Жити по-європейськи: оцінка впливу на довкілля та якість життя

5 червня 2014 р., у Всесвітній день захисту навколишнього середовища, міністр екології та природних ресурсів України А.Мохник головував на високому сегменті шостої сесії Наради сторін Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті у м.Женева (Швейцарія). На цьому добрі новини для України закінчились, бо Нарада сторін прийняла одразу два рішення про невиконання Україною своїх зобов'язань за цією конвенцією.

Від виставлення за двері (призупинення дії конвенції) Україну врятував Майдан, адже сторони взяли до уваги складну політичну ситуацію в країні. Обидва ці ганебні рішення - наслідок системних законодавчих прогалин у сфері оцінки впливу на довкілля. Власне, на виправлення зазначених прогалин і спрямовані вимоги обох рішень Наради сторін щодо України.

30 травня, з ініціативи громадськості та за підтримки депутатів міжфракційного об'єднання "Платформа реформ", у Верховній Раді України зареєстровано законопроект "Про оцінку впливу на довкілля" №4972 (далі - законопроект
№ 4972). У його розробці взяли участь близько десятка експертів у сфері екології та захисту довкілля, але позиція профільного міністерства і комітету залишається, м'яко кажучи, нейтральною. Про що ж ідеться у законопроекті, які зміни та реформи несе цей документ?

Кожен промисловий об'єкт впливає на стан довкілля, а через якість повітря, води, продуктів харчування - на здоров'я та життя людей. Але наразі влада вперто не хоче цього визнавати. Натомість держава щодня дає дозвіл на впровадження шкідливих виробництв, навіть не оцінюючи їхнього впливу. Економіка понад усе? Розберемось...

Якість життя людей визначається не лише величиною зарплати та обсягом товарів і послуг, які можна за неї придбати. Згідно з даними періодичного опитування, яке проводить Європейська Комісія, 77% європейців вважають, що стан довкілля дуже важливий для якості їхнього життя, а 76% - що екологічні проблеми безпосередньо впливають на їхній щоденний побут (Special Eurobarometer 365. Attitudes of European citizens towards the environment. 2011). В Україні таке опитування проводилося лише на пілотному рівні у м. Львові, проте дані свідчать про однаковість тенденцій: 87% опитаних вважають, що екологічні проблеми мають прямий вплив на їхнє повсякденне життя (див. рис. 1).

Прагнення держави забезпечити задоволення базових потреб населення без стратегії подальшого розвитку веде до створення другосортного суспільства. Суспільства, в якому тривалість життя людей скорочуватиметься за рахунок зростання великого капіталу. Суспільства з найвищим у регіоні рівнем смертності, викликаної забрудненням атмосферного повітря (див. рис. 2) та передостаннім місцем за рівнем смертності, викликаної екологічними факторами загалом (див. рис. 3).

Тим часом розвиненим країнам давно відомий основний інструмент запобігання негативному забрудненню довкілля. Промисловий і технологічний прорив 60–70-х рр. ХХ ст. завершився створенням сучасних засад охорони довкілля, серед яких - процедура оцінки впливу проектів промислових об'єктів на довкілля.

Оцінка впливу на довкілля (ОВД) - це процедура оцінки ймовірних наслідків промислової діяльності для довкілля та здоров'я людей на етапі планування (проектування) такої діяльності. Оцінка впливу на довкілля є обов'язковою процедурою й одним із ключових елементів запобігання забрудненню довкілля в усіх розвинених країнах світу, міжнародних фінансових установах.

ОВД - як процес оцінки ймовірних екологічних наслідків запланованої діяльності - дає можливість прийняти зважене, обґрунтоване та інформоване рішення щодо запланованої діяльності. На відміну від моніторингу довкілля, ОВД здійснюється на етапі, коли забруднення з боку виробничого об'єкту ще не відбувається і є можливість мінімізувати або навіть повністю виключити таке забруднення. ОВД є ключовими елементом запобігання екологічній шкоді при плануванні та наданні дозволів на здійснення промислової (виробничої) діяльності.

ОВД забезпечує реалізацію превентивного підходу (принципу) у системі охорони довкілля. Оскільки шкода, завдана довкіллю, може мати невідворотний характер, забезпечення превентивності в процесі здійснення природоохоронної діяльності є обов'язком держави. За останні 35 років ОВД стала надійним інструментом оцінки екологічних ризиків та покращення результатів реалізації проектів.

