Держзакупівлі: ходимо по замкнутому колу…

Не минуло й півроку після вступу в силу нового закону про держзакупівлі, як Кабінет міністрів України взявся його масштабно переробляти. В ідеалі поданий у парламент законопроект №7532 покликаний розв’язати як старі, так і недавно виниклі проблеми, а також наблизити сферу держзакупівель до стандартів ЄС. Останнє особливо актуальне через переговори про створення зони вільної торгівлі з Європою.

Проте благі ідеї проекту тьмяніють на тлі явного прагнення впровадити ручне управління мільярдами гривень держпідприємств. А також радикально обмежити доступ до інформації про закупівлі за бюджетні кошти.

Що робити з державними підприємствами?

Регулювання закупівель держпідприємств, госптовариств із держчасткою понад 50% є чи не найбільш старою і гострою проблемою. У повному обсязі їх підпорядкували загальному держзакупівельному режиму законом, ухваленим у грудні 2006 року. Це було очевидною помилкою. Промислове підприємство, навіть якщо воно й перебуває у власності або під контролем держави (або муніципалітету), не в змозі нормально працювати, дотримуючись тривалих і складних процедур загального режиму держзакупівель. Якщо ж воно обходиться без коштів із держбюджету, то логіка його занесення до загального списку стає ще більш сумнівною.

Однак наприкінці 2006 року панувала логіка творців і бенефіціарів схеми з Тендерною палатою. Їхні доходи зросли в кілька разів завдяки включенню зазначених підприємств у загальний режим. У середньому вони одержували кілька відсотків від вартості тендера. 2007 року, після набрання чинності згаданим законом, обсяг усіх держтендерів зріс більш як утричі - з 40 до 142 млрд. грн. Із цього обсягу майже 90 млрд. грн. припало на підприємства (див. табл.).

Влітку 2007 року тодішній уряд Януковича-Азарова схаменувся і спробував полегшити долю держпідприємств. Але парламент був нелегітимний через юридичні демарші В.Ющенка, і спроба провалилася.

Відповідно до чинного закону про держзакупівлі, ухваленого в червні 2010 року, держпідприємства і госптовариства з держчасткою понад 50%, як і раніше, зобов’язані закуповувати в рамках загального режиму.

Усі ці роки вони мінімізували тендерні проблеми двома шляхами: або «йдучи» в закупівлі в одного учасника (2007-го 79% їхніх коштів витрачено за цією процедурою, 2010-го - 62%), або ігноруючи закон. Так, учасники ринку кажуть, що майже третина закупівель таких підприємств уводяться «в тінь».

Що ж пропонує нинішній законопроект уряду М.Азарова, щоб справді спростити режим закупівель для підприємств і вивести їх «на світло»?

Закупівлі державних комерційних, казенних і підприємств із держчасткою понад 50% регулюватимуться в особливому порядку. Його розробляє... сам Кабмін і зможе змінювати на свій розсуд.

Пам’ять у Кабміну, як у дівчини, хоча він і складається виключно з чоловіків. У 2008-2009 роках Кабмін Юлії Тимошенко займався тим самим - ручним управлінням мільярдами гривень держзакупівель. Нині за це її бичує той же М.Азаров...

В умовах стрімкого створення жорсткої виконавчої вертикалі, на думку Олексія Хмари, керівника контактної групи Transparency International в Україні, таке «ручне управління» (на хвилиночку - близько 130 млрд. грн. 2010 року!) легко перетворюється на корупційну вертикаль: «адміністрація президента - прем’єр-міністр - директор підприємства».

Тим часом спростити закупівлі для держпідприємств можна скороченням термінів, оптимізацією процедур, зокрема впровадженням нових. Законопроект такі новації містить (про них ітиметься трохи нижче). Чому ж особливості закупівель підприємств на їхній основі не виписали в самому законі? Бажання «взаємовигідно порулити» пересилило?

А як же бути з природними монополіями, постачальниками тепла, електроенергії, води?

