ТРАНСФОРМАЦИЯ СЕКТОРА БЕЗОПАСНОСТИ*

Следует начать с того, что не все так плохо. Среди большого числа профессионалов, которые несут службу в структурах, именуемых в статье 17 Конституции Украины как «другие (не Министерства обороны) воинские формирования» и «правоохранительные органы», и на которые возлагаются задачи по «обеспечению государственной безопасности и защиты государственной границы», возрастает доля тех, кто осознает, насколько вредно для органов, в которых они служат, и для государства в целом советское наследие.

Свидетельством этого может быть тот факт, что Министерство Украины по чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий чернобыльской катастрофы (МЧС) установило рабочие отношения с НАТО еще до присоединения Украины в феврале 1994 г. к программе «Партнерство ради мира» (ПРМ). Начиная с 2000 г., Погранвойска принимали помощь ЕС, направленную на модернизацию системы охраны государственной границы и преобразование структуры в Государственную пограничную службу, отвечающую евроатлантическим стандартам. После довольно прохладного отношения к НАТО в течение длительного времени представители Министерства внутренних дел (МВД) проявляют все больший интерес к возможности применения натовской концепции прозрачности, являющейся основой Оборонного обзора в Украине, с целью оценки собственных затрат, возможностей и недостатков. С 4 сентября 2003 г. Службу безопасности Украины (СБУ) возглавляет человек, имя которого в течение длительного времени ассоциируется с евроатлантическими тенденциями, хотя, учитывая современные политические условия, пожалуй, не следует возлагать слишком большие надежды на то, что этот человек приложит все свои силы на основание «разведывательного сообщества американского образца» в Украине1.

Но остается справедливым тот факт, что советское наследие привело к значительным деформациям, если позволите такой «горбачевизм», сектора безопасности в Украине, а постсоветские реалии сделали эти деформации еще более отчетливыми.

Что мешает?

Легко понять, что поставлено на карту, если проблемы в секторе безопасности останутся нерешенными. Еще в 1997 г. Украина официально провозгласила главным приоритетом государственной политики «укрепление гражданского общества»2. Тоталитарная система, формально прекратившая свое существование в 1991 г., считалась системой борьбы с гражданским обществом. Большинство унаследованных Украиной от СССР силовых структур, не относившихся к Министерству обороны, были инструментами такой борьбы. При наилучших условиях трансформация этих структур и, самое важное, ликвидация отдельных из них были бы геркулесовой задачей. Украина находилась не в лучших условиях, и сегодня у нее нет сил безопасности, необходимых ей в нынешней ситуации, не говоря уж о том, что у страны довольно непростое окружение и множество угроз невоенного характера. Существующий сегодня сектор безопасности в Украине является как символом, так и воплощением разрыва между государством и обществом. В нынешней форме — это преимущественно инструмент государственной, а не национальной безопасности.
В постсоветском мире, где доминируют мощные транснациональные сети и «теневые структуры», сектор безопасности не обладает необходимыми средствами укрепления самостоятельности («способности выстоять») государства и является привлекательным инструментом для тех, кто пытается его ослабить.

Сотрудничество с НАТО: международный опыт
и Украина

Сложно определить, что необходимо и что можно сделать в ближайшей перспективе. Существенной помощью в определении проблем и уровня их актуальности может стать изучение зарубежного опыта — что они делали и как им удалось это сделать. Еще задолго до начала процесса вступления в НАТО Чешская Республика и Эстония расформировали большую часть подразделений МВД, службы безопасности и разведки и с нуля начали создание новых служб. Обе страны имели опыт политической и национальной революций, результатом которых стало отстранение коммунистической номенклатуры от власти. В Украине этого не произошло.

