"Упрощенное" землеустройство

Земельная реформа, проведенная властью с кавалерийского наскоку, кроме ликвидации колхозно-совхозного строя, мало что дала. Надежды на то, что частная собственность на землю станет двигателем в сельскохозяйственном производстве, не оправдались. Напротив, от формального видоизменения землепользования эффективность сельхозпроизводства резко упала, туда же покатились и уровень жизни крестьян, демографическая и экологическая ситуация. Мы до сих пор не можем догнать 1990-1991 гг. - лучшие в истории Украины по аграрным достижениям.

К этим бедам добавилась еще одна. Вершители земельных преобразований, игнорируя генеральное землеустройство, нарезали паи без технико-экономического обоснования и расчетов, проектно-изыскательских работ по организации использования и охраны земель. Государство, проигнорировав землеустройство как реальный механизм наведения порядка в землепользовании, регулировании земельных отношений и обустройстве территорий, само стало создателем беспорядка в этой области и, по сути, потеряло бразды правления в системе управления земельными ресурсами.

"Реформаторские" перекосы должен был исправить Закон "О землеустройстве", принятый в мае 2003 г. Но без государственных стандартов, норм и правил, разработка которых предусматривается статьей 24, документ остается малоценным. Окончательно девальвирует его "унификация", предложенная Григорием Калетником в законопроекте "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об определении состава, содержания и порядка согласования документации по землеустройству".

В погоне за как можно более быстрым разгосударствлением земли мы потеряли больше, чем приобрели. Прежде всего, разрезая крупные массивы пашни на неоптимальные по размерам наделы, мы сломали почвозащитную контурно-мелиоративну систему земледелия, только начавшую приобретать очертания образцовой организации землепользования. Власти всучили крестьянам в виде паев 5 млн га малопродуктивных и деградировавших земель, которые должны были остаться в государственной собственности для консервации и облесения. При этом забыли наделить паями отселенных "чернобыльцев" и 200 тыс. работников социальной сферы на селе...

Но просчеты и очевидные ошибки так ничему и не научили исполнительную власть, хотя депутаты пытались дисциплинировать ее рамками законов. В частности, согласно статье 184 Земельного кодекса Украины, землеустройство предусматривает "разработку общегосударственной и региональных программ использования и охраны земель". Закон Украины "Об охране земель" поручал Кабинету министров разработать законопроект "Об Общегосударственной программе использования и охраны земель".

Одновременно с ней правительство в июле 2004 г. подало на рассмотрение Верховной Рады законопроект "О национальной программе охраны плодородия почв". Но поскольку оба документа не были согласованы между собой, разработчикам предложили объединить их в целостный законопроект.

Потом были парламентские слушания "Современное состояние и перспективы развития земельных отношений в Украине", в рекомендациях которых четко определен срок подачи такой программы - до января 2006-го. Однако ее не дождались... Депутатская попытка заполнить эту законодательную нишу оказалась неудачной.

Подобная участь постигла и Государственную целевую программу развития земельных отношений до 2020 г., концепцию которой Кабмин одобрил еще 17 июня 2009-го. Согласно Закону Украины "О Государственном земельном кадастре" от 7 июля 2011 г. правительство должно было ее разработать и утвердить в шестимесячный срок. Этот срок истек в феврале 2012 г., а плана действий до сих пор нет. Вот вам наглядность того, как правительство реализует предписания статьи 14 Конституции Украины: "Земля является основным национальным богатством, находящимся под особой охраной государства".

Чтобы на высшую исполнительную власть за ее бездеятельность не показывали пальцем, автор законопроекта "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об определении состава, содержания и порядка согласования документации по землеустройству" предлагает... исключить государственные и региональные программы из состава документации по землеустройству. И этим самым узаконить хаос в данной сфере. Однако только наличие упомянутых разноуровневых программ - национальных,
локальных и хозяйственных, позволяет предусматривать необходимые бюджетные средства на прогнозирование, планирование, организацию рационального использования и охраны земель.

