Землеустройство по-украински: нелегкий путь системных изменений

Особенный статус земельного вопроса для Украины предопределяет и особенное к нему внимание. В том числе и на страницах ZN.UA, где свою точку зрения по этому поводу получали возможность высказать многие авторы, в числе которых были не только журналисты, но и ученые, политики, государственные чиновники.

В одном из наших октябрьских номеров вышла публикация нашего "аграрного" обозревателя Владимира Чопенко ("Упрощенное" землеустройство", №38 от 18 октября 2013 г.), в которой автор дал критическую оценку не только одной из последних законодательных "земельных" инициатив, но и состоянию нормативно-правовой базы и государственной политики в сфере землеустройства. В продолжение полемики свою статью в нашу редакцию предоставил глава Госземагентства Сергей Тимченко, в которой автор излагает позицию возглавляемого им ведомства по данному вопросу.

В последнее время на страницах украинских СМИ Госземагентство Украины чаще всего упоминается в связи с запуском Национальной кадастровой системы. Ничего необычного в этом нет, поскольку открытая для общества Публичная кадастровая карта совершила настоящий прорыв в сфере земельных отношений, а вместе с этим - и в общественном сознании украинских граждан. Ведь информация о земельных ресурсах страны перестала быть тайной за семью печатями, и с начала года воспользоваться ею может каждый. А значит, и диктатура чиновничьего произвола в этой сфере уходит в прошлое.

Вместе с тем запуск электронного земельного кадастра вскрыл старые болезни отечественного землеустройства - главного "информационного наполнителя" кадастра. Надо честно признать, что иначе и быть не могло. И мы сознательно пошли на такой шаг, чтобы начать процедуру "лечения" отрасли.

Да, проблемы землеустройства появились не сейчас, отрасль больна давно и серьезно. Но я убежден, что мы в состоянии навести порядок в этой сфере - для этого есть и политическая воля руководства страны, и желание настоящих профессионалов отрасли сделать ее эффективной, современной и технологически удобной для всех. Украина идет в Европу, а значит, должна научиться соответствовать общепринятым стандартам во всех сферах хозяйствования, в том числе и в земельной.

Мы прекрасно осознаем, что для существенных перемен в отрасли необходимы комплексные и системные преобразования, реализация долгосрочной стратегии оздоровления земельной сферы. Прежде всего, на законодательном и административном уровнях. Но не стоит забывать и о главном биче земельной сферы - патологической клептомании некоторых участников землеустроительного процесса. Именно она была главным препятствием для цивилизованного развития земельных отношений. Впрочем, необходимо более детально углубиться в "историю болезни"...

Так случилось, что начиная с провозглашения Верховным Советом УССР земельной реформы с 13 марта 1991 г. землеустройство лихих 90-х и особенно паевание сельскохозяйственных земель проводились без надлежащего законодательного урегулирования, как правило, на основе весьма кратких и скупых на правовые нормы указов президента. Это имело, в частности, и такие негативные последствия, как отсутствие законодательных требований к рациональной организации территорий сельскохозяйственных предприятий, выполнению комплекса мероприятий по охране земель и их отображению в соответствующей землеустроительной документации. Об адекватном закреплении результатов землеустроительной деятельности в Государственном земельном кадастре с целью надежной защиты прав пайщиков и государства тогда никто особо не беспокоился.

Тогдашние вожди Госкомзема, невзирая на высокие научные звания в сфере экономики и сельского хозяйства, попросту пренебрегали элементарными правилами геодезии! К примеру, государственные акты на право коллективной собственности изготовлялись для сельхозпредприятий без проведения геодезических измерений на местности - это делалось в
буквальном смысле на коленке. А последующее наделение
крестьян земельной собственностью осуществлялось либо по такой же "высоконаучной" технологии, либо, в лучшем случае, путем имитации геодезической съемки в условной системе координат с привязкой границ земельных участков к ближайшему столбу или дереву. Эти границы геодезисты до сих пор ищут и еще долго будут искать на местности. Причем все это повторно оплачивается (!) скудными деньгами крестьян, пытающихся разглядеть границы своей собственности сквозь густой туман высоколобого землеустройства. Соответственно, и на Публичной кадастровой карте в этих местах зияют белые пятна, привлекая нездоровое внимание теневых дельцов и аферистов.

"Беззаконное" распаевание породило и другие серьезные, до сих пор не решенные проблемы. К ним можно отнести и запроектированные, но обозначенные в натуре полевые дороги, полезащитные лесополосы, выморочное наследство, чересполосицу, дальноземелье и другие его последствия. Все это крайне осложняет формирование агротехнологически и экологически оптимальных землевладений и землепользований, на которых эффективное хозяйствование уживалось бы с требованиями к охране земель.

