Социальные услуги: кому, что и как

После вступления в силу нового закона "О социальных услугах" появилось большое количество публикаций.

Профессионалы, представители органов власти и общественные деятели высказывают свои мнения, дают рекомендации и советы по использованию требований нового закона в практической плоскости. Приятно, что социальная тематика становится интересной именно благодаря происходящим изменениям. Но тем, кто на местном уровне отвечает за реализацию государственной политики в сфере социальной защиты, использование бюджетных средств на эти нужды и прежде всего за соблюдение прав граждан на социальную поддержку, следует помнить: нормативно-правовые акты можно использовать только в части, не противоречащей требованиям действующего законодательства. Тем временем множество проектов нормативных документов могут служить лишь ориентиром будущих изменений. Советы, не являющиеся официальными рекомендациями центральных органов власти, к сожалению, так и останутся советами и не смогут стать аргументами в ходе рассмотрения судебных дел.

Оставим споры об изменении теории социальной работы профессионалам и попробуем рассмотреть преимущества и сложности нового закона для основных "потребителей" реформ - получателей социальных услуг.

Несмотря на безусловную важность определений терминологии, основных целей и принципов предоставления соцуслуг, наиболее интересными являются статьи закона, посвященные определению прав, организации предоставления и оплаты социальных услуг.

Итак, поскольку в современном мире деньги решают почти все, попробуем решить, кто и сколько должен платить за социальные услуги. В этом нам поможет статья 28 Закона "О социальных услугах".

Во-первых, есть социальные услуги, которые каждый человек, попавший в сложные жизненные обстоятельства, может получать бесплатно. Это услуги "информирования, консультирования, предоставления приюта, представительства интересов, перевода на язык жестов, а также соцуслуги, предоставляющиеся экстренно (кризисно)".

Во-вторых, существуют категории лиц, имеющих право на получение любой социальной услуги за счет бюджетных средств. Это лица/семьи, которые относятся к таким категориям: пострадавшие от торговли людьми и получающие социальную помощь согласно законодательству в сфере противодействия торговле людьми; лица, пострадавшие от домашнего насилия или насилия по признаку пола; дети с инвалидностью и лица с инвалидностью I группы; дети-сироты и дети, лишенные родительской опеки, лица из их числа в возрасте до 23 лет; семьи опекунов и попечителей; приемные семьи; детские дома семейного типа; семьи патронатных воспитателей, дети, определенные пунктом 5 части 6 статьи 13 этого Закона.

Тем, чей среднемесячный совокупный доход ниже двух прожиточных минимумов, социальные услуги тоже предоставляются за бюджетные средства. То есть для получателя будут бесплатными. Размер принимаемого в расчет прожиточного минимума зависит от категории, к которой относится получатель услуг (трудоспособное или нетрудоспособное лицо).

Определение среднемесячного совокупного дохода получателя услуг будет проводиться по специальной методике, разработанной и утвержденной Минсоцполитики. Важно понимать, что при расчетах среднемесячного дохода получателя услуг будет учитываться также доход членов его семьи. (Подробно с определением среднемесячного совокупного дохода получателя социальных услуг можно ознакомиться в п. 5 ст. 28 Закона). Методика, кроме того, будет определять, какие виды дохода (пенсии, заработные платы, доход от аренды земли, имущества, ведение подсобного хозяйства и прочие) будут приниматься в расчет и кто именно из близких и родственников получателя услуг войдет в состав его семьи, чьи доходы будут влиять на определение права на получение социальных услуг за бюджетные средства.

На сегодняшний день такая методика министерством еще не утверждена, ведь основная интрига нового закона - платежеспособность нуждающихся в плоскости социальных сервисов - до сих пор сохраняется.

Теперь поговорим об оплате социальных услуг. Здесь тоже не все просто.

Остальные категории, попавшие в сложные жизненные обстоятельства, должны оплачивать необходимые им социальные услуги в зависимости от среднемесячного совокупного дохода.

Получателям, имеющим среднемесячный совокупный доход от двух до четырех прожиточных минимумов, плата за социальные услуги будет дифференцироваться.

То есть получатель социальной услуги оплачивает лишь часть ее стоимости, которая представляет определенный процент от среднемесячного совокупного дохода. Размер процента - от 3 до 75 и зависит от вида услуг, получаемых лицом (например: услуга стационарного ухода - 75 или 12% - за домашний уход).

Разница между стоимостью социальной услуги и размером дифференцированной платы возмещается предоставителю социальных услуг за счет бюджетных средств.