Почему за десять лет функционирования закона о землеустройстве из 52 стандартов смогли разработать только... три? Именно ввиду отсутствия общегосударственной программы, а значит, и предусмотренных бюджетных средств на разработку технической документации. Но, например, в градостроительной сфере действуют ДБН - государственные строительные нормы, стандарты и правила. Разрабатывают и утверждают их центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование государственной политики в сфере градостроительства, другие органы исполнительной власти за бюджетные средства. Почему же тогда земельная сфера стала исключением?

Если отсутствуют стандарты, правила и нормы, то на основании чего тогда органы государственной экспертизы землеустроительной документации выносят свои решения? Да еще и за деньги... Тем более первая статья Закона "О государственной экспертизе землеустроительной документации" четко трактует понятие: "Государственная экспертиза землеустроительной документации - это деятельность, целью которой является исследование, проверка, анализ и оценка объектов экспертизы на предмет их соответствия... установленным стандартам, нормам и правилам".

Знаете, на чем в основном базируется вердикт экспертов от земли? На средневзвешенной величине между потолком и полом! Ко всему автор законопроекта "нагружает" их дополнительной работой - "экспертизой документации по землеустройству", хотя рабочие проекты и техническая документация не подлежат экспертизе.

Собственно, "новация" законопроекта сводится к имплементации унифицированного термина - "рабочий проект землеустройства по охране земель". Хотя, по правде, их не существует в природе, поэтому и не разрабатывают. Впрочем, по мнению автора законопроекта, это - столп землеустройства, который заменит стандарты, нормы и правила. Но приемлемо ли такое упрощение к уже существующим 14 видам рабочих проектов землеустройства, которые законодатель объединил под одной крышей?

Ни организацию культурных пастбищ, ни выращивание сельскохозяйственных культур или многолетних плодовых насаждений и виноградников, ни организацию и застройку территории коллективных садов даже с большой натяжкой не отнесешь к охране земель. Существующие рабочие проекты землеустройства ученые для точной градации разделили на четыре вида: упорядочения земель, улучшения и использования, охраны земель, рационального использования. И ни одному из светил не пришло в голову согнать их в один колхоз.

Но именно это модное словосочетание - охрана земель - добавит хлопот землевладельцам. Если в органах местного самоуправления они "выбивали" разрешение только на разработку проектов отвода земельных участков, то законодатель умножает коррупционную составляющую на 15: именно столько предложенных им проектов землеустройства должны проходить разрешительную апробацию. Автору это кажется "довольно простой и прозрачной процедурой в решении данного вопроса".

"Облегчение" заключается в том, что отныне только Госземагентство обязательно будет согласовывать рабочие проекты землеустройства по охране земель; техническую документацию по землеустройству относительно установления границ части земельного участка, на который распространяется право субаренды, сервитута; техническую документацию по землеустройству относительно проведения инвентаризации земель и т.д..

Это вдобавок к полномочиям центрального органа исполнительной власти, реализующего госполитику в сфере земельных отношений: согласование схемы землеустройства и технико-экономических обоснований использования и охраны земель административно-территориальных единиц, проектов землеустройства по организации и установлению границ территорий природно-заповедного фонда и другого природоохранного назначения, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, земель водного фонда, ограничений в использовании земель.

Если президент, утвердив указом положение о Государственном агентстве земельных ресурсов Украины, считает, что оно осуществляет свои полномочия непосредственно и через низовые звенья - территориальные органы, а Григорий Калетник вознамерился "централизовать" эти утомительные процедуры исключительно в Киеве, то такой шаг можно назвать "да не оскудеет столичная коррупционная рука". О точных суммах взяток и на каких этапах они перетекают в карманы чиновников лучше меня знает гарант: для него в свое время разработали специальную табличку поборов.

Есть в упоминавшемся законопроекте и совсем свежая новелла - "Проекты землеустройства по консолидации земель сельскохозяйственного назначения". Впервые термин "консолидация земель сельскохозяйственного назначения" засветился в законопроекте "О рынке земель", который не продвинулся по законодательной лестнице дальше первого чтения. Очередная попытка ввести его в законодательный оборот напоминает сельскую художественную самодеятельность.