В Чехословакии (со временем — Чешской Республике) удалось успешно осуществить радикальные меры, поскольку после обретения независимости ее безопасности ничего существенно не угрожало.
А перед Украиной в 1991 г. возникли серьезные угрозы, существующие до сих пор. Безопасность Эстонии тоже столкнулась со значительными угрозами, но гражданское общество, отличавшееся мотивацией и сплоченностью, предложило много талантливых личностей, способных защитить интересы государства в период поиска новых кадров, их назначения и достижения ими надлежащего профессионального уровня. Украинское гражданское общество страдает от дефицита гражданственности.

И последнее. Как только начался процесс подготовки к вступлению в НАТО, Чешская Республика, Эстония, да и другие кандидаты почувствовали поддержку их усилий, стимулирование и давление со стороны довольно мощных союзников. Сотрудничество между Украиной и НАТО сегодня не является процессом подготовки к вступлению, а только «особым партнерством». Причем это «особое партнерство» оказывает значительное влияние лишь в одной сфере, где Украина на него соглашается, — оборонной реформе.

Контраст между существенными изменениями в оборонной сфере и совершенно не соответствующими им процессами изменений в секторе безопасности в общем-то проливают свет на проблемы, стоящие перед Украиной. Конечно, в каждом из случаев уровни сотрудничества с НАТО очень отличались. В документе о сотрудничестве в рамках ПРМ (январь 1994 г.) ударение делалось на «обеспечении демократического контроля над Вооруженными силами», но о других структурах безопасности не было ни слова. Ничего удивительного. Хотя во многих демократических государствах есть жандармы, милитаризация органов государственной безопасности (речь не идет о МЧС и налоговой службе) чужда либеральным, демократическим традициям. Только после саммита в Мадриде (1997 г.) блок НАТО начал уделять надлежащее внимание сектору безопасности стран-кандидатов. Невоенные структуры безопасности, за исключением МЧС, лишь в конце 2000 года официально присоединились к сотрудничеству Украина—НАТО. ЕС также активно включился в процесс сотрудничества в этой сфере, но опять-таки позже, чем в других странах — бывших членах Варшавского Договора, и в значительно меньших масштабах.

Наследие прошлого

Но причина подобного несоответствия между оборонной сферой и невоенным сектором безопасности — внутренняя. Министерство обороны СССР было общесоюзной структурой и не имело аналогов на республиканском уровне. В отличие от Вооруженных сил, организация МВД базировалась на территориальном (республиканском) уровне, да и КГБ СССР тоже имел централизованные структуры (аналоги) в каждой союзной республике. Следовательно, развал Советского Союза оставил после себя руины и обломки армии, но целостные невоенные структуры.

Ощущается также иной аспект советского наследия — принцип «разделяй и властвуй». ВС Украины, как и их советский предшественник, не имеют права осуществлять контрразведывательную деятельность (которая закреплена за соответствующим департаментом СБУ, наследником Третьего главного управления КГБ СССР).

Тревожной иллюстрацией принципа «разделяй и властвуй» стал процесс интенсивного расширения структур сектора безопасности, начавшийся после обретения Украиной независимости: надлежащая оценка этого расширения не была сделана даже после расформирования Национальной гвардии (декабрь 1999 г.). Налоговая милиция и Главное управление по борьбе с организованной преступностью МВД Украины являются не старыми, а новообразованными структурами — так же, как и несколько специальных подразделений, подчиненных МВД и другим силовым структурам.

Современные реалии

Уже сложившиеся исторически отличия были дополнены современными социально-политическими. Задача Вооруженных сил Украины — защита государственного суверенитета и территориальной целостности, защита государства от внешних конфликтов и, в худшем случае, защита страны от агрессора. Следовательно, Вооруженные силы не являются компонентом внутренней политической борьбы, тогда как военные и гражданские компоненты других структур (не говоря уже о милиции) находятся на грани между государством и обществом и являются субъектом всех столкновений и волнений. Такое отличие в роли и позициях делает невоенный сектор безопасности более уязвимым к проблеме, общей для обоих секторов.

