Ринок землі: в очікуванні законодавчого дива

На початку 2011 року привид ринку земель сільськогосподарського призначення нарешті почав набувати більш певних рис. Упродовж майже десяти років мораторію на продаж таких земель юридична модель ринку практично не розвивалася, лише мораторій, наче лишай, поширювався на дедалі нові землі та відносини. І от нарешті найвпливовіші фігури українського політикуму відкрито заговорили про неприпустимість мораторію, його антиконституційність, про необхідність перетворення землі на товар та запровадження ринку землі задля сприяння розвитку вітчизняного агропромислового комплексу і сільських територій.

Та без несподіванок не обійшлося. Той ринок землі, який в найбільш загальних і суттєвих рисах передбачався Земельним кодексом України (в редакції 2001 року), істотно відрізняється від того ринку, який нині пропонують можновладці.

Досить цікаво спостерігати, як відбувається законотворчий процес і кампанія на підтримку ринку. По-перше, у березні 2011 року парламентська більшість відхилила три законопроекти про ринок, раніше зареєстровані у ВР. Таким чином, правляча партія повністю перебрала на себе відповідальність за тему ринку землі: і за законодавче забезпечення, і за його запровадження, і за функціонування ринку. Га­даю, що намагання нашої влади сконцентрувати в межах двокольорової команди максимум повноважень може свідчити або про нерозуміння ступеня відповідальності владного монополіста, або про відсутність намірів таку відповідальність нести.

По-друге, проект «більшовиків» досі циркулює у суспільстві у вигляді напівофіційних публіка­цій - адже ані уряд, ані президент поки що не представили суспільству свого бачення ринку, а таким баченням мав би бути проект закону, зареєстрований у Верховній Раді. Тут дивуватися також не слід: ще не так давно один із міністрів обіцяв корпораціям право купувати до 10 тис. га в «одні руки», а решту - на «дочок» та в оренду, а тепер лише громадяни та фермерсь­кі господарства зможуть купувати землю. Попередні версії законопроекту містили норми про створення суперлатифундиста у вигляді «державної спеціалізованої установи», яка по суті перебирала на себе функції, покладені Консти­туцією України на державні орга­ни та органи місцевого самоврядування. Нині доступна версія законопроекту позбавлена одіозної «установи», але її надзвичайно привабливі функції у сфері розпорядження державними землями сільгосппризначення передані Державному агентст­ву Ук­раїни з земельних ресурсів. Ці та інші метаморфози проекту свідчать, на нашу думку, про те, що владна команда, попри формальну монолітність, ще не сформулювала єдиного бачення ринку.

Водночас творці проекту мають досить мало місця для маневру: адже мета закону про ринок земель - не зняття мораторію, як дехто вважає, а виконання програми економічних реформ президента України. А вона чітко передбачає: не допустити обезземелення селян. От під цим кутом зору і необхідно вивчати законопроект (або ті його варіанти, які нині курсують Інтернетом).

Відповідно, метою законопроекту є: зробити володіння землею більш привабливим, ніж її продаж. Саме тому проект обмежує коло потенційних покупців землі.

Передусім із цього кола виключено юридичних осіб. Це означає, що зачинено двері, через які до власників землі та агропромислового комплексу України могли прийти справжні гроші, такі гроші, яких в Україні ніколи не було, яких не принесуть IPO та інші фондові інструменти. Обгрунтовується така заборона тим, що через юридичних осіб українську землю можуть загарбати іноземці. Не будемо упередженими до творців проекту: такий «територіальний інстинкт» властивий майже всім народам, і поступатися ним вони погоджуються лише в рамках супранаціональних об’єднань (як от ЄС, де громадяни будь-якої держави - члена ЄС мають право вільно купувати сільськогосподарські землі в будь-якій іншій державі - члені ЄС).

У той же час фермерські господарства, які є юридичними особами, право купувати землю можуть отримати. Що це означає? Крім сприяння фермерському руху, це також означає, що заможні громадяни України таки зможуть створювати латифундії. Адже одночасно із дозволом купувати землю фермерські господарства отримають і дозвіл купувати інші фермерські господарства, разом із землею. Відповідно, обмеження площі земель у власності однієї особи є досить умовним, адже рахується лише пряме володіння, а опосередковане, через третіх юридичних осіб, не враховуватиметься. Тож, загарбати землю все ж таки можна, але лише своїм, рідним, українцям. Чи будуть перевіряти при реєстрації права на землю наявність другого громадянства - сумнівно; подвійне громадянство в Україні нібито заборонене, то ж формально воно не може існувати. Та якби не було в Україні попиту на другий, більш приязний прапор, не було б і ринку других громадянств та підданств. Та це так, вже зі сфери домислів…

Другим інструментом для обмеження ринкової активності стало запровадження багаторівневої системи переважного права. Нагадаємо, що переважне право - це право визначених законом осіб першими придбати землю, запропоновану до продажу, на оголошених власником умовах; решта осіб можуть таку землю купити, лише якщо суб’єкт переважного права відмовиться. Знову-таки, це не винахід української законотворчості. Переважне право надається державі, місцевим громадам, сусідам, орендарям та іншим особам законами багатьох інших держав.