Подробно об особенностях предоставления социальных услуг с дифференцированной оплатой можно узнать из постановления КМУ от 19.12.2012 №1184 (с изменениями).

Сегодня, когда такая форма оплаты социальных услуг становится все более популярной, очень важно, чтобы расходы бюджета, связанные с предоставлением социальных услуг на условиях дифференцированной платы, предусматривались в сметах учреждений и заведений социального обслуживания за счет дополнительных бюджетных средств. Ожидаем соответствующих изменений в действующую нормативно-правовую базу.

Требуют унификации понятия "среднемесячный совокупный доход получателя" - для определения права на социальные услуги и "среднемесячный совокупный доход лица" - для применения в расчете размера дифференцированной платы. Будут ли эти понятия тождественными, покажут изменения, ожидаемые в рамках приведения нормативно-правовой базы в соответствие с новым Законом "О социальных услугах".

Платить за социальные услуги придется тем получателям, кто:

- имеет среднемесячный совокупный доход больше четырех прожиточных минимумов для соответствующей категории лиц;

- получает услуги свыше объемов, определенных государственными стандартами.

Кроме того, платить придется также за получение услуг у частного предоставителя или субъекта, предоставляющего социальные услуги без привлечения бюджетного финансирования.

Местные госадминистрации, исполнительные органы городских рад городов областного значения, рады ОТГ имеют право принимать решение о предоставлении за счет бюджетных средств других социальных услуг (дополнительно к предусмотренным законом) или расширении категорий уязвимых жителей громады, получающих социальные услуги бесплатно.

Для тех, кто получает социальные услуги за бюджетные средства, тоже есть определенные ограничения. Объемы социальных услуг, предоставляемых за бюджетные средства, не должны выходить за пределы, установленные государственными стандартами. Около половины социальных услуг сегодня уже имеют государственные стандарты, утвержденные соответствующими приказами Минсоцполитики.

Но определение объемов большинства услуг довольно размытое и нечеткое и, как следствие, становится основанием для ложных обвинений в ненадлежащей помощи и неправомерных ограничениях объемов услуг, других недоразумений между получателями и предоставителями услуг.

Кто и как сегодня определяет виды и объемы социальных услуг, которые должен получать человек, попавший в сложные жизненные обстоятельства?

Несмотря на то, что получение социальных услуг добровольное, объемы социальной поддержки не должны определяться лишь на основании пожеланий человека. Социальные услуги прежде всего направлены на устранение ограничений жизнедеятельности (преодоление или минимизацию последствий и профилактику сложных жизненных обстоятельств) и ориентированы на нужды получателя услуг.

Для этого Законом предусмотрено оценивание потребностей лица/семьи в социальных услугах опытными специалистами: специалистами по социальной работе, социальными работниками, менеджерами социальной работы.

Но желательно (в Законе об этом речь не идет), чтобы это были работники управленческих структур, независимые от руководителей и работников заведений и учреждений, предоставляющих социальные услуги.

На основании такой оценки может осуществляться планирование социальных услуг, определение видов и объемов социальной поддержки.

На практике чаще всего оценивание потребностей и планирование социальных услуг проводят те, кто в дальнейшем их будет предоставлять. Следовательно, оценивание потребностей превращается в своеобразный "кастинг", подбор "удобных" и "несложных" клиентов, которых не всегда нужно посещать лично (иногда достаточно позвонить по телефону и договориться об отсрочке выполнения обязанностей до следующего визита). С такими клиентами приятно иметь дело, потому что большинство их с пониманием относится к тяжелому труду социального работника и многие дела по самообслуживанию и быту выполняет самостоятельно.

В результате, в заведениях и учреждениях социального обслуживания появляются так называемые "стандартные наборы услуг" - ориентированные больше на возможности предоставителя услуг, чем на потребности получателя.

Это легко доказать. Например: услуга по уходу на дому насчитывает более 20 различных мероприятий, которые составляют содержание услуги и должны предоставляться согласно потребностям получателя (одевание и замена нательного белья, купание и кормление, уборка и доставка продуктов питания и т.п.). При этом 80–90% общего количества получателей услуги фактически получают доставку продуктов питания, 60–75% - помощь в оплате коммунальных платежей. А вот помощь в самообслуживании предоставляется крайне редко - получателей услуги ухода на дому лишь 0,2–3% от общего количества.

Может ли считаться полноценным уходом социальная услуга, состоящая лишь в доставке продуктов, оплате коммунальных платежей и оформлении субсидии?

