Закон "О социальных услугах": улучшения откладываются

Новый Закон "О социальных услугах" вызвал большой резонанс как среди профессионалов, так и среди общественности.

Многие считали этот закон революционным, мощным двигателем реформ. Даже откровенные пессимисты надеялись на частичные улучшения в сфере социальных услуг.

К сожалению, сегодня вряд ли можно сказать, что изменения произошли. Скорее, наоборот. Система социальной поддержки, утратив определенный баланс, напряглась в ожидании подзаконных нормативных актов. Старый закон "О социальных услугах" уже не действует, а новый вступил в силу с 1 января 2020 года лишь формально из-за наличия в тексте многочисленных ссылок на нормативные документы Кабмина и Минсоцполитики, до сих пор не утвержденные соответствующими органами.

Значительным достижением нового закона считаются определения с терминологией, применяемой в сфере социальных услуг.

Из статьи 1 Закона "О социальных услугах" можно узнать, что такое социальная услуга, кто предоставляет или получает социальные услуги, что считается сложными жизненными обстоятельствами, кого называют малообеспеченным лицом. Теперь такие близкие понятия, как "малообеспеченное лицо" и "малообеспеченная семья" в правовом поле имеют некоторые отличия (касающиеся объема доходов).

Согласно ЗУ "О социальных услугах", "малообеспеченное лицо" - это лицо, среднемесячный совокупный доход которого за последние шесть календарных месяцев, предшествующих месяцу обращения за предоставлением социальных услуг, не превышает двух прожиточных минимумов для соответствующей категории лиц.

При этом, согласно ЗУ "О государственной социальной помощи малообеспеченным семьям", "малообеспеченная семья" - это семья, которая по уважительным или независящим от нее причинам имеет среднемесячный совокупный доход ниже прожиточного минимума для семьи.

Важным условием успешного проведения реформ, которые сопровождаются активным законотворчеством, является своевременное приведение нормативно-правовых актов к требованиям действующего законодательства, а также согласование новых и действующих законодательных актов между собой. Это значительно облегчает работу профессионалам, улучшает взаимопонимание граждан и власти и помогает достичь доверия.

Непростой путь унификации законодательства наполнен ловушками и капканами, но является обязательным условием диджитализации.

Много вопросов возникает по базовому перечню услуг.

Обязательно ли каждая громада должна иметь полный спектр базовых услуг? Может ли громада предоставлять услуги, не относящиеся к базовым (например, услуги стационарного ухода)? Каким в целом должно быть количество видов социальных услуг, которые должны предоставляться в громаде?

Согласно ЗУ "О социальных услугах", в базовые вошли 17 из 20 услуг, содержащихся на сегодняшний день в Перечне социальных услуг, утвержденном приказом МСПУ от 03.09.2012 № 537 (с изменениями). Огорчает лишь одно: в нашем бурном мире обязательно будут появляться новые и новые социальные услуги, которые будут вноситься в Перечень или Классификатор. Но, чтобы определить их базовыми и не допустить путаницы в законодательстве, придется вносить соответствующие изменения в Закон, а это очень даже непросто и требует много времени.

О количестве видов социальных услуг, которые должны предоставляться в громаде.

Организация социальных услуг для каждой территориальной громады реализуется на основании потребностей населения в социальных услугах. Определение потребностей, в свою очередь, состоит из выявления категорий лиц, нуждающихся в помощи; определения видов и объемов необходимых им социальных услуг и основных механизмов организации социального обслуживания и социальной работы посредством создания собственных коммунальных поставщиков услуг или привлечения к предоставлению социальных услуг негосударственных субъектов.

Прежде всего в громаде должны предоставляться услуги, которые входят в базовый перечень и в которых нуждаются уязвимые категории ее жителей.

Если позволяют имеющиеся ресурсы и есть насущная необходимость в услугах стационарного, паллиативного ухода или других видах услуг, местная власть может принять соответствующие решения и обеспечить нуждающихся услугами, не вошедшими сегодня в перечень базовых.

В этом процессе решающее слово - за местной властью, но и граждане не должны молча наблюдать, они должны активно участвовать в определении потребностей громады и планировании социальных услуг, в осуществлении мониторинга и оценки качества предоставляемых услуг. В нормативных актах такое право установлено, но, к сожалению, механизмы его реализации не всегда совершенны. А значит, иногда такие права активным гражданам придется отстаивать. Поскольку властные решения в социальной сфере - это почти всегда большие расходы бюджета, которые прежде всего должны быть направлены на потребности громады и ее жителей.

Надеемся, что в новом порядке определения потребностей мы увидим:

- обязательное утверждение приоритетных категорий и услуг социальной поддержки органами местного самоуправления по результатам определения потребностей, в том числе минимального объема социальных услуг, предоставляемых за бюджетные средства;

- расчеты расходов местных бюджетов на функционирование заведений и учреждений - поставщиков социальных услуг, в зависимости от стоимости предоставляемых социальных услуг и их качества;

- регламентацию участия партнеров (органов здравоохранения, образования, культуры и т.п.) в мероприятиях по определению потребностей в социальных услугах;

- рекомендации об участии общественности в процессе определения потребностей населения в социальных услугах;

- современные формы отчетности по результатам определения потребностей населения в социальных услугах и инструкции по их заполнению и сбору необходимой информации.

