РОЛЬ СИЛОВЫХ СТРУКТУР И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЯХ В УКРАИНЕ

Начиная с выборов президента Украины в 1999 г. словосочетание «административный ресурс» стало неотъемлемой частью каких бы то ни было комментариев, касающихся украинских избирательных кампаний всех уровней, независимо от того, оглашали эти комментарии отечественные эксперты или международные наблюдатели.

Политологи предлагают различные толкования понятия административного ресурса, определяя его, в частности, как «влияние должностных лиц с использованием их властных полномочий на развитие политического процесса в Украине, в частности на ход, результаты и другие составляющие избирательного процесса с целью сохранения власти»1.

Есть основания утверждать, что одним из главных субъектов админресурса стали в Украине правоохранительные органы.

Правоохранительные органы — субъект административного ресурса

Определяя понятие админресурса, многие исследователи ошибочно ограничивают круг его субъектов исключительно должностными лицами, находящимися на государственной службе. Не прибегая к чрезмерной детализации, можно выделить три главных субъекта административного ресурса:

— должностные лица органов исполнительной власти и местного самоуправления;

— руководители предприятий, учреждений, организаций (не обязательно государственных);

— представители силовых структур, контролирующих и правоохранительных органов.

Последнюю категорию часто воспринимают как инструмент, с помощью которого осуществляют административное влияние две первые. Однако это утверждение верно лишь отчасти.

Во-первых: на региональном уровне силовые и правоохранительные органы являются территориальными управлениями центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ) и непосредственно не подчинены местной исполнительной власти и органам самоуправления (хотя и тесно с ними взаимодействуют). Следовательно, даже если предположить, что территориальной единицей руководит «демократический» мэр или глава администрации, то это не обязательно обезопасит от незаконного вмешательства силовиков в избирательный процесс. Более того, часто именно руками контролирующих или правоохранительных органов легитимно избранные лица отстраняются от власти (как это было в свое время с городскими головами Кировограда и Красного Луча).

Во-вторых: силовые структуры могут выступать в качестве самостоятельного источника админресурса, если в избирательных кампаниях участвуют их непосредственные представители. Как это было, например, на повторных выборах народного депутата в избирательном округе №35, где баллотировался В.Драчевский, первый замначальника Днепропетровского городского управления внутренних дел.

В-третьих: правоохранительные органы обладают наиболее эффективными и действенными механизмами влияния на избирательный процесс и его участников — если другие должностные лица грозятся применить или применяют лишь административные или материальные санкции, то силовые органы имеют легитимную возможность применения жестких силовых действий против лиц или организаций, являющихся объектами влияния.

Свидетельством возрастающей силы и влиятельности контролирующих и охранительных органов может быть их количественный рост. На протяжении 1998—2003 гг. число государственных служащих территориальных управлений ЦОИВ, прежде всего Министерства внутренних дел (МВД), Государственной налоговой администрации (ГНА), Службы безопасности Украины (СБУ), увеличилось почти на 31,6 тыс. лиц, или на более чем 40%. Именно эти органы имеют также наиболее разветвленную структуру: от министра и вплоть до участкового милиционера.

Влияние контролирующих и правоохранительных органов на ход избирательного процесса может происходить на всех без исключения этапах кампании, а часто и задолго до ее официального начала. Перед стартом избирательной кампании или на начальных ее стадиях доминирует влияние контролирующих и фискальных органов, связанное прежде всего с давлением на кандидатов, а также лиц, предприятия или СМИ, которые их поддерживают; ближе к выборам и непосредственно в день голосования главную роль играют органы охраны правопорядка, а объектами влияния становятся агитаторы, члены комиссий, наблюдатели, журналисты, а нередко и сами избиратели.

Это влияние не обязательно осуществляется в форме непосредственных действий или поступков правоохранительных органов. Очень часто бездеятельность, невмешательство в избирательный процесс, сопровождаемый грубыми нарушениями, делает правоохранителей соучастниками преступных действий, целью которых является нарушение избирательных прав граждан и искажение результатов их волеизъявления.

