РЕФОРМА ВЛАСТНЫХ СТРУКТУР В УКРАИНЕ:

Сегодня много говорят о претворении в жизнь административной реформы, призванной стать основой для дальнейших преобразований в государстве. Тем не менее даже среди тех, кого она должна коснуться, по идее в первую очередь, четкого представления о том, что представляет собой Концепция административной реформы в Украине, как оказалось, нет. Пытаясь хотя бы частично восполнить этот пробел, мы обратились к человеку, знакомому с проблемой не понаслышке. С корреспондентом «ЗН» беседует Владимир Кампо - юрист, бывший замминистра культуры Украины, член одной из рабочих групп Государственной комиссии по проведению административной реформы и юридический советник Украинско-европейского центра по вопросам законодательства:

- До 1995 г. идеология административной реформы в Украине носила абстрактный характер. Тогда в стенах Верховной Рады были сделаны первые шаги по разработке проекта ее концепции. И только 25 марта 1998 г. Государственная комиссия по проведению административной реформы в Украине приняла соответствующую концепцию …

- В целом эту концепцию можно расценивать как определенное достижение нашей политико-правовой культуры. С другой стороны, она далека от идеала и имеет выраженный компромиссный характер. В ней причудливым образом уживаются и «советские установки», и новые представления, возникшие после обретения независимости, и опыт западных стран. Подобная «многовекторность» делает концепцию заложницей противоборствующих политических сил. А попытки реализации ее положений одной стороной, как это было, в частности, с законом о Кабинете министров Украины, как известно, закончились безрезультатно.

- Чего же все-таки больше в этой концепции?

- Старого, советского, поскольку для аппарата исполнительной власти это пока что наиболее доступный уровень восприятия реформы. Возможно, на первых порах этого будет достаточно, так как из-за нашей бедности и управленческой малограмотности мы не можем сразу перестроить деятельность этого самого аппарата на современных конституционных началах.

- Чем же примечательна данная концепция?

- Ключевой вопрос заключается в следующем: нужно поменять отношения между государством и гражданином таким образом, чтобы исполнительная власть превратилась наконец в доступный, прозрачный и хорошо функционирующий механизм. Однако не все в концепции получилось, как задумывалось. В научных и аппаратных кругах превалировал такой подход: нужно сохранить побольше того, что у нас уже было раньше, так как это наш опыт, без которого мы не сможем работать. И это естественно: аппарат не зависит от гражданина, фактически существует сам по себе, обслуживая преимущественно собственные интересы. В советские времена всегда меняли внутреннюю систему государственного управления. Настало время действовать по-европейски: для того, чтобы изменить само государственное управление следует поменять инфраструктуру. Для этого надо развивать подлинное гражданское общество.

Следует определить конкретные приоритеты в реформировании, то есть те звенья цепи, ухватившись за которые можно вытянуть ее всю. Одним из таких звеньев может стать судебный контроль над исполнительной властью. Если бы каждый гражданин имел сегодня реальный доступ к суду, как средству защиты своих прав и свобод от административного произвола, это явилось бы залогом успешного проведения реформы. В 1997 году в украинских судах было рассмотрено только 8666 дел о незаконных действиях органов и представителей исполнительной власти и местного самоуправления, в первом полугодии 1998 года - 7956. Это - капля в море для страны с 50-миллионным населением.

- В США, граждане которых вообще любят судиться, ежегодно рассматриваются миллионы дел, причем весьма существенна доля исков «гражданин N против правительства США». Там трудится около миллиона адвокатов и работы хватает всем…

- Не только американцы любят решать споры в судебном порядке, но и европейцы. Кстати, в Западной Украине до присоединения к СССР обращение гражданина в суд было обычным делом. У нас же в советские времена у людей сформировалось представление о суде исключительно как об органе наказания. Вот и получилось, что в период с 1977 по 1987 годы во всем Союзе было рассмотрено только 10 судебных дел.

Сегодня картина меняется. Свидетельство тому - десятки тысяч судебных жалоб граждан на незаконные действия властей. А то, что суды рассматривают их так мало, вовсе не означает, что у наших граждан нет претензий к органам власти. Проблема в том, что в Украине нет специализированных административных судов, которые занимались бы исключительно защитой прав и свобод граждан от административного произвола. В Европе такие суды существуют повсюду. Более того, в западных странах сейчас просматривается один очень существенный сдвиг: они переходят от системы парламентской демократии к системе судебно-правовой, как к более высокой форме защиты прав граждан.

У нас же миллионы и миллионы жалоб направляются гражданами в адрес администрации Президента и Кабмина, Верховной Рады и Генеральной прокуратуры, Уполномоченного ВР по правам человека и в ООН, в газеты и на радио.

- И, как правило, граждане получают отписки от тех же органов власти, на которые они жаловались. Насколько я понимаю, исполнительная власть совершенно не заинтересована в том, чтобы у нас действовали административные суды - зачем же чиновникам все время быть под контролем да еще и государству отвечать материально, если дело разрешится не в его пользу?

