ЗАКОН ДВОЙНОГО НАЗНАЧЕНИЯ

К пребыванию в разного рода черных списках Украине не привыкать. Неуютно, конечно, и немного даже обидно, но не смертельно. Поэтому, когда FATF (Международная организация по борьбе с отмыванием денег) внесла нашу страну в реестр государств, которые не уделяют должного внимания борьбе с грязными деньгами, душевным потрясением это для украинцев не стало. Тем более что для восстановления репутации в этой сфере достаточно всего-навсего, чтобы законопроект «О предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», стал законом. Вот только при кажущейся простоте задачи сделать это не так легко. И дело не только в заполитизированности украинского парламента, который никак не выйдет из затянувшегося кризиса, мешающего конструктивной законодательной работе. Многие эксперты сходятся во мнении, что, несмотря на успокоительные заверения представителей правительства, борьба с легализацией криминальных доходов в Украине превратится в дополнительный рычаг в руках карательных органов для усиления контроля и административного давления. А поскольку наряду с заполитизированностью украинскому парламенту свойственно наличие в его составе изрядного количества представителей разнокалиберного бизнеса, наивно было бы ожидать от них однозначной поддержки закона, таящего в себе опасность попадания в еще большую зависимость от власти.

После того как в феврале нынешнего года подобный закон начал действовать в России, Украина осталась практически единственной европейской страной, к которой у FATF есть основания для претензий. И если говорить о международном аспекте проблемы, то для тревоги по поводу «исключительного» положения нашей страны в почти тотальной системе борьбы с теневыми деньгами есть все основания. Однако не меньше поводов и для волнений, связанных с нашим внутренним фоном, на который в случае принятия закона лягут благие намерения искоренить зло. Каким образом проскользнуть между Сциллой международных санкций, грозящих Украине за игнорирование требований FATF, и Харибдой, воплощенной в коллективном портрете отечественных умельцев любой «хирургический инструмент» преобразовывать в «карающий меч»? Этот вопрос совместными усилиями пытались решить представители Министерства финансов и парламентарии, потрудившиеся над доведением законопроекта до кондиции, в которой его можно выносить в сессионный зал для повторного второго чтения. Автор более шестидесяти поправок к документу, член фракции «Наша Украина» Сергей Терехин считает: у власти и без этого закона достаточно сил и полномочий для того, чтобы давить на нелояльный к ней бизнес. Хотя в том, что он будет проголосован в парламенте, сомневается. И подтверждением его сомнений можно считать мнение товарища г-на Терехина по депутатскому объединению Евгения Червоненко, который убежден, что все применяемые доселе к антивластному бизнесу методы «пыток» — детский сад по сравнению с перспективами, открывающимися законом по борьбе с грязными деньгами: «Человека можно будет уничтожить только за подарок дочке за 100 долларов».

Возможно, опасения г-на Червоненко и преувеличены, но ставящийся в законе порог сомнительности финансовой операции — 10 тысяч долларов при обращении наличных средств и 50 тысяч для безнала — заставляет насторожиться немалое количество граждан, в повседневном употреблении которых эти суммы не являются чем-то исключительным. Однако государственный секретарь Министерства финансов, возглавляющий госдепартамент финансового мониторинга, Алексей Бережной клятвенно заверяет: никаких карательных санкций свободное обращение даже со значительными денежными средствами не последует, если человек не заработал их на продаже наркотиков, оружия, человеческих органов и пособничестве террористам. Его всего лишь идентифицируют и сохранят информацию о нем в специальном архиве.

— Алексей Николаевич, не получится ли так, что в условиях отечественной практики сажания на крючок любого и каждого этот закон будет приспособлен для того, чтобы с его помощью карательные органы еще плотнее смогли «опекать» нелояльный власти бизнес?