Законом у редакції від 1 червня 2010 року передбачалося, що закупівлі послуг і товарів природних монополій, постачальників тепла, води, електрики й газу мають регулюватися спеціальними законами. Кабінет міністрів не подав до Верховної Ради жодного відповідного законопроекту. В.Цушко зізнавався, що монополії ніколи не напишуть таких законів, і кликав на допомогу міжнародних експертів. У результаті під кінець року Мінекономіки було завалено тисячами заявок на погодження закупівлі в одного виконавця, а саме - на поставку тепла, води тощо для населення. І фізично не встигало їх опрацювати.

Тому в січні парламент ухвалив, а президент підписав закон, яким поставку тепла, води тощо було виведено з-під дії закону. Світовий банк і ЄС піддали цей крок жорсткій критиці: адже українська влада обіцяла, що ці закупівлі регулюватимуться виключно законами!

За інформацією DT.UA, нині відповідні відомства та комісії нарешті «прокинулися» і зайнялися законотворчістю. Законопроект №7532 також передбачає ухвалення окремих законів.

До речі, однією з причин негативної реакції з боку ЄС стало те, що концептуальні підходи до визначення того, що регулюється в сфері держзакупівель, не збігаються. Ключові директиви ЄС №17 і 18 від 2004 року регулюють не стільки предмет закупівель, скільки самого постачальника. Простіше кажучи, якщо держпідприємство-постачальник діє в конкурентному полі (є ще кілька постачальників тих самих послуг), то його можуть і вивести з-під режиму держзакупівель. І навпаки: приватник-монополіст буде змушений проводити всі свої тендери в рамках загального режиму.

В Україні ж спостерігається вигадлива суміш обох підходів. Так, закон, підписаний В.Януковичем у січні, вивів
з-під режиму саме послуги з поставки тепла, води і т.ін. А чому б не змусити місцеву владу проводити ці закупівлі в теплокомуненерго за процедурою одного учасника? З оприлюдненням - у скільки це обійшлося жителям. (Зазначимо, що це лише один із аспектів, який відрізняє ЄСівський підхід від українського. Надто велика відмінність економічних умов, правового поля та рівня корупції, щоб швидко наблизитися до європейських стандартів.)

Законопроект №7532 містить ряд новацій, запозичених у Європі, які справді можуть спростити закупівлі для підприємств. По-перше, скасовується узгодження закупівлі в одного учасника в Міністерстві економічного розвитку та торгівлі. За словами Пітера Гьотлера, ключового експерта проекту ЄС «Гармонізація систем конкуренції та держзакупівель України зі стандартами ЄС», таке узгодження відсутнє в ЄС (і сама процедура використовується рідко).

В Україні корумпованість узгоджень давно стала притчею во язицех. Торік навіть В.Цушко публічно визнав, що «деякі співробітники» його міністерства беруть за них «пару відсотків» (Генпрокуратура чомусь так і не вимагала в нього назвати імена).

Проект зберігає обов’язок оприлюднити результати таких закупівель. Проте обгрунтування застосування цієї процедури надто нечітке, зазначає у своїх висновках Головне науково-експертне управління ВР. Також запроваджуються так звані рамкові угоди. Пояснімо на прикладі. Група замовників на конкурсних торгах відбирає кілька компаній на поставку комп’ютерів упродовж двох років, основна умова відбору - ціна. Потім у міру необхідності вже всередині відібраної групи проводяться торги із включенням інших критеріїв оцінки пропозицій. Проблема цієї норми - її новизна для України. Про це казали всі учасники торгів, опитані DT.UA.

Йдемо до «європейської закритості»?

У системі держзакупівель є одна тема, що становить безсумнівний інтерес для всіх громадян, а не тільки учасників і замовників торгів. Це - відкритість і прозорість державних закупівель. Громадяни мають право знати: хто, за скільки та в кого купив ті чи інші товари, послуги або роботи на державні потреби? А також - хто, крім переможця, брав участь у торгах, і які були їхні цінові пропозиції?

Якщо відповідь на перше запитання дає базову інформацію, то відповідь на друге дає можливість зробити хоча б початкову оцінку - чи було вибрано найвигіднішу пропозицію? Чи була конкуренція на відкритих торгах, чи тільки її імітація - шляхом залучення пов’язаних або підставних фірм? Саме в цій сфері ініціативи урядового законопроекту найбільш скандальні.