Неприятно удивляет, что акцент на услуги доставки сохраняется и для тяжелобольных получателей услуги по уходу на дому, даже лежачим больным помощь в самообслуживании предоставляется в минимальных объемах или не предоставляется вообще.

Следовательно, возникает вопрос профессиональности проведения оценки потребностей и качества планирования социальных услуг, а также эффективности такой помощи.

Без жесткой регламентации процесса оценки потребностей; планирования услуг, базирующегося на компенсации ограничения жизнедеятельности; определения четких процедур оценки эффективности услуг и надлежащего контроля достижения результатов не может быть действенных нормативно-правовых документов, способных гарантировать получателям на самом деле качественные и полезные социальные услуги.

Еще одним тестом на добропорядочность местных учреждений, предоставляющих услуги по уходу на дому, является количество среди получателей услуг тяжелобольных лиц, которые почти не встают с кровати (на профессиональном языке - "лица с V двигательной активностью"). Из года в год показатель обслуживания таких лиц постепенно снижается, несмотря на утверждение стандартов ухода на дому и паллиативного ухода, других нормативных документов.

Из года в год увеличивается количество случаев неофициальных отказов в предоставлении социальных услуг по уходу на дому тем, кто в самом деле нуждается в помощи (онкобольным, лицам с ментальными нарушениями, проявлениями деменции и т.п.). Для тех из них, кто не может оплачивать услуги частных сиделок, остается одна дорога - в гериатрический дом-интернат.

Тяжело осознавать, что те, кто должен социально защитить, "не замечают" тех, кто умирает, так и не дождавшись помощи. Полуголодные, заброшенные, одинокие, те, кто нуждается в постороннем уходе, но не желает покидать отчие дома и умирать в казенных стенах интернатных учреждений, могут рассчитывать лишь на жалость и сочувствие соседей.

Сегодня количество людей, получающих услуги, - не основной показатель эффективности заведений социального обслуживания. Декларативно основной результат работы заведения - качественные и профессиональные услуги, отвечающие потребностям уязвимых категорий граждан. К сожалению, изменение основных ориентиров эффективности с количественных показателей на качественные почти не повлияло на принципы организации социального обслуживания.

Итак, современная система социального обслуживания на местном уровне постепенно превращается в "дома быта" или службу доставки (продуктов, лекарств). Услуги доставки - безусловно, важны, особенно для жителей сельской местности, где от жилья до ближайшего магазина может быть расстояние в несколько километров. И человек, который, принимая во внимание его физические или ментальные ограничения, нуждается лишь в доставке продуктов, оформлении субсидии или генеральной уборке, должен иметь возможность получить такую помощь через отделения натуральной и адресной помощи или введение предоставления услуги проживания с поддержкой для тех, кто имеет незначительные ограничения жизнедеятельности. Но основные усилия социального работника, предоставляющего услугу по уходу, должны быть направлены прежде всего на помощь в самообслуживании и удовлетворении жизненно важных потребностей человека.

Стоимость услуги по уходу - одна из самых высоких, и рассчитывать на такую услугу должны только те, кто в самом деле нуждается в помощи. И такая помощь тем, кто имеет на нее право, должна быть гарантирована в полном объеме.

Следовательно, стандарты социальной услуги по уходу на дому и требования к предоставителям этой услуги должны отвечать потребностям лиц со значительными ограничениями жизнедеятельности.

Социальная поддержка достаточно самостоятельных лиц, способных на самообслуживание, нуждающихся не в уходе, а, скорее, в отдельных видах помощи и бытовых услуг, должна быть направлена на поддержание коммуникаций и мотивации, привлечение к активной общественной жизни в громаде, где социальный работник, скорее, помощник и советчик, чем сиделка.

Именно стандарты социальных услуг должны определять содержание, требования и механизмы реализации социальных услуг, направленных на максимальное удовлетворение потребностей получателя, рациональное и эффективное распределение ресурсов предоставителя.

Необходимо учитывать, что система социальных услуг активно развивается, появляются новые услуги, а услуги, к которым мы вроде бы уже привыкли, наполняются новым содержанием. Неизменным остается лишь одно: в центре социальной сферы всегда был и будет человек.

Надеемся, что реформы законодательства помогут не только совершенствовать и улучшать систему социальной поддержки, но и направить движение долгожданных изменений в сторону тех, кто более всего ждет помощи; настроит заведения социального обслуживания на существующие потребности нуждающихся категорий, независимо от их социальной "привлекательности".

Возможно, новый Закон Украины "О социальных услугах" станет стимулом создания соответствующих подзаконных актов, которые будут гарантировать гражданам нашего государства справедливую систему социальной защиты и поддержки.