Відмінність українського переважного права полягає у такому: держава та місцеві громади отримують його без жодних обмежень. При здійсненні цього права держава та місцеві громади (тобто місцеві ради) не зв’язані ані зонуванням, ані територіальним плануванням, ані інфраструктурними проектами. Їм надано право купувати будь-яку запропоновану до продажу ділянку. Відповідно, питання реалізації такого суперправа повністю віддано на «усмотрение» чиновників (або «смотрящих»?)

Які недоліки саме такого підходу? По-перше, як ми вже зазначили, це обмежує ринкову активність (відповідно, і ціни на землю, і економічний ефект від запровадження ринку). По-друге, це є підгрунтям корупції: чиновники зможуть торгувати відмовою від переважного права (саме це спостерігається у наших північних сусідів). По-третє, на замовлення зацікавлених осіб чиновники зможуть формувати масиви землі для передачі в оренду таким особам. По-четверте, доступ до землі значно ускладнюється, особливо для нових гравців аграрного бізнесу… По-п’яте… Та чи не досить перших чотирьох пунктів?

Ще одним із заходів, які покликані зробити володіння землею привабливішим, ніж продаж, є підвищення доходів власників землі, тобто насамперед орендної плати. На сайті Держземагентства вже було оприлюднено проект постанови Кабінету міністрів, який передбачає істотне підвищення середньої нормативної вартості земель сільгосппризначення приблизно до 20 тис. грн. за гектар. Відповідно, середня мінімальна орендна плата становитиме 600 грн. за гектар на рік. Крім того, пропонується доповнити ст. 409 Цивільного кодексу положенням, що плата за користування чужою земельною ділянкою для сільгосппотреб (емфітевзис) не може бути меншою за 5% від нормативної оцінки (до речі, сьогодні великі компанії сплачують і більше). Тож можна очікувати, що власники земельних паїв орієнтуватимуться саме на таку мінімальну ставку, і тоді орендна плата може становити і до 1000 грн. на рік.

Звісно ж, не вітати підвищення доходів селян неможливо, але зазначимо, що на 21-му році земельної реформи ставка орендної плати вже давно повинна була б перетворитися на функцію конкуренції, а в нас вона й досі залишається продуктом адміністративного впливу. Відповідно, орендні відносини загалом в Україні все ще перебувають під сильним впливом адміністративного чинника і як такі відкриті для зловживань, ризиковані та - що недивно - не демонструють свого потенціалу. Як і в інших сферах, у цій царині все ще мало свободи і прозорості.

Також неможливо оминути той факт, що проект закону надає значні повноваження Держземагентству. Цей регулятор отримує суто ринкові функції (купівля-продаж землі, надання земель в оренду); крім того, маючи переважне право на придбання земельних ділянок сільгосппризначення, розташованих за межами населених пунктів, цей орган ризикує перетворитися на справжнього тіньового ділка земельного ринку (всі підстави для цього перелічено вище). Ми вже не згадуємо про роль агентства на ринку земель населених пунктів. Загалом зазначимо таке: всемогутній владний орган на будь-якому ринку цей ринок знищує, адже наріжними каменями ринкових відносин є свобода і рівність сторін.

Це не означає, що на ринку не повинно бути регулювання. Навпаки, ринок потребує регулювання, без регулювання ринок також втрачає ефективність. Але метою регулювання є підтримання свободи, рівності сторін та забезпечення суспільних інтересів. Лише той факт, що переважне право надано державі без жодних застережень, свідчить: наше регулювання може забезпечувати будь-які інтереси - суспільні, державні, приватні, корпоративні…

Це загальні зауваження до найважливіших положень проекту закону. Крім зауважень по суті, є і зауваження по формі. Дивно, що документ, який подається як витвір урядового - очікувано професійного - законотворчого мислення, містить помилки. Серед них ми наголосимо на таких:

- винесення теми ринку в окремий закон. Усі ці питання можна було б чудово регулювати чинним Земельним кодексом. Збільшуючи кількість норм, ми не додаємо ефективності регулюванню, навпаки, ми його знижуємо, створюючи нові і нові колізії та привносячи невизначеність у земельні відносини. Легендарний спартанський законодавець Лікург, закони якого діяли кілька століть і зробили Спарту найсильнішою державою Еллади, забороняв записувати закони. Він вважав, що справедливі та правильні закони не потребують запису, тому що одразу перетворюються на звичай;

- поєднання в одному законі норм про ринок земель сільськогосподарського призначення і ринок земель населених пунктів (останній, до речі, давно вже працює). Це абсолютно різні сфери; чомусь сільське господарство і містобудування не поєднали одним законом та одним міністерством, а от із землею для відповідних потреб це виявилося можливим. Це зауваження, мабуть, можна додати до загальних наших роздумів щодо ступеня усвідомлення можновладцями своєї відповідальності;

- включення до проекту норм щодо консолідації земель. Справа, безумовно, важлива, та не є предметом цього закону; відповідним нормам місце в Законі України «Про землеустрій».

Насамкінець добре було б сказати дещо заспокійливе. Та заспокійливим є лише одне: мораторій не буде знятий завтра. Вважаємо, його знімуть не раніше 1 січня 2013 року, принаймні це передбачено тим текстом, який потрапив до наших рук як проект закону України «Про ринок земель». Тут є кілька причин, серед яких і незавершеність роботи на кадастром і реєстром прав, і наближення виборів до ВР. Таким чином, час іще є. Хотілося б вірити, що Україна цей час не згає, як завжди, на очікування чергового законодавчого дива. Можливо, українцям вже час зрозуміти, що законодавчих див не буває.