Для тех, кто знаком с европейской практикой решения таких проблем, ответ лежит на поверхности: единым действенным механизмом является консолидация земель путем проведения внутрихозяйственного землеустройства, исправления ломаности границ, мены земельных участков и других землеустроительных и гражданско-правовых действий.

Запоздалое появление в 2003 г. Закона Украины "О землеустройстве" ситуацию, к сожалению, не исправило. Его авторы (те самые, кто рисовал государственные акты "на коленке" и много лет держал землеустройство вдали от всех правовых и геодезических начал) не наполнили свое детище каким-либо конкретным юридическим содержанием.

Удивительно, но еще лет 10–15 назад земельное законодательство писали в основном люди, вообще не имеющие юридического образования. Вот и выходили вместо четких юридических норм очень дорогие для людей и бюджетов сборники "псевдонаучной фантастики" с обширным полем для реализации коррупционного интереса.

В итоге общество так и не получило ответы на простые вопросы: какие виды землеустроительной документации должны разрабатываться в стране? Каковы их состав и содержание? Кто должен их согласовывать и утверждать? Какая именно информация о количественных и качественных характеристиках земель, а также особенностях правового режима их использования создается в процессе землеустройства и как эту информацию вносить в Государственный земельный кадастр? Ведь только таким образом она приобретет правовое значение для всех участников земельных отношений. А главное, как добиться того, чтобы эта информация обязательно учитывалась при дальнейшем предоставлении земельных участков и создании новой землеустроительной, градостроительной и другой документации?

Зато законотворцы позаботились о своей безбедной старости. Закрепив принцип законодательной неопределенности видов землеустроительной документации, они одновременно предусмотрели обязательность разработки за бюджетные средства десятков и сотен отраслевых стандартов, норм и правил в сфере землеустройства. Учитывая, что разработка одного такого стандарта обходилась бюджету в десятки, а то и в сотни тысяч гривен, перспектива выглядела весьма заманчиво. Вот только стандартизировать оказалось нечего, ведь, как мы уже говорили, перечень землеустроительной документации и ее состав в законе просто отсутствовали. Поэтому объектами стандартизации до сих пор остаются лишь бурные фантазии их авторов.

Но одними стандартами дело не ограничилось: авторы смогли протащить в законе парадоксальнейшую формулировку о том, что общегосударственные и региональные программы использования и охраны земель, оказывается, тоже являются… видами землеустроительной документации! То есть разрабатываются не органами государственной власти и местного самоуправления, а - за отдельную плату! - лицензированными землеустроительными организациями или имеющими соответствующую лицензию частными предпринимателями! При этом подпись всемогущего лицензиата должна заменить на этом документе подписи президента, председателя Верховной Рады, премьер-министра… Как говорится, без комментариев.

Впрочем, до явного абсурда дело не дошло, и во всех регионах Украины сегодня приняты региональные и местные программы использования и охраны земель. Их разработка осуществлялась специалистами "на зарплате", без использования дорогостоящих услуг пронырливых "частных лавочников".

К сожалению, принятие главного землеустроительного закона не уменьшило творческие возможности "художников от землеустройства".

Расходуя сотни миллионов бюджетных гривен на проведение инвентаризации земель, их размежевание, разработку разного рода экспериментальных проектов и концепций, государство лишь пополняло шкафы землеустроительных организаций тоннами бумажной документации. А вместе с тем и кошельки "творческой землеустроительной интеллигенции". И, что характерно, не получало при этом никаких практических механизмов для более эффективного управления - определения правового режима земель, закрепления прав граждан, территориальных сообществ и государства, использования и охраны земель.

Как известно, свято место пусто не бывает, поэтому за дело взялись другие заинтересованные лица. На протяжении десяти лет с момента принятия упомянутого выше закона появился ряд отраслевых законов и ведомственных подзаконных актов (в сфере экологии, охраны культурного наследия, транспорта, энергетики, обороны, градостроительства), которыми вводились собственные, зачастую противоречивые подходы к землеустроительной документации, что вносило дополнительный хаос в и без того несовершенные земельные отношения.

Единственной нормой Закона "О землеустройстве", описывавшей содержание землеустроительной документации, долгие годы оставалась статья 56, определявшая состав технической документации по изготовлению правоустанавливающих документов на земельный участок, но при этом "умалчивавшая" о порядке ее согласования, утверждения и необходимости получения разрешения на разработку. Неудивительно, что многие специалисты-практики просто не заметили появления своего основного закона, выполняя работы по старинке, исходя исключительно из собственных представлений с поправкой на соответствующие местечковые традиции.