— Вот это, собственно говоря, и является мифом номер один из множества остальных мифов, которые окружают этот закон: якобы борьба с отмыванием денег носит фискальный характер. Страны, давно и системно работающие в этой сфере, подходили к решению этого вопроса таким образом: отмывание грязных денег рассматривалось законодателями не как разовый акт. И здесь возникает терминологическая путаница. В наших документах мы часто прописываем это как доходы или поступления, полученные преступным путем. Практика других стран немного отличается в этом плане: речь идет не о пути, которым получены доходы, а о том, что источником этих денег является преступная деятельность. Идея заключается в следующем: именно преступная деятельность, то есть не разовый акт, а криминальная деятельность, генерирует эти деньги и доходы. В этом смысле функционирование любой фирмы или предприятия в условиях нормального правового поля, проявление нормальной коммерческой и деловой активности по определению не могут считаться преступной деятельностью. Уход от налогообложения как акт, в том случае, если он считается уголовно наказуемым, должен преследоваться по соответствующим статьям Уголовного кодекса. Но сама деятельность предприятия, которая генерирует уход от налогов, не является преступной. Вот именно на этих смысловых нюансах и возникают мифы по поводу фискальной природы закона.

— Но такие вопросы и опасения существуют еще и по тому, что, основываясь на знаниях о мировом опыте, мы привыкли связывать понятие «отмывание грязных денег» с торговлей наркотиками, людьми и оружием. А поскольку в значительных масштабах подобные явления у нас отсутствуют, то их место при введении закона обязательно займут другие виды правонарушений, которые, как это у нас принято, будут вменяться по команде из властных кабинетов уже с гораздо более тяжелыми, нежели до принятия закона, последствиями для обвиняемого.

— В свое время для многих представителей банковского сектора включение Украины в так называемый черный список было очень неожиданным и удивительным. И заявления, которые звучали в ответ на это, напоминали реакцию некоторых жителей бывшего СССР, кричавших о том, что в Советском Союзе секса нет. Точно так же заявлялось, что у нас нет предпосылок для отмывания грязных денег, а заставить нас заниматься этими проблемами — от лукавого. И цель здесь якобы — залезть в информацию клиентов с тем, чтобы использовать ее в корыстных целях. Но если судить по тому вниманию, которое сегодня уделяется в Европе торговле людьми, то Украина никак не может оказаться за пределами этого внимания хотя бы потому, что не без оснований считается одним из поставщиков живого товара. Это один момент. Второй момент: самое главное, о чем, начиная с 2001 года, неустанно твердит FATF, — закон необходим хотя бы как профилактическое средство, поскольку его отсутствие делает нашу страну привлекательной для того, чтобы опасные процессы в ней возникали и проходили бесконтрольно. В свое время звучали даже такие аналогии: если пожарная инспекция приходит на фирму с проверкой и на видном месте не обнаруживает инструкцию по противопожарной безопасности, она уже имеет основания для предъявления претензий. Проблема законодательного обеспечения борьбы с отмыванием грязных денег должна быть решена. Тем более что такие обязательства у нас существуют еще с 1995 года, когда Украина присоединилась к Страсбургской конвенции о поиске, аресте и конфискации доходов, полученных преступным путем. Именно тогда, как это потом было зафиксировано в соответствующем законе, принятом Верховной Радой в 1997 году, Украина обязалась ряд деяний рассматривать как уголовно наказуемые и определиться с тем, в каком порядке наше законодательство будет отражать положения конвенции. К сожалению, до 2000 года эта проблема решена не была. В 2001 году FATF на пленарном заседании рассмотрел наш вопрос и пришел к выводу, что ситуация требует радикального улучшения. Для того чтобы этот мессидж дошел быстрее, с нами поступили так же, как с другими странами, у которых нет законодательства в этой сфере или оно есть, но не эффективно. Нас занесли в список стран, не сотрудничающих с мировым сообществом в области борьбы с отмыванием грязных денег. По процедурам FATF, для исправления такой ситуации обычно отводится год. Он завершился для нас в сентябре. В связи с тем, что у нас были для этого внутренние причины, проходили выборы в парламент, законопроект, внесенный в прошлом году, так и не был рассмотрен во втором чтении. В октябре FATF наш вопрос рассмотрел, принял к сведению нашу информацию. И те два месяца отсрочки, которые нами были получены, говорят о том, что FATF реально верит в перспективу принятия этого закона. В противном случае период отсрочки был бы гораздо меньше.

