в них збільшується в декілька разів.

На відміну від європейських країн, значні бюджетні кошти спрямовуються на утримання таких освітніх закладів, як будинки позашкільної творчості, будинки вчителя, інститути післядипломної педагогічної освіти, на надлишкову вертикаль органів управління освітою, розгалужену структуру інститутів Національної академії педагогічних наук.

Важливо оцінити існуючий обсяг державних витрат на освіту в Україні, який досягає 6-8% валового внутрішнього продукту (ВВП). З одного боку, за цим показником Україна нібито є лідером у Східній Європі. Але, по-перше, за даними Міжнародного валютного фонду та Світового банку, розмір ВВП в Україні на душу населення майже втричі нижчий, ніж середньосвітовий показник, у 12-27 разів нижчий за показники розвинутих країн та в 3,7 разу нижчий порівняно з показниками Російської Федерації. По-друге, частка бюджетних коштів на освіту, яка спрямовується на фінансування саме шкільної освіти, в Україні становить лише 41,5%, тобто в 1,5-2 рази менше, ніж у більшості країн світу. По-третє, в Україні мають місце істотні відмінності у напрямках фінансових потоків, що зменшує реальний "освітній кошик" кожного школяра: досі не впроваджено "подушного" фінансування (кошти йдуть за кожною дитиною, а не на школу).

Реальна практика фінансування шкіл та управління ними має на сьогодні такі особливості:

- незважаючи на наявність визначених на державному рівні нормативів бюджетної забезпеченості освіти, вартість утримання одного учня різна в різних областях, районах і навіть у межах одного міста;

- у фінансуванні шкіл наявні методи планово-адміністративного розподілу ресурсів: відшкодування витрат, планування "від досягнутого рівня" тільки в розрахунку на поточний фінансовий рік. Плюс жорсткі фінансові рамки, дефіцитність шкільних бюджетів, які примушують керівників шкіл залучати батьківські інвестиції;

- обсяги інвестицій практично не залежать від якості освіти в тій чи іншій школі;

- в умовах хронічної недостатності виділених бюджетних коштів відсутня фінансова самостійність школи, яка дала б їй можливість, по-перше, ефективно їх використовувати, а заощаджені школою кошти спрямовувати на її розвиток, а по-друге, на законних підставах оперативно залучати додаткові кошти інвесторів, насамперед, батьків;

- бюджетний процес, виділення та розподіл коштів органами управління освітою є
непрозорими як для директорів шкіл, так і для батьків, громадськості;

- органи управління освітою не надали школам статусу реальної юридичної особи - суб'єкта цивільного та господарського права, хоча законодавством це передбачено. Тому фактично нормативно-правовий статус школи на сьогодні є невизначеним;

- розподіл окремих повноважень між центральною владою, регіональною та місцевими органами - розмитий. Так само розмиті повноваження місцевої влади та місцевого самоврядування. Школи одного й того самого ступеня (наприклад, старші школи) можуть бути підпорядковані: районній раді, районній адміністрації, міській раді, міській адміністрації, обласній раді, обласній адміністрації, навіть міністерству;

- типи навчальних закладів шкільної освіти не оптимізовані (закон визначає одинадцять типів). Аналогічно не оптимізована мережа шкіл. Початкові школи, як правило, не відокремлені від основних, профільні старші школи часто не відокремлені від основних та початкових;

- школи надають додаткові позаосвітні соціальні послуги. Вони фінансуються переважно з бюджетів на освіту, тому статистика відсотка ВВП на освіту насправді завищена;

- приватні школи становлять менш як 1% у загальній кількості шкіл (близько 0,1% від загальної кількості школярів України). Державні субвенції для учнів приватних шкіл відсутні;

- соціальний статус учителя та керівника школи низький. Гендерне співвідношення є неефективним (приблизно двоє чоловіків-учителів на 10 жінок). Правовий супровід шкіл практично відсутній, освітня профспілка відіграє другорядну роль у соціальному захисті педагогічних працівників.

З іншого боку, недостатня компетентність керівників шкіл у фінансово- економічних питаннях, недосконалість легальних механізмів залучення позабюджетних інвестицій призводять до численних порушень законодавства, недостатньої підзвітності та прозорості цих інвестицій вже на рівні школи.