Во-первых, отсутствует определение собственно термина: что это такое и с чем едят эту "консолидацию"? Догадайся, мол, сам...

Во-вторых, можно ли заикаться о консолидации, а проще, об объединении (укрупнении) раздробленных земельных участков в компактные массивы, если к этому времени около 60 тыс. га земли не распаеваны, а более 2 млн га считаются ничейными - выморочное наследство?

Почему же так спешит автор законопроекта с консолидацией и для кого? А это уже - в-третьих. Причем в документе фигурирует только одна из форм консолидации - "обмен земельных участков, расположенных в земельном массиве, на другие равноценные земельные участки". Если толковать уж совсем по-простому, то звучит это так: государство дало вам даром землю, а теперь хитрым способом - рокировкой, тасованием паев - лакомые куски отберет. Слепит в лоты и продаст китайцам! Это с точки зрения крестьянина...

Законодательная инициатива может ударить и по фермерам, которые за счет людских паев укрупняют обрабатываемые площади. Следовательно, и для них разработка проектов землеустройства по консолидации станет обязательным условием при заключении договоров аренды. Хотя в Законе "Об аренде земли" даже намека нет на такую принудительность.

В столице трактуют иначе: консолидация позволит объединить в так называемый земельный пул 260 млн га пашни, которые и станут уставным капиталом противоречивого с точки зрения конституционных принципов Земельного банка.

Собственно, мой взгляд охватил только то, что лежит на поверхности. Глубокую, профессиональную оценку законопроекту дали участники недавнего международного земельного форума во Львове, члены правления Союза землеустроителей Украины. Они детализировали свои претензии, указали автору на очевидные недостатки и посоветовали существенно доработать документ. Разработчик не послушал.

Поверьте, я внимательно вчитываюсь в законопроекты, названия которых содержат слово "земля". Подавляющее большинство их из разряда недоношенных. Главный недостаток депутатской писанины - это слабость законотворческого ума. В свое время он был сосредоточен в Институте землеустройства, когда тот находился в лоне Академии аграрных наук. Еще десять лет назад в научно-исследовательском учреждении работали три академика, два члена-корреспондента УААН, 22 доктора и кандидата наук.

Институтские наработки всегда побеждали в интеллектуальном пауэрлифтинге. Как случилось, например, с упоминавшимся законопроектом о землеустройстве. Институт выиграл право на его разработку на тендере, объявленном самим же Госкомземом. Когда же дошло до уплаты 25 тыс. грн, заказчик не захотел расставаться с деньгами. Тогда авторы передали свое детище группе депутатов-аграриев. Этот законопроект прошел на "ура", а аналогичный госкомземовский "зарубили" как сырой. За правительственный проект закона о порядке выделения в натуре земельных долей (паев) и их обмен проголосовало 63 депутата, а внесенный профильным комитетом, написанный учеными, - 308.

Противостояние между двумя учреждениями закончилось тем, что в 2003-м Госкомзем подмял под себя Институт землеустройства. Сегодня Госземагентство на своем сайте называет "Главный научно-исследовательский и проектный институт землеустройства" флагманом, но звучит это как издевка. За последние семь лет в нем сменилось 11 директоров. Из ученой братии остались только... два кандидата наук в области почвоведения. Отсутствие академического научно-исследовательского учреждения в сфере земельного законодательства - это приговор Украине, которая по площади сельскохозяйственных угодий занимает первое место в Европе, а распаханных земель на душу населения - четвертое место в мире.

"Народ, уничтожающий свои почвы, уничтожает сам себя", - этими словами Франклин Делано Рузвельт совестил соотечественников, легкомысленно относившихся к кормилице. Из-за хаоса в земельных отношениях пыльные бури начали отвоевывать все больше американских плодородных угодий. Для украинской же земли более беспощадными, чем природные катаклизмы, могут стать непродуманные депутатские законодательные инициативы.