- Да и сама судебная ветвь не очень заинтересована. Если у нас ввести сейчас такие суды, то они мгновенно будут завалены делами, нагрузка возрастет многократно - и это при прежней зарплате. Так что по данному вопросу существует негласное соглашение между судебной и исполнительной ветвями власти. Меня удивляет, это Совет Европы все еще не обратил внимания на столь вопиющий факт.

Вторая существенная проблема состоит в реформе самих органов исполнительной власти. Конечно, самым интересным является вопрос о реформировании правительства. Сегодня существуют три варианта. Первый: отказаться от Кабмина и возродить старый и проверенный Совмин (типа «вот тогда правительство работало!») - понятно, какие силы его пробивают. Второй вариант: Кабмин должен превратиться в политический орган и играть самостоятельную роль наравне с Верховной Радой и Президентом. Этот вариант был предложен центристами и правыми. И, наконец, Кабмин не должен иметь полной политической самостоятельности, ключевая роль в системе исполнительной власти остается за Президентом.

- Сторонником какого варианта являетесь вы?

- Второй вариант - более демократичен, и со временем к нему можно было бы перейти. Однако нельзя не учитывать нашей реальности. А она такова, что сегодня у нас не просто президентско-парламентская система правления, а система с сильными элементами президентского влияния. И возможности создания твердого парламентского большинства нет.

- Говоря об административной реформе, нельзя обойти вопрос о взаимоотношениях Кабинета министров и его аппарата…

- Тут ключевой вопрос такой: премьер и вице-премьеры скорее работают с аппаратом, а не с министрами. Без аппарата обойтись невозможно, но и велосипед изобретать не стоит. Опыт Европы дает два пути разрешения этой проблемы. Либо подразделение аппарата правительства возглавляет министр, в таком случае оно является интегральной частью министерства. Тогда у министра будет два кабинета - в министерстве и в аппарате правительства (пример, ФРГ). Либо аппарат выступает в качестве самостоятельного консультативно-совещательного органа правительства (типа Государственного совета), как это заведено в Италии, Греции и некоторых других европейских странах. В условиях Украины легче было бы внедрить немецкую модель, что значительно повысило бы роль министерств в правительственной политике. Итальянская требует более значительной перестройки аппарата правительства.

- Многие, в том числе среди госслужащих высокого ранга, полагают, что административная реформа, в основном, заключается в сокращении аппарата органов исполнительной власти. Особенно остро обстоит дело с центральными органами власти - в некоторых министерствах осталось по 60-80 специалистов, в то время как в Бельгии и Нидерландах в центральных аппаратах министерств работают тысяча, полторы и даже две тысячи работников. Опытным министерским чиновником сразу после вуза не становятся, в этом деле нужно «повариться» с десяток лет. Не получается ли так, что мы, выбрасывая профессионалов, оголяем целые участки в министерствах? Сколько у нас было сокращений и сколько еще будет?

- Меньше всего административная реформа должна касаться сокращения кадров. В отношении государственных служащих ее смысл заключается в том, чтобы создать для них нормальные условия работы, оплаты и освободить их от «неуставных отношений» со стороны начальства. Поэтому административная реформа всегда стоит денег и нам этого избежать не удастся. Хорошая зарплата, возможность временно перейти в частный сектор без потери права на должность в госаппарате, гарантии от политических преследований и тому подобное - вот что должна означать административная реформа для служащего.

- Каждый человек, работающий на государство, хочет иметь определенные гарантии и быть защищенным. Сотни тысяч людей - учителя, медики, работники культуры, все те, кто получает зарплату из бюджета, интересуются, приобретут ли они когда-нибудь статус государственных служащих, как это принято за границей, где даже пожарник является пусть не государственным, но муниципальным служащим.

- Это обязательно произойдет. Это люди предоставляют услуги гражданам Украины и их труд оплачивается за счет средств бюджета: государственного или местного. Поэтому у нас должны быть как государственные, так и муниципальные служащие, работающие в пределах своих территориальных общин. А пока что… В существующем проекте закона «О службе в органах местного самоуправления» одним из ключевых вопросов является такой: кто будет платить сельскому, поселковому и городскому голове? Сейчас ему платит государство, соответственно, он и служит не своему селу, поселку, городу.

- Концепция - это, по сути, творение исполнительной ветви власти. Однако для того, чтобы воплотить все то, что в ней намечено, пусть она и является «большим компромиссом», нужны законы, которые, в конечном счете, будут приниматься Верховной Радой...

- Если все пойдет по «верхушечному» пути - то есть, если все будет решаться только на Банковой и на Грушевского, в таком случае да, будут устраиваться торги по тому или иному закону административной реформы. Если же удастся привлечь широкие общественные слои, тогда парламенту и исполнительной власти придется прислушаться к мнению народа, готовить и принимать законы с меньшими колебаниями…