— Не знаю, посвящен ли в это FATF, но нам, например, известно, что в Верховной Раде далеко не все депутаты готовы голосовать за закон, несущий в себе угрозу возникновения дополнительного средства давления на антивластный бизнес.

— На сегодня в законопроекте достаточно четко и однозначно определено, что же на самом деле должно предшествовать отмыванию денег. Отмывание денег — вторичный процесс. Вначале происходит некое криминальное деяние, которое генерирует поступления от него в виде денег, имущества. Так вот, в проекте достаточно четко записано, что к деяниям, предшествующим отмыванию денег, не относятся правонарушения, связанные с уходом от уплаты налогов. Речь идет о 207-й статье УК — нарушение условий по возврату валютной выручки, и 212-й — уклонение от уплаты налогов. На сегодня, по нашему мнению, из законопроекта о борьбе с отмыванием грязных денег четко и ясно следует: налоговые правонарушения не подпадают под его действие. Тем самым фискальный характер этого законопроекта полностью исключен. Этот подход дает возможность и нам, и банкирам, и остальным участникам финансового рынка понять, что информация, которая должна попадать в финансовую разведку, не будет связана с вопросами, уплатил ли клиент налоги, не связана ли его операция с тем, что свои деньги он прячет от налоговиков. Нас интересует совершенно другое: присутствует ли попытка полученные от совершения преступления (причем не только на территории нашей страны, но и за ее пределами) деньги разместить в нашей финансовой системе и при этом создать видимость совершенно иного, законного, происхождения этих денег, то есть запутать следы их получения. Что касается настроений народных депутатов, то если сравнить текст законопроекта, поданного на первое чтение, с тем, что подготовлен ко второму, можно заметить существенные изменения. И по этим изменениям можно судить о степени готовности к конструктивной работе со стороны правительства.

— За время существования департамента финансового мониторинга были случаи, когда кто-либо выражал подозрение в заказном характере его деятельности?

— Это исключено, поскольку банки сами решают, какие сделки и операции могут подпадать под категорию сомнительных и о них следует сообщать в департамент финансового мониторинга. При этом мы не собираемся работать транзитным пунктом передачи информации в правоохранительные органы. Наша задача в том, чтобы служить фильтром, чтобы та информация, в которой мы не находим признаков попыток отмывания денег, никуда дальше не передавалась. Иначе вместо того, чтобы создавать подобный орган, легче было бы предусмотреть направление банками своей отчетности прямо в правоохранительные органы. Речь идет о другом: должна работать аналитика, а она может работать, когда есть единая база данных. Отмывание денег — не одноразовая процедура. Здесь мы вновь возвращаемся к тому, о чем говорили раньше, — к понятию «преступная деятельность». Эта деятельность имеет свой временной период. И это не месяц, не два, бывает, не один год. И попытки отмывания могут делаться через разные банки, в разных городах. И только имея сведенную информацию, в дальнейшем можно попытаться восстановить схемы, которые были задействованы, и сделать заключение о том, была попытка отмывания денег, добытых преступным путем или нет.

— Скрывая доходы, чтобы уйти от налогов, человек, как мы уже выяснили, не попадет под действие закона о борьбе с отмыванием денег. А те виды преступной деятельности, заметая следы которых он нарушает закон, в нем перечислены?

— Этот вопрос каждая страна решает для себя по-разному. Одни, как, например, США, формируют списки, то есть перечень предшествующих отмыванию видов преступной деятельности, так называемых предикатных преступлений. Эти списки в Штатах дополняются на законодательном уровне каждый год. Начинали они с довольно небольшого перечня, на сегодня там — более ста преступлений. Второй подход, и он закреплен на уровне международных документов, в соответствующих конвенциях ООН, заключается в том, что в качестве предварительного этапа отмывания денег рассматриваются тяжкие преступления. Мы также, не формируя сам перечень по пунктам, не перечисляя наркотики, проституцию, торговлю органами, людьми, вымогательство, коррупцию, терроризм, предложили пойти по другому пути: предшествующими отмыванию денег предложили считать те преступления, за которые Уголовным кодексом предусмотрено наказание сроком более трех лет. Таким образом, работа финансовой разведки не будет носить фискальный характер, а также характер транзитной передачи любой информации. Если финансовая разведка и передает финансовую информацию, полученную от банка, то не всю, а только свои выводы. И в дальнейшем правоохранительные органы, имея наши выводы, в рамках своих полномочий могут заниматься этим вопросом самостоятельно.

