ПРОЦЕСС ПОЕХАЛ…

Рабочие пищевого предприятия одеты в чистую спецодежду и приступают к работе только после того, как они приняли душ…

«Книга о вкусной и здоровой пище», 1953 г.

В минувшую среду парламент полдня слушал «насчет бюджета». Не какого-то конкретного бюджета, а вообще: на каких принципах должен строиться бюджет, когда и как его, болезного, принимать и как делить доходы и расходы между бюджетом государственным и бюджетами местными. То, что в один и тот же день депутатам пришлось выслушать (невнимательно) целых три законопроекта по этому поводу, представляется автору отнюдь не игрой случая.

Итак, представленные проекты назывались: закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе», Бюджетный кодекс и закон «О бюджетной системе». Последний толкует в основном о распределении средств и полномочий между бюджетами разных уровней, и его мы коснемся вскользь. А вот первые два из названных проектов (назовем их для простоты Закон и Кодекс) представляют, как нам кажется, основную интригу - хотя бы уже потому, что Закон представлен от имени Кабмина, а Кодекс, как известно, разработан под руководством Юлии Тимошенко бюджетным комитетом ВР и «группой товарищей». Кодекс принят в первом чтении, Закон - нет, причем немаловажную роль тут, вероятно, сыграла традиционная настороженность парламента ко всему, что исходит от правительства.

Несмотря на весьма внушительный объем и немалую сложность построения этих двух документов, основные противоречия между ними можно свести к нескольким существенным моментам. А именно:

Кто в бюджете хозяин?

Прежде всего участников бюджетного процесса, естественно, интересует вопрос: какая именно госструктура определяет направления и объемы потоков и ручейков бюджетных средств. Проще говоря - кто в бюджете хозяин: правительство или профильный комитет парламента. Закон и Кодекс дают на этот вопрос существенно различные ответы.

Речь пойдет, для начала, о так называемой Бюджетной резолюции, которую парламент ежегодно принимает перед тем, как правительство приступит к верстке собственно бюджета. Предполагается (по Конституции, ст. 95), что в Бюджетной резолюции представители народа излагают свои мысли и пожелания по поводу политики расходования имеющихся средств (и это на самом деле для представителей народа - главное). Кроме того, они же определяют: предельный размер дефицита бюджета, источники его финансирования, источники доходов и все такое прочее. Предполагается также (по идее), что правительство следует ценным указаниям Резолюции.

Закон, озвученный в парламенте представителем правительства, оставляет за Бюджетной резолюцией тот же статус, что и раньше, - то есть принимается она постановлением ВР. Бескорыстные наблюдения за процессом принятия, а главное - за содержанием Бюджетной резолюции привели вашего автора к выводу: не так уж оно и плохо, что указанный продукт мечтательного и пылкого парламентского разума не имеет силы закона, обязательного к исполнению в каждой букве. Но дело не в вашем авторе, а в том, что при указанном раскладе правительство обретает некоторую свободу маневра. В отстаивании собственных интересов (разумеется - в частности).

Парламентские авторы проекта Кодекса в свою очередь предполагают, что Резолюция должна быть не каким-то там слабеньким постановлением, а целым законом. Кроме того, полномочия и функции бюджетного комитета ВР в Кодексе прописаны особенно тщательно - так, что правительству мало что остается. Автору ничуть не жаль Кабмин, но зачем нашей скромной стране такое счастье, как целых два правительства - одно в Кабмине, другое в Верховной Раде?..

Идея разработчиков Кодекса, видимо, состояла в том, что если детально, на основе предложений регионов и прочих предложений, прописать - на сей раз уже собственно в бюджете - все расходные статьи, то исполнители такого бюджета лишатся возможности ручного управления бюджетными средствами. Идея, прямо скажем, благая. Беда в том, что никакая детализация расходов не прибавляет бюджетам ресурсов, которые можно потратить - хоть постатейно, хоть помесячно. А когда этих самых ресурсов стабильно не хватает, ручное управление неизбежно. Оборотная же сторона медали состоит в том, что сплошь и рядом средств не хватает потому, что они в ручном режиме уже «управлены» на загадочные приоритеты.