Эта проблема заключается в хроническом дефиците государственного финансирования. На постсоветском пространстве исчерпали себя не государства, а государственные бюджеты. Попытки сохранить традиционный аппарат государственной власти в условиях нищего государства привели к неизбежным результатам: частичная приватизация государства и использование государственных инструментов для достижения субъективных, скрытых и порой вредных для государства интересов. Когда структуры безопасности (или их составляющие) превращаются в инструменты удовлетворения таких интересов, результат всегда наносит ущерб демократии и, как правило, безопасности тоже. Этому есть причина: если государство не в состоянии финансировать милицию, пограничников, таможенников и налоговиков, это сделает кто-то другой. Поэтому не нужно удивляться, если профессионалы утрачивают профессионализм и превращаются в предпринимателей, использующих предоставленные им полномочия по собственному усмотрению.

Подобное предпринимательство, без сомнения, существует и в Вооруженных силах Украины, и нынешний министр обороны, естественно, этим обеспокоен. Но оно оказывает влияние на общество и самих военных, которое существенно отличается от существующего в других силовых структурах и особенно — в правоохранительных органах. Последние находятся в прямом контакте не только с обществом, но и, согласно обязанности, с бизнесом и криминальными структурами. Положение офицеров Вооруженных сил несколько иное. Те военные, которые не могут прожить на зарплату, оставляют Вооруженные силы и переходят в бизнес. Они, как правило, не занимаются бизнесом в Вооруженных силах. Более того, довольно часто бизнес-структуры, как правило, легитимные, с удовольствием нанимают бывших офицеров, являющихся высокообразованными профессионалами. Так не всегда бывает с теми, кто служит в милиции.

Что можно сделать?

Имея в виду вышеуказанные факторы, любую дискуссию о том, «что делать», следует вести с учетом двух реалий.

Обстоятельства,
которые нужно учитывать

Первое. Украине нужен развитый сектор безопасности на основе нескольких структур, каждая из которых, зная «общую картину», выполняет четко определенную часть работы и имеет все необходимое для этого.

Внешние границы этой «общей картины» определяются геополитическим положением Украины — государства, расположенного между двумя формирующимися (с разными темпами интеграции) блоками, семью государствами (имея опасно «пористые» границы с отдельными из них), а также Черным морем (стратегической, но довольно уязвимой транспортной артерией) и политически непризнанным субъектом — Приднестровьем, в котором слияние государственных органов, структур безопасности, бизнеса и преступности достигло патологических масштабов.

А на самой «картине» — страна с ее имуществом, талантами, определенными достижениями и недостатками: слабыми и «дискуссионными» правовыми нормами, дефицитом честности, ответственности и доверия; общество, чувствующее себя незащищенным и беззащитным; а также слишком много структур с неограниченными полномочиями. Новые члены НАТО (как и старые) предоставляют Украине большой объем экспертной помощи и делятся опытом, но они не предлагают готовых рецептов. Украинцы сами должны определить план своих действий.

Второе. Финансовые ограничения будут оставаться суровой реалией в ближайшем будущем. Следовательно, суть заключается в создании таких схем модернизации и реформ, которые были бы реальными для выполнения при имеющихся ресурсах. «Нельзя разрабатывать радужные концепции, а потом заявлять, что на их выполнение не хватает средств», — в ноябре 1995 г. заметил тогдашний премьер-министр Чешской Республики Вацлав Клаус.

Противоречие между первым — необходимостью развитого сектора безопасности и вторым — несоответствием ресурсов очень глубокое. Но в кратко- и среднесрочной перспективе оно будет оставаться. Следовательно, первый вопрос: «Что может быть сделано за время существования этого противоречия?» Второй: «Что нужно сделать уже сейчас во избежание подобной ситуации в будущем?»