Як уже повідомлялося, діючий закон уперше з 2000 року гарантував широкий безплатний доступ усіх охочих до інформації про держзакупівлі (див. «ДТ» №28 від 7 липня 2010 року). Проте ці чудові норми містили ряд гострих підводних каменів.

Закон зобов’язав замовників публікувати на держпорталі із держзакупівель надто велику кількість документів, включаючи тендерну документацію. Директиви ЄС вимагають публікувати тільки два оголошення: про проведення закупівлі та про її результати, але на рівні країн - членів ЄС поширено вимогу розміщувати інші документи на сайтах замовників.

Практична реалізація надмірних вимог зіштовхнулася із серйозними проблемами. Багато замовників не в змозі їх виконувати через те, що в них немає необхідних технічних, людських і фінансових ресурсів, і навряд чи з’являться найближчим часом.

Веб-портал також виявився не готовим. У жовтні 2010 року згаданий проект ЄС провів опитування більш як 500 замовників і учасників торгів в Україні. Кожний п’ятий замовник і третина учасників заявили, що для них проблематичним є сам доступ до веб-порталу, а пошук інформації ще більш утруднений.

Причина неготовності - гострий брак фінансових і людських ресурсів. Гроші потрібні і для розширення каналу доступу, і для оплати послуг з модернізації порталу, і для відновлення комп’ютерного парку... То не жарт, але група підтримки порталу працювала на комп’ютерах, які колись отримали в ГоловКРУ. Лише в грудні Кабмін виділив близько 2 млн. грн. на ці цілі. Проте остаточне розв’язання проблеми потребує зміни закону.

Урядовий законопроект пропонує різко скоротити перелік оприлюдненої інформації з 14 до п’яти позицій, із них справді цінні - тільки зазначені вище оголошення. Мовляв, такі стандарти ЄС.

Проте, на думку Олексія Хмари, такий курс на «закриття» закупівельної інформації робить проект «очевидно шкідливим» для громадян країни. Такої ж точки зору дотримуються й опитані DT.UA експерти-практики. На думку Надії Чухраєвої, юрисконсульта харківського ТОВ «ТМ Раско», ці ініціативи «зводять до нуля весь принцип прозорості держзакупівель». Наталя Дроздова, експерт з держзакупівель Миколаївської торгово-промислової палати, вважає, що оприлюднення повної інформації є «серйозним антикорупційним стимулом».

Прийнятні варіанти вирішення проблеми прості. Можна зобов’язати замовників публікувати повний обсяг інформації на їхніх сайтах і/або додати до двох оголошень звіт про результати проведеної закупівлі (і не вимагати інших документів). Звіт містить як склад учасників торгів, так і їхні пропозиції.

P.S. Історія з регулюванням закупівель держпідприємств - яскрава ілюстрація безглуздої діяльності високопосадовців, партій та об’єднань бізнесу. Закон 1 грудня 2006 року одноголосно підтримала фракція Партії регіонів. Але вже через півроку прем’єр-«регіонал» М.Азаров жорстко бореться за скасування його норм, які загнали держпідприємства в глухий кут. А нинішній міністр економрозвитку А.Клюєв намагається виправити помилку, допущену однопартійцями.

В.Цушко підтримав закон і представляв його з трибуни ВР. Проте в 2010 році він уже палко виступає за скасування тих самих норм про держпідприємства.

У 2006 році А.Кінах, глава Української спілки промисловців і підприємців, заявляв, що закон «сприятиме зняттю найгостріших проблем у сфері держзакупівель» (заяви А.Кінаха на сайті ТПУ, публічно він їх ніколи не спростовував). Сьогодні УСПП схвалює кабмінівський проект (Кінах усе ще президент спілки) за «ліквідацію штучних перешкод, які зробили державний промисловий сектор України неконкурентоспроможним...»

Якесь замкнуте коло безвідповідальності, лицемірства та хабарництва.