В частности, в Заключительном отчете Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе/Бюро демократических институтов и прав человека (ОБСЕ/БДИПЧ) по итогам наблюдения за парламентскими выборами 31 марта 2002 г. отмечалось: «По состоянию на 31 марта, МВД получило 176 заявлений о правонарушениях, связанных с выборами, из которых 28 были совершены против представителей СМИ. Уголовные дела были возбуждены в 51 из этих случаев, включая 37 за размещение агитационных материалов в местах, запрещенных законом, и 14 в отношении представителей СМИ. К 91 лицу были применены санкции»2. Однако фактов правонарушений, о которых не подавались какие-либо заявления, было на несколько порядков больше, а уровень реагирования на эти нарушения — намного ниже.

Злоупотребления накануне и во время избирательной кампании

Как указывалось выше, вмешательство силовых структур в проведение выборов может начаться задолго до старта самой кампании. События, сопровождавшие проведение форумов «Нашей Украины» в Донецке и других городах, оказали непосредственное влияние на предстоящую президентскую гонку. На примере этих форумов можно было наблюдать почти весь спектр «взаимодействия» правоохранительных органов с оппозиционными политическими силами. От пассивного невмешательства во время откровенно провокационных и хулиганских действий отдельных лиц или групп людей — до остановки работниками Государственной автомобильной инспекции (ГАИ) автотранспорта, доставлявшего участников на форумы.

Бесспорно, формально сложнее всего связать с избирательным процессом различные проверки фискальными органами предприятий, организаций или СМИ, поддерживающих политические силы, альтернативные действующей власти. Впрочем, публичный конфликт между «Нашей Украиной» и ГНА во Львовской области отчетливо показал те методы, которыми действует налоговая инспекция и в других регионах — но там, из-за нехватки независимых СМИ и мощного ядра оппозиционных депутатов в местных советах, это остается неизвестным широкой общественности.

Ярким, хотя окончательно не доказанным, свидетельством незаконного вмешательства силовых ведомств в избирательный процесс стала обнародованная народным депутатом А.Ельяшкевичем накануне парламентских выборов 2002 г. так называемая «Докладная записка руководителя штаба избирательного блока «За Единую Украину!» И.Кириленко главе администрации Президента Украины В.Литвину». И хотя позже Печерский районный суд обязал А.Ельяшкевича опровергнуть приведенную информацию, события, сопровождавшие избирательные кампании в Украине, свидетельствуют, что подобные инструкции гипотетически могли распространяться как во время упомянутых выборов, так и во время кампаний, проходивших позднее.

В частности, в одном из пунктов записки рекомендовалось «провести совещание с участием представителей центрального штаба с ответственными работниками центрального и областного уровня Министерства обороны, МВД, Государственного департамента по делам наказаний, Министерства образования, Министерства здравоохранения». Беспрецедентным является сам факт требования, чтобы должностные лица министерств и ведомств согласовывали свои действия с функционерами штаба одного из избирательных блоков. В другом пункте записки давались конкретные указания ГНА, МВД и СБУ «нейтрализовать источники финансирования избирательных фондов радикальной оппозиции, возбудить дела о незаконности источников финансирования. При достаточном объеме материалов инициировать снятие с выборов»3.

И хотя многие из этих указаний выполнены не были, широко распространенным в Украине явлением стало снятие с регистрации кандидатов в органы власти всех уровней за неточности, допущенные при заполнении декларации о доходах, необходимой для регистрации. Главную роль в выявлении таких «неточностей» сыграла как раз налоговая инспекция. Очень часто эти «неточности» были настолько несущественными, что никоим образом не могли повлиять на результат выборов.

Действия правоохранительных органов, направленные на то, чтобы помешать проведению предвыборной агитации. В частности, они заключались в недопущении субъектов избирательного процесса в помещения для встречи с избирателями, уничтожении агитационных материалов, задержании групп агитаторов. Лишь несколько фактов, зафиксированных Комитетом избирателей Украины (КИУ) во время парламентских выборов 2002 г.:

— Днепропетровск. Активисты партии «Яблуко», расклеивавшие агитационные материалы партии, арестованы на семь часов сотрудниками Октябрьского райотдела внутренних дел из-за того, что «расклеивали в не отведенных для этого местах».

— Донецкая область. Председатель Горловской городской организации партии «Батьківщина» В.Канауров неоднократно заявлял о фактах нарушений. Например, в с. Пантелеймоновка представители правоохранительных органов мешали проведению встречи с избирателями. Также члены партии «Батьківщина» жаловались на то, что в квартиры, на балконах которых висели агитационные плакаты, врывались представители правоохранительных органов и требовали их снять. Были задержаны шесть активистов блока Виктора Ющенко «Наша Украина», распространявших агитационные материалы блока.