Неотложные изменения

Пять практических, действительно неотложных изменений могут быть осуществлены без дополнительных финансовых ресурсов:

1. Деполитизация. Не следует путать с «нейтралитетом». В государстве с сильным правительством армия и другие силовые структуры не являются политически нейтральными. Они находятся на службе у законной гражданской власти и призваны под присягой поддерживать конституционный порядок. Не может быть нейтралитета между конституционным порядком и террористами, вооруженными мятежниками, криминальными синдикатами — так как не может быть нейтралитета между пожарным и огнем. Чего не должно быть в этих службах, так это партийности — политической заангажированности в пользу той или иной силы, даже если эта сила является властью. Структуры безопасности и прочие рычаги государственной власти должны не только соблюдать нейтралитет, но и вообще не участвовать в борьбе между властью и ее критиками и политическими оппонентами. Быть может, понадобятся невероятные усилия и даже смелость для деполитизации силовых структур, но этот процесс не требует финансов.

2. Законодательная реформа. В Украине есть достаточное количество законов, но нет понимания, что система законодательства определяется как «единство первичного и вторичного законодательства» (H. L. A. Hart). Конституция и другие законодательные акты Украины определяют права с постоянно присутствующей оговоркой «если не запрещено законом». Права, существующие при условии, «если не запрещено законом», не являются правами. Если законодательство не соблюдает последовательный и четко определенный набор принципов, то, подобно советскому законодательству, оно представляет собой просто «систему кодифицированного беспредела» (F. Thom). Закон Украины «О контрразведывательной деятельности» является свидетельством продолжения традиций беспредела3.

3. Прозрачность. Могут ли высшие должностные лица Службы безопасности и правоохранительных органов Украины четко знать, откуда поступают все средства на финансирование их структур и на что они расходуются? Есть ли у них подробный реестр всего имущества, которым владеют их департаменты, знают ли о его состоянии, надежности хранения и стоимости? Могут ли они быть уверены в наличии письменной инструкции и соблюдении принципов субординации при проведении любой «операции»? Если они не могут быть уверены в этом, то кто же тогда в Украине может быть уверен? При отсутствии транспарентности, способности видеть, невозможно дать ответ на четыре ключевых для национальной безопасности вопроса: какие решения принимаются, где они принимаются, кем и почему? Свидетельством дефицита безопасности в Украине является тот факт, что ответ на эти вопросы не могут дать ни в самой стране, ни за ее пределами.

4. Демократический контроль. Вооруженные силы Украины неохотно воспринимают реалии демократической подотчетности и «гражданского демократического контроля», хотя уже давно восприняли его принципы. Этого не скажешь о других структурах безопасности. Для многих людей в этой сфере «гражданский демократический контроль» означает президентский контроль, а информированность на уровне правительственных департаментов, Верховной Рады, независимых экспертов и общественности воспринимается ими как угроза национальной безопасности. Такая ситуация не характерна для государств-членов НАТО, хотя вряд ли государственные тайны в государствах—членах НАТО защищаются менее профессионально, чем в Украине. Более того, в этих странах комплекс мер по контролю, надзору и отчетности осуществляется большим количеством институтов исполнительной, законодательной и судебной власти. Хотя ни одному из этих институтов не предоставляется исчерпывающая информация о бюджете, численном составе, программах и оперативной деятельности, они владеют информацией в объеме, необходимом для выполнения их функций аргументированно и авторитетно. Миф о возможности осуществления «гражданского демократического контроля» одним лицом приведет лишь к увековечению теневых схем и интриг на всех уровнях и подорвет основы легитимности в одной из сфер, где доверие населения имеет наибольшее значение. При отсутствии коренных изменений вряд ли, даже с разрешения Президента Кучмы (1998 г.), государство сможет «сплотиться в критический момент»4.