Очень полезная новелла нового закона - Реестр поставщиков социальных услуг. Хочется увидеть этот программный комплекс не только полезным для сбора статистики, но и удобным для потенциальных получателей социальных услуг. Это должен быть доступный информационный портал, который поможет выбрать необходимую услугу и безопасного, качественного и добропорядочного поставщика. Надеемся, такой Реестр будет содержать не только "дату и результаты осуществления уполномоченными органами контроля над соблюдением поставщиком социальных услуг требований, установленных законодательством". В Реестр необходимо включить результаты независимого контроля, понятные каждому, возможно в виде оценки по пятибалльной или десятибалльной шкале, которая позволила бы получателям услуг сравнить качество и условия предоставления социальных услуг разными поставщиками и сделать сознательный добровольный выбор.

Например, как в Соединенном Королевстве Великобритании, где Care Quality Commission осуществляет регулярные проверки качества предоставления услуг по уходу, и каждый может просмотреть рейтинг и выбрать лучшего провайдера. (https://www.cqc.org.uk/search/services/all?f%5B0%5D=im_field_inspection_rating%3A3925&f%5B1%5D=latest_inspections%3Amonth)

Ожидает "революционных" изменений негосударственный сектор поставщиков услуг. В прошлые годы даже крупным общественным организациям, предоставляющим социальные услуги, конкурировать с коммунальными поставщиками было не просто трудно, а в целом невозможно. Вот и приходилось негосударственным организациям предоставлять услуги категориям лиц, которых власть традиционно считала "социально непривлекательными", выискивать щели, куда не доходило бюджетное финансирование: поддержка бездомных, больных ВИЧ и лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы, людей с тяжелыми формами инвалидности и неизлечимыми болезнями.

И сегодня провайдер социальных услуг негосударственного сектора, желающий получить бюджетное финансирование, должен:

- иметь признаки неприбыльности, при этом быть способным выживать самостоятельно, на собственные средства. Бюджетное финансирование для него не должно быть основным или единственным источником дохода;

- быть готовым работать в сегменте рынка, не занятом коммунальными или государственными провайдерами и который обычно не очень выгоден для поставщика: имеет ограниченный, неустойчивый или малоизученный спрос, нуждается в специальном оборудовании и подготовке персонала. Обычно это специфические услуги для отдельных категорий;

- участвовать в конкурсных процедурах;

- реализовывать товар (предоставлять услуги) без предварительной оплаты;

- учитывать риски увеличения расходов в связи с изменением экономической ситуации в стране (незапланированное повышение минимальной заработной платы, подорожание коммунальных услуг или другое). Для коммунального провайдера в этих случаях объемы финансирования увеличиваются.

Кроме того, объемы бюджетного финансирования на конкурсы заказа социальных услуг у негосударственного провайдера выделяются по остаточному принципу, после распределения средств на содержание коммунальных заведений и учреждений социального обслуживания.

Коммунальные учреждения и заведения в целом находятся за пределами рынка и остаются монополистами социальных услуг, пользующихся устойчивым спросом (уход на дому), при этом получают бюджетное финансирование вне конкурсов и независимо от качества услуг.

Для формирования рынка социальных услуг как рынка честной конкуренции предлагаем:

1. Обеспечить обязательное планирование предоставления социальных услуг на основании определения потребностей (утверждение местными органами власти приоритетных категорий, нуждающихся в поддержке, перечня социальных услуг, которые предоставляются в громаде, а также объемов финансирования на эти цели.)

2. Распределение бюджетного финансирования на предоставление всех социальных услуг (определенных как приоритетные) на конкурсной основе при одинаковых условиях участия для провайдеров всех форм собственности.

Для этого:

- реорганизовать коммунальные учреждения/заведения, предоставляющие социальные услуги, в коммунальные предприятия;

- разработать универсальный принцип расчета объемов финансирования провайдеров социальных услуг всех форм собственности, в зависимости от стоимости и количества услуг. Такой принцип позволит учесть результаты работы и легко сравнить стоимость услуг у разных провайдеров.

3. Ввести механизмы контроля и оценки качества услуг, предоставляемых провайдерами (всех форм собственности) за бюджетные средства.

Результаты контрольных мероприятий и оценки качества предлагаем отображать в открытом Реестре поставщиков социальных услуг.

Ожиданий и надежд очень много. Не только от количества, скорее от качества подзаконных актов будет зависеть судьба нового Закона. Заработает ли система социальных услуг по-новому, покажут изменения качества жизни уязвимых категорий в громадах и уровень доверия людей к новой власти.