— Запорожская область. Милиционеры задержали агитаторов партии «Яблуко» и не отпускали их из райотдела несколько часов. Свои действия сотрудники милиции мотивировали тем, что «просто не знали, что уже можно вести агитацию». Милиция задержала группу студентов, расклеивавших агитационные материалы блока «Наша Украина», — блюстители порядка пугали юношей и девушек исключением из вузов.

Известны факты, когда работники силовых ведомств не допускали кандидатов, их доверенных лиц, депутатов, представителей СМИ на заседания избирательных комиссий или сессии местных советов, где принимались связанные с выборами решения.

Беспрецедентным превышением полномочий правоохранительными органами стало недопущение спецподразделениями «Беркут» и «Сокол» народных депутатов и депутатов горсовета на сессию горсовета Мукачево, где было принято решение о формировании нового состава избирательных комиссий. Руководил подразделениями начальник УМВД Украины в Закарпатской области В.Русин.

Подобный случай произошел во время выборов городского головы г. Красный Луч (Луганская область). 12 марта 2004 г. сотрудники МВД практически блокировали здание, в котором располагалась территориальная комиссия, и не допускали в него избирателей. Решение — пускать или не пускать — принимала не избирательная комиссия, а милицейское руководство. В тот же день представителей кандидатов и журналистов попросили освободить помещение территориальной комиссии, хотя, согласно закону, они имели право там находиться, не нарушали общественный порядок и не прибегали к каким-либо действиям, которые бы могли помешать работе комиссии.

Вместе с тем неоднократно наблюдались случаи пассивности правоохранительных органов при довольно существенных нарушениях, сопровождавших процесс агитации. Речь идет, прежде всего, о массовом подкупе граждан. На повторных выборах народных депутатов Украины в избирательных округах №201 (Черкасская область) и №82 (Запорожская область) была использована технология массовой раздачи избирателям денег (20—100 грн.) по системе «сетевого маркетинга», в обмен на поддержку во время голосования. Об этих фактах поступило много письменных свидетельств и обращений в правоохранительные органы, но все они ни к чему не привели. Прокуратура регионов, где проходили эти выборы, игнорировала все обращения, мотивируя отсутствием состава преступления и при этом не замечая очевидных нарушений.

Вмешательство
в процесс голосования
и подсчета голосов

Во время голосования и подсчета голосов сотрудники правоохранительных органов должны осуществлять общий надзор за правопорядком. При этом они не являются субъектами избирательного процесса. Но очень часто правоохранители значительно превышают свои полномочия, немотивированно вмешиваясь в избирательный процесс.

Хотя законодательство четко не регулирует численность представителей милиции, которые должны следить за порядком на избирательных участках, практика свидетельствует, что двух (максимум трех) блюстителей порядка вполне достаточно для одного участка. Но зачастую их количество значительно больше, что не способствует атмосфере свободного волеизъявления, а иногда преследует цель помешать ему, что фиксировали также и международные наблюдатели. В частности, в упомянутом выше Заключительном отчете ОБСЕ/БДИПЧ отмечается: «Некоторые наблюдатели указывали на присутствие значительного количества сотрудников Министерства внутренних дел», а также: «Местные органы власти, милиция или неустановленные лица мешали международным наблюдателям и их помощникам выполнять свою работу или преследовали их в избирательных округах»4.

Впрочем, для местных наблюдателей или журналистов необоснованное лишение права присутствовать на участках или недопуск к ним стали обычным явлением. Нередко отмечались задержания на несколько часов по обвинению в нарушении общественного порядка. Например, во время выборов народного депутата в избирательном округе №206 (Черниговская область) правоохранительными органами были задержаны представители Института политического моделирования, проводившие опрос избирателей на выходе из участков (exit-poll).

Наиболее показательными с точки зрения беспрецедентного вмешательства силовых органов в процесс голосования стали выборы городских глав Василькова (Киевская область, май 2000 г.) и Мукачево (Закарпатская область, июнь 2003 г.).