Безусловно, рано или поздно этот хаос должен был закончиться, поскольку, вне всяких сомнений, наносил существенный вред государству. Но законодательное исправление ситуации фактически началось лишь с принятием в 2011 г. Закона "О Государственном земельном кадастре", установившего четкую правовую взаимосвязь между землеустроительным процессом и его юридическим результатом. Теперь строго определенный набор сведений о землях, земельных участках и ограничениях в их использовании после внесения в кадастр приобретал официальный, юридически значимый статус.

Данный подход, по сути, признал прежние результаты незаконного землеустройства юридически никчемными и остро поставил вопрос о необходимости окончательного возвращения отечественного землеустройства в русло закона.

Что для достижения этой цели нужно предпринять? В первую очередь, в ближайшее время необходимо на законодательном уровне определить исчерпывающий перечень видов и состав землеустроительной документации, порядок ее согласования и утверждения. А уже потом можно будет и стандартизировать технические аспекты ее содержания, в том числе в зависимости от специального назначения соответствующей документации.

Желание "осчастливить" всех принудительным землеустройством долго проявляло себя и через "мертвый" Закон "О размежевании земель государственной и коммунальной собственности". На написание концепций и экспериментальных проектов по этому закону были потрачены немалые бюджетные деньги. В результате полная недееспособность (за девять лет действия закона размежевали не более 2% земель, при этом юридический статус коммунальной собственности не получил ни один квадратный метр земли).

Не лучше обстоят дела и с проектами землеустройства по севооборотам (те же 2% за весь период действия закона), навязанными каждому сельхозпредприятию и фермеру теми же страстными любителями все "землеустроить". Если верить логике авторов, то ни один квалифицированный агроном не в состоянии самостоятельно соблюдать требования к севооборотам без помощи частной проектной организации. В наших условиях это означало, кроме прямых немалых затрат аграриев, еще и необходимость "с чувством благодарности" ходить по кабинетам чиновников.

Мы против такого землеустройства, которое, щедро подкармливая армию околоземельных махинаторов, создает проблемы людям, дорого обходится бюджету и при этом никак не отображается в кадастре. Поэтому в тесном взаимодействии с народными депутатами, прежде всего из профильного аграрного комитета, шаг за шагом наводим порядок в этой сфере. Это, безусловно, не может не вызывать недовольство, а то и прямое противодействие любителей легкой наживы.

За последние два года нам удалось запустить электронный кадастр, ликвидировать земельные комиссии, кардинально упростив процесс согласования проектов отвода, ввести ответственность чиновников за нарушение сроков согласования землеустроительной документации. Мы отказались от модели дорогого и долгого размежевания земель за бюджетные средства, заменив ее моделью их бесплатного размежевания в силу закона, законодательно разблокировали проведение земельных торгов. Да и много чего по мелочам подправили…

Среди ближайших задач, которые ставит перед собой Госземагентство: упорядочение видов и содержания землеустроительной документации, отмена платы за государственную регистрацию земельных участков, замена обязательности разработки проектов по севооборотам на простую декларацию аграриев об их соблюдении.

К счастью, сегодня у нас есть руки и головы для подготовки качественных земельных законов. Впервые в истории земельного агентства мы имеем в центральном аппарате трех кандидатов юридических наук и двух заслуженных юристов. Кроме того, мы находимся в постоянном контакте с общественностью, СМИ и профессиональным сообществом, стараясь оперативно реагировать на социальные запросы. Это позволяет создавать качественный, отвечающий реальным потребностям общества законодательный продукт, поддерживаемый конституционным большинством депутатов независимо от их партийной принадлежности.

К примеру, 24 октября Верховная Рада подавляющим большинством голосов сразу в двух чтениях поддержала поданный нами через народных депутатов из разных фракций законопроект об упрощении порядка и удешевлении проведения земельных торгов. В последнем рейтинге Doing Bussiness за 2014 г. Украина поднялась сразу на
25 позиций, причем одним из направлений, в котором мы наиболее существенно продвинулись вперед, как раз и является регистрация собственности.

Все это свидетельствует только об одном - процесс идет, земельные отношения в стране с каждым днем переходят из "серой области" коррупционной вседозволенности в рамки законности, что, в свою очередь, самым благоприятным образом скажется на эффективности управления главным достоянием Украины - ее земельными ресурсами.