Світова та європейська практика підвищення якості шкільної освіти переконує не тільки в доцільності, а й у безальтернативності розвитку автономії кожної школи, тобто поетапного делегування державними чиновниками своїх повноважень безпосередньо школі в особі її директора та громадської ради школи. Крім того, за такої схеми управління та фінансування стає зрозуміло, як і з кого батьки можуть спитати за недоліки в освіті (зараз у нас такого механізму не існує, бо з чиновника не спитаєш).

Але навіть за умови поетапного розвитку автономії шкіл найближчими роками збережеться дефіцитність державного фінансування. Оскільки де-факто "консолідований" бюджет кожної школи складається з двох основних частин (видатків місцевого бюджету та внесків батьків), було б доречно де-юре розподілити партнерську відповідальність між двома замовниками шкільної освіти таким чином:

засновник - місцева рада або адміністрація - фінансує у повному обсязі комунальні витрати школи та капітальні видатки на утримання шкільних споруд (тобто те, що визначається як Державні санітарні норми), а також заробітну плату персоналу та технічні засоби навчання (тобто те, що пов'язано з Державними стандартами освіти);

батьки учнів оплачують харчування своїх дітей, їх медичне обслуговування, оренду шкільних підручників; забезпечують відновлення шкільних меблів та інвентарю, зношених їхніми дітьми під час експлуатації, а також ремонт шкільних приміщень, які теж псують їхні діти, а не вчителі.

Звичайно, такий розподіл відповідальності є тимчасовим і потребує зміни не тільки нормативно-правової бази, а й державно-громадської філософії шкільної освіти. Але на цей час усі інші варіанти реального поповнення шкільних бюджетів є не чим іншим, як словоблуддям, ненауковою фантастикою, лицемірством.

Виникає закономірне запитання: чи готові керівники шкіл до набуття автономного статусу, як у польських або естонських колег? Так, але далеко не всі. Значна частина хронічно звикла до споживацької психології і не вбачає потреби у змінах. Інша частина готова до ринкових перетворень, але не вірить у можливість чесної економічної політики, тому затаїлася, вичікує. І, нарешті, є відносно невелика група директорів, яка вже зараз веде ефективну шкільну економіку, спотикаючись об штучно створені перепони.

Попри зазначені протиріччя, наважимося спрогнозувати такі тенденції у розвитку шкільної освіти в нашій країні:

суттєвий перегляд законодавства про освіту, можливо, ухвалення Освітнього кодексу, на зразок Сімейного, Житлового, Цивільного тощо;

розробка обумовлених Державним стандартом загальної середньої освіти та Державними санітарними нормами економічних нормативів фінансування освіти кожного учня;

частину шкіл, за їхнім бажанням, буде переведено з адміністративно-планового управління на автономне ресурсно-економічне;

систему підручникотворення буде демонополізовано і частково переведено на кошти батьків;

районні науково-методичні центри будуть повністю виведені з підпорядкування відділів освіти і ввійдуть до складу обласних інститутів післядипломної освіти або педагогічних університетів;

буде продовжено так звану оптимізацію мережі шкіл; малокомплектними залишаться виключно початкові сільські школи. Міські школи поетапно реорганізовуватимуться у бік укрупнення відповідно до ступенів освіти. Частину ліцеїв, гімназій, спеціалізованих шкіл, які не відповідають своєму типу, буде перепрофільовано;

старша профільна школа буде знову трирічною (10-12 класи). Тривалість навчання у початковій школі буде збільшено до 5 або 6 років;

поступово посилюватиметься громадський контроль за діяльністю шкіл з боку батьківських рад, ЗМІ, громадських організацій;

приватні школи одержать законодавчу підтримку часткового бюджетного фінансування та відповідне унормування податкової політики щодо них;

у регіонах продовжаться процеси спрощення державної вертикалі управління школами. Функції централізованих бухгалтерій управлінь освіти будуть поступово видозмінені з тенденцією до відокремлення цих бухгалтерій від управлінь освіти для комплексного автономного обслуговування шкіл.

Зараз важко передбачити, хто з міністрів освіти, по-перше, визріє до потреби виступити каталізатором зазначених реформ європейського типу. По-друге, чи будуть готові до їх розуміння та, відповідно, підтримки прем'єр-міністр, Верховна Рада, президент? І, по-третє, коли це може відбутися? Впевнений, що в найближчі 5-10 років.