5. Сокращение численности. Принцип «перехода количества в качество» не работает на постсоветском пространстве, в условиях, когда милиционеры получают мизерные зарплаты, а самый большой авторитет в государстве имеют деньги. Для этих условий лучше подходят ленинский принцип «лучше меньше, да лучше» и военный принцип концентрации сил. Хотя это требование не является простым применением алгебраических формул сокращения (переполовинив личный состав, удвоить затраты на одного служащего), поскольку в условиях чрезвычайно низких расходов на подготовку, инфраструктуру и заработные платы даже существенное сокращение численности не даст ощутимого повышения качества. Необходимо провести обзор сектора безопасности и обзор в рамках каждой структуры, наподобие Оборонного обзора, приближающегося к завершению в Вооруженных силах. Для достижения результата нужно привлекать как представителей других сфер и структур (учитывая их предложения), так и, без угрозы безопасности, экспертов из других стран, уже прошедших через аналогичные процедуры.

Даже в средне- и долгосрочной перспективе незаконные и неуставные отношения, влияние криминальных структур и теневые, подпольные сети (просто говоря, коррупция) требуют серьезной проверки по принципу «лучшее — враг хорошего». Если Великобритания не в состоянии полностью преодолеть коррупцию (а она действительно не в состоянии), то вряд ли это можно сделать в Украине. Что на самом деле возможно, так это создание условий, при которых коррупция станет делом выбора, когда преступная деятельность будет уделом преступников, и когда все остальные могут надеяться на возможность жить, и жить достойно. Для создания таких условий необходимо не только предпринять определенные радикальные меры, но и провести ряд сложных дискуссий. Должна ли быть проведена четкая грань между коммерческим и официальным секторами? В идеале да, но каким образом? Если милиционер вынужден жить на зарплату, которой не хватает на жизнь, то он неминуемо займется мошенничеством, чтобы выжить. Что целесообразнее — сократить численность до того предела, когда станет возможно платить надлежащую зарплату, или признать, систематизировать и урегулировать легальную дополнительную работу на коммерческие структуры? Если экспертам, высокого профессионального уровня старшим офицерам и служащим предлагается жить на зарплату ниже, чем у таксиста, то большинство будет заниматься мошенничеством или оставит государственную службу, держащую людей на «подножном корме». Что лучше — заставить их «задекларировать побочные дивиденды» и прибыли наподобие британских парламентариев или запретить иметь какие бы то ни было бизнес-интересы, смириться с их «незадекларованным» размножением? Это не риторические вопросы, предполагающие простые ответы, эти вопросы требуют полноценной, обоснованной и публичной дискуссии.

Перспективы

В долгосрочной перспективе единственным путем к решению проблем финансирования и преодолению сопутствующих социально-политических болезней является осуществление коренной экономической реформы. Сегодня ВВП в Украине, по-видимому, вдвое превышает официальный показатель, но это только официальная (или же выявленная) прибыль, подлежащая налогообложению. Кто будет декларировать доходы и платить налоги в государстве, где создаются препятствия ведению легального бизнеса, местная бюрократия душит независимое предпринимательство, налоговые инспекторы находятся на побегушках у политиков, а судьи считают себя «практически незащищенными»? Ответ на вопрос прост. Однако непростым является решение этой проблемы, потому что оно зависит от наличия политической воли. У экспертов нет рекомендаций по поводу того, как обрести политическую волю. Она либо есть, либо ее нет. У кого она есть, а у кого ее нет — важный вопрос, который должен быть поднят в год выборов.

* Взгляды автора, изложенные в статье, являются его личной точкой зрения и не обязательно совпадают с позицией министерства обороны Великобритании.

1 См.: Бадрак В. Ротация спецслужбистов. — Defence Express, 5 сентября 2003 г.; http://www.defense-ua.com/rus/hotnews/?id=10139.

2 Концепция национальной безопасности Украины.

3 См.: New Documents on Ukraine’s Security Policy: A Sound Basis for Action? — Conflict Studies Research Centre, Camberley, Paper G121, July 2003.

4 Из выступления на съезде Украинского союза промышленников и предпринимателей 10 февраля 1998 г. Источник: BBC Summary of World Broadcasts: Former Soviet Union, February 12, 1998. — http://www.bbc.co.uk.