— Но к методам сбора информации, кроме всего прочего, относится слежка, прослушивание телефонных разговоров, обыски и тому подобное. Какая же разведка, даже если она финансовая (а может быть, тем более, если она финансовая), без всего этого добра?

— То, что департамент финансового мониторинга, созданный согласно президентскому указу, образован при Министерстве финансов, и то, что предусмотренный законопроектом аналогичный орган также станет структурным подразделением того же министерства, — однозначный сигнал о том, что в его работе нет силового элемента. У него нет полномочий по проведению оперативно-розыскной работы. Хотя само словосочетание «финансовая разведка» у многих вызывает специфические ассоциации. На самом деле здесь уместнее были бы сравнения с аналогом некоего библиотечного каталога. И наличие базы данных о сомнительных операциях, наличие каналов пополнения этой информации даст возможность работать в режиме поиска, анализа этой информации и принятия неких заключений по ней. А задача органов, которые имеют право на оперативно-розыскную деятельность, на получение по письменному запросу материалов от банков и других финансовых учреждений, — после получения выводов департамента финмониторинга принять по ним решение о том, стоит ли начинать оперативно-розыскную деятельность, возбуждать уголовное дело или нет.

— Алексей Николаевич, насколько, по-вашему, на исход голосования по этому законопроекту в украинском парламенте повлияет угроза санкций со стороны европейского сообщества? Судя по настроениям в депутатском корпусе, наказания за непринятие этого закона там не очень-то и боятся.

— Европейский Союз предупредил нас о своей однозначно жесткой позиции: если закон не будет принят до 15 декабря, санкции последуют неотвратимо.

— В каком виде и размерах?

— В подобных случаях FATF рекомендует странам, которые входят в него, принимать дополнительные контрмеры. Вот это словосочетание в переводе на наш язык и обозначает санкции. Речь идет о том, что каждая страна — участница FATF стремится защитить свою финансовую систему от возможного проникновения в нее грязных денег. Это меры защитного характера, они не направлены на то, чтобы подавить экономику отдельно взятого государства. В чем это выражается на практике? В повышенном внимании к каждой финансовой операции с резидентом этой страны. А повышенное внимание означает запросы на получение дополнительных документов, что влечет затягивание финансовых расчетов на довольно длительный срок. А это потери, возможные пени по контрактам и тому подобное. Кстати, в США с начала этого года по всем операциям с резидентами Украины направляется отчетность в соответствующий орган при американском минфине как о подозрительных финансовых операциях. Но это только начало. Конечная точка ужесточения контрмер — приостановка или прекращение отношений по корреспондентским счетам. И, насколько нам известно, соответствующие обсуждения уже состоялись на уровне руководства Национального банка и представителей европейских банков. То есть этот процесс уже начался. Мы не можем создать у себя некий оазис, заявив, что поскольку у нас нет предпосылок для отмывания денег, нам не нужен соответствующий закон. За последнее время, наверное, не было ни одного высокопоставленного представителя международного сообщества, Запада, который бы так или иначе не затрагивал этот вопрос. Начиная с министра финансов США, заканчивая директором ЕБРР, вплоть до обсуждения на саммите Украина — ЕС. В данном случае это не попытки FATFа, как некой организации, которая мало понимает, что происходит в Украине, и из-за этого непонимания пытается навязать свою схему решения вопроса. Это позиция международного сообщества. И она свидетельствует о том, что дальнейших отсрочек для нас уже не будет.