28 мая 2000 г. представители Броварского отделения КИУ выехали на автомобиле из Броваров, чтобы принять участие в наблюдении за выборами городского головы г. Васильков. Они были официально зарегистрированы городской избирательной комиссией Василькова. На выезде из Броваров их задержал наряд милиции под предлогом нарушения правил дорожного движения. Поскольку нарушение правил установить не удалось, им предъявили обвинение в том, что номера автомобиля ржавые, вызвали оперативную группу городского отдела внутренних дел и в конечном итоге задержали, выдвинув обвинения в нарушении статьи 185 — злостное сопротивление сотрудникам милиции. Свидетелями стали сами сотрудники милиции. В неофициальном разговоре представитель МВД сказал, что получил от областного руководства приказ держать членов КИУ до утра.

В самом Василькове на каждом участке наблюдалось большое количество (5—10 человек) работников правоохранительных органов, фактически «руководивших» выборами. Вследствие именно их действий на участки не допускались наблюдатели, представители СМИ и народные депутаты Украины, что противоречит действующему законодательству. На участке №9 был задержан, несмотря на статус, народный депутат Е.Жовтяк — за то, что он фотографировал нарушения во время подсчета голосов. Таким образом, выборы проходили с грубыми нарушениями, а блюстители порядка не позволяли наблюдателям их фиксировать, не говоря уж об отсутствии соответствующего реагирования на нарушения.

Главным признаком выборов городского головы г. Мукачево 29 июня 2003 г. стало чрезвычайно большое количество задействованных блюстителей порядка (свезенных из двух соседних с Закарпатской областей), включая пожарных и сотрудников Министерства по чрезвычайным ситуациям. Несмотря на это, в городе были замечены представители криминальных группировок Закарпатья, на которых блюстители порядка не реагировали. На участке №12 неизвестные совершили нападение на съемочную группу телеканала СТБ, после чего журналистка телеканала В.Доброта потребовала от начальника местного управления по борьбе с организованной преступностью круглосуточной защиты.

В тот же день начальник Мукачевского УВД
г-н Мыколенко обратился к исполняющему обязанности городского головы с требованием «о прекращении избирательного процесса». Основанием для этого послужило якобы «сообщение» о «заминировании всех избирательных участков». И только вмешательство народных депутатов позволило продолжить процесс голосования.

Отдельного разговора заслуживает голосование на так называемых закрытых участках — в воинских частях или в местах лишения свободы (а это колоссальный ресурс для влияния на результаты выборов), где процесс голосования практически лишен какого бы то ни было контроля. Почти стопроцентный результат, который получают там кандидаты от власти, свидетельствует, что понятие «свободное волеизъявление» на этих участках — категория довольно условная.

Конечно, ситуацию можно (и нужно) улучшать, прежде всего законодательно. Четко определить права и обязанности правоохранительных органов во время избирательного процесса, предусмотреть ответственность за злоупотребления, установить ограничения в части давления на субъектов выборов, в конце концов, четко прописать, сколько милиционеров должны охранять порядок на участках в обычном и форс-мажорном режимах и т.п.

Тем не менее роль, которую правоохранительные органы играют во время избирательных кампаний, мало чем отличается от той, которую они выполняют в каких-либо иных общественных процессах в Украине. Все указанные выше проблемы являются следствием более серьезного кризиса, охватившего силовые структуры от наивысшего руководства до самых низших исполнителей. Трудно представить, что привыкшие существовать в системе безответственности перед общественностью,
с одной стороны и полной зависимости от воли высших чиновников с другой правоохранительные органы во время избирательных кампаний вдруг начнут исполнять функции, предусмотренные исключительно законодательством.

1 Політичні партії України напередодні парламентських виборів: стан і тенденції. Аналітична доповідь Центру Разумкова. — Національна безпека і оборона, 2001, №12, с.33.

2 Заключительный отчет Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе/Бюро демократических институтов и прав человека по итогам наблюдения за выборами народных депутатов Украины 31 марта 2002 года — not founded.

3 См.: http://www.pravda.com.ua.

4 Речь идет об избирательных округах №25, 41, 45, 49, 53, 54, 57, 58, 104, 105, 144, 216. См.: Заключительный отчет Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе/Бюро демократических институтов и прав человека по итогам наблюдения за выборами народных депутатов Украины 31 марта 2002 года. — not founded.