Що було, і що маємо

Україна - єдина європейська країна, в якій немає ефективного механізму оцінки впливу на довкілля екологічно небезпечних проектів. У минулому (до червня 2011 р.) в Україні діяла пострадянська модель ОВД. Успадкована з часів СРСР процедура ОВД полягала у поетапному проведенні двох різних процедур: оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС) та державної екологічної експертизи (ДЕЕ). ОВНС та ДЕЕ проводилися лише для об'єктів підвищеної екологічної небезпеки, перелік яких затверджений Кабінетом міністрів України.

Законодавчі основи ОВД зазнали кардинальних змін із набранням чинності відповідними положеннями Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Зокрема, було внесено зміни до таких базових законів: "Про охорону навколишнього природного середовища (1991) та "Про екологічну експертизу" (1995).

Цими змінами в Україні практично скасували інститут екологічної експертизи. Хоча формально екологічна експертиза, включно з державною екологічною експертизою, існує як явище (Закон України "Про екологічну експертизу" чинний), законодавством не передбачено обов'язковість її застосування. Тому ДЕЕ в Україні більше не проводиться. Можна збудувати новий атомний реактор, а профільне міністерство про це формально навіть не знає (не висловлює думки).

Очевидно, що скасування ДЕЕ мало на меті зменшення кількості дозвільних процедур у будівельній галузі. Окрім екологічної, було скасовано й інші експертизи (пожежну, санітарно-епідеміологічну тощо). Проте скасування власне екологічної експертизи є безпрецедентним кроком, оскільки саме екологічна експертиза забезпечувала врахування результатів ОВНС у процесі прийняття рішення щодо планованої діяльності.

Ризики

Відсутність ефективної системи ОВД стає на заваді євроінтеграційним процесам, включно з Європейським енергетичним співтовариством, членом якого вже стала Україна. Ще у 1985 р. у ЄС було прийнято Директиви 85/337/ЄЕС щодо оцінки впливу окремих державних і приватних проектів на навколишнє середовище та 2001/42/ЄС - щодо оцінки впливу деяких планів і програм на навколишнє середовище (так звана стратегічна екологічна оцінка). Відповідність цим директивам є складовою частиною всіх двосторонніх угод і домовленостей, у тому числі майбутньої Угоди про асоціацію. Так, Протокол про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного співтовариства (2010) прямо передбачає зобов'язання імплементувати Директиву 85/337/ЄЕС до 1 січня 2013 р.

Усі міжнародні фінансові установи застосовують процедури ОВД до проектів, які ними фінансуються. У тому числі всі установи Світового Банку. ОЕСР видало відповідні рекомендації і своїм країнам-членам щодо застосування ОВД до проектів та програм допомоги розвитку. Відсутність національної ефективної системи ОВД ускладнить доступ до таких кредитних ресурсів.

Чинна модель ОВД призводить до порушень міжнародно-правових зобов'язань України за низкою природоохоронних конвенцій, зокрема Конвенцією Еспо про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті (1991). Відповідне рішення останньої Наради сторін Конвенції Еспо безпосередньо вказує на це (2014).

Що робити?

Реанімація пострадянської моделі (державної екологічної експертизи) має низку переваг. Насамперед, для таких процедур є готові розроблені законодавчі основи, методологічні засади та практика. Окрім того, це практично єдиний варіант вирішення проблеми шляхом впровадження дозвільної за своєю природою процедури оцінки впливу на довкілля. За певних умов, дозвільний характер ОВД може мати значні переваги.

Водночас відновлення старої моделі має й низку недоліків. Головним, очевидно, є корупціогенність та недосконалість цієї системи. Вочевидь, саме з цих міркувань Верховна Рада України нещодавно відхилила законопроект, яким намагалися повернути державну екологічну експертизу.

До українська моделі ОВД ніколи не було довіри в інвесторів та населення. На практиці державна екологічна експертиза проводилася щодо величезної кількості проектів, більшість із яких мають незначні впливи. Жодна європейська країна не проводить стільки процедур ОВД, навіть у розрахунку на 1 млн. населення. Державна екологічна експертиза сприймалася як корупційна схема та додатковий адміністративно-дозвільний тиск на інвесторів.

В умовах України дозвільний характер державної екологічної експертизи лише посилював неефективність системи ОВД, оскільки, якщо йшлося про значні (національні) проекти, органи Мінприроди ніколи не мали достатньої політичної ваги, аби заборонити (не дозволити) їх реалізацію. На локальному ж рівні об'єктами експертизи були невеликі проекти, які часто в жодній іншій країні не потребують ОВД взагалі. Сама процедура ДЕЕ була недосконала й не могла забезпечити неупередженість експертизи (попередня оцінка приватними установами на договірній основі) і, знову ж таки, лише посилювала фінансовий та адміністративний тиск на інвесторів.

Європейська модель

Європейська модель ОВД є найкращою альтернативою завдяки низці переваг, які несе її впровадження. Головною перевагою, вочевидь, є повна відповідність такої моделі європейським прагненням України. Впровадження європейської моделі не потребуватиме розробки
своєї моделі ОВД "з нуля", оскільки в ЄС прийнята відповідна нормативно-правова та методологічна база. Необхідність впровадження ОВД легко пояснюється необхідністю жити за європейськими правилами. Європейська модель не має дозвільного характеру.

Вибір на користь європейської моделі ОВД політично виправданий, адже євроінтеграційні прагнення - частина зовнішньополітичного курсу країни. Низка двосторонніх документів, укладених між ЄС та Україною, містить зобов'язання України імплементувати відповідну директиву ЄС щодо ОВД. Така ж вимога міститься і в Угоді про асоціацію. Стаття 2 Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного співтовариства визначає 1 січня 2013 р. як кінцеву дату імплементації Україною директиви 85/337/ЕЕС щодо ОВД. Національний план адаптації до законодавства ЄС також передбачає необхідність імплементації директив у сфері ОВД. Таким чином, впровадження європейської моделі ОВД повністю відповідає чинним зовнішньополітичним, програмним та правовим зобов'язанням України у сфері євроінтеграції.

Впровадження європейських процедур у сфері ОВД передбачене і галузевими програмними документами у сфері охорони довкілля: Основними засадами (стратегією) національної екологічної політики до 2020 р. (2010) та Національним планом дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011- 2015 рр. (2011).

Європейська модель ОВД здатна забезпечити виконання зобов'язань України за Конвенцією про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті (Конвенція Еспо, 1991) та Конвенцією про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Оргуська конвенція, 1998).

Європейська модель ОВД зрозуміла для міжнародних фінансових установ та потенційних інвесторів. Усі фінансові кредитні установи застосовують процедуру ОВД при прийнятті рішення. Водночас наявність зрозумілої національної системи ОВД значно полегшує цей процес і посилює довіру до фінансованого проекту, оскільки значно зменшує потенційні ризики при реалізації проекту.

Нещодавно зусиллями Реанімаційного пакету реформ у Верховній Раді України було зареєстровано проект закону "Про оцінку впливу на довкілля". Цей проект втілює саме європейську модель оцінки впливу на довкілля, яка не має дозвільного характеру і може забезпечити чіткі законодавчі основи зазначеної процедури. Окрім того, публічна процедура забезпечить гласність та участь громадськості в оцінці впливу на довкілля, залучення профільного органу (Мінприроди), проведення міжнародних процедур (за необхідності). Інтеграція в наявні дозвільні процедури досягається шляхом використання існуючих вимог у цій сфері, зокрема щодо проектування та будівельної експертизи.

Європейська модель оцінки впливу на довкілля не ставить за мету зупинити будівництво екологічно небезпечних об'єктів. Натомість головна мета полягає у запобіганні та мінімізації їх негативного впливу на довкілля і здоров'я людей. Прозора і зрозуміла процедура ОВД - це поштовх сучасним інвестиціям, хоча й може створювати перешкоди для перенесення брудних виробництв в Україну з тих країн, у яких такі технології недопустимі.

Без ефективної оцінки впливу на довкілля Україна впевнено рухатиметься в напрямі ресурсозалежної країни, де якість життя населення зростатиме набагато повільніше, ніж внутрішній валовий продукт.