Кстати, о дефиците средств на заданные цели - тут сама собой вспоминается доходная и, соответственно, расходная часть бюджета-99, на которой настаивала в свое время г-жа Тимошенко: сказать, что эти параметры были сильно завышены, означает ничего не сказать. Кроме как: вот так формируется система дефицитов - от бюджетного и прочих балансовых до дефицита средств в кармане конкретного, зависящего от государства обывателя.

Не обошел комитет вниманием и такой полезный орган парламентского контроля, как Счетная палата. Она, по Кодексу, крепчает на глазах: например, получает право налагать и в бесспорном порядке(!) списывать со счетов нарушителей разнообразные штрафы. Прелестный способ пополнения казны, не правда ли?

Система будет работать?..

Нельзя не согласиться с г-жой Тимошенко, когда она говорит о существующих противоречиях между Конституцией, действующим законом о бюджетной системе и законом о местном самоуправлении. Противоречия эти, как вы уже, вероятно, догадались, из области распределения: средств, полномочий, функций, а также всего, что потребуется впредь, между Государственным и местными бюджетами. Говоря вполне честно, автор предполагала углубиться в дебри межбюджетных отношений, но принятие в минувший четверг Верховной Радой закона «О Национальном банке Украины» отклонило авторскую мысль с заданного пути. И вот почему.

В проекте Закона, равно как и в проекте Кодекса, предусмотрен переход от ныне действующей системы обслуживания бюджетных счетов к так называемому казначейскому исполнению бюджета. И тут без НБУ не обойтись. Об этом, в частности, говорила Юлия Тимошенко, которая лишний раз напомнила: ежедневные остатки бюджетных средств на счетах различных, но уполномоченных банков составляют от одного до полутора миллиардов гривен. По Кодексу судя, все это добро должно сосредоточиться в НБУ - для пущей управляемости. Мы глухо промолчим о том, что будет с уполномоченными банками, когда они лишатся возможности вести бюджетные счета. Но с принятием закона о Нацбанке возникает другая проблема - управляемости самого главного банка. И не надо говорить, что обслуживание казначейских счетов и прочие бюджетные премудрости происходят автоматически. Автоматически только Солнце восходит - и то только потому, что система налажена. Будет ли НБУ хорошо отлаженной системой после вступления закона в силу - вопрос. Зато вполне формально выполнено одно из ключевых условий МВФ.

Да, чтобы не забыть - в Бюджетной резолюции имени Кодекса кредитно-денежная политика подлежит утверждению парламентом. Так что получается замечательное блюдо а ля гамбургер: совет НБУ управляет указанной политикой изнутри, парламент - снаружи. Можно предположить, что посередине окажется все, что угодно, но только не кредитно-денежная политика. Причем свои соображения по поводу планируемой им на следующий год политики НБУ обязан представить ВР не позднее 1 апреля года текущего. Поскольку у нас буквально каждую неделю происходят то законодательные изменения, то крупные взаимозачеты, то списание сельхоздолгов, выборы и прочие стихийные бедствия, можно себе представить, какова будет точность подобного планирования. Уж не говоря о том, что первого апреля довольно сложно предугадать, как будет выглядеть бюджет, принятый парламентом с учетом пожеланий трудящихся, скажем, первого декабря…

Далее. В Кодексе прямиком расписана бюджетная классификация, в частности, определен «весь список» налогов, сборов и прочих отчислений, за счет которых будет формироваться доходная часть (или доходные части) Государственного и местных бюджетов. В предыдущем абзаце автора брало сомнение насчет того - что сначала: бюджетные показатели или денежная политика. В случае с бюджетной классификацией уместно поинтересоваться - настолько ли уверены авторы Кодекса в совершенстве и неизменности нашей налоговой системы, чтобы закреплять ее подробно и законодательно? Или опять начнем открытый процесс: сначала Кодекс бюджетный, потом - Кодекс налоговый, потом - внесение соответствующих поправок в Кодекс бюджетный, потом - внесение поправок в бюджеты, потом… Нет, можно, конечно, и так, особенно если задаться целью создания вечного двигателя и обеспечить поле деятельности еще для пары-тройки поколений депутатов.

Та же история - с местными бюджетами. В силу противоречий между Конституцией и принятыми на сегодня законами по поводу местного самоуправления, о которых мы упоминали вначале, никто не может толком сказать: что такое местный бюджет и чей он де-факто. Тут, как и в центре, явно и настоятельно необходима административная реформа.

В общем, раз реформа, два реформа… Автору уж даже и не хочется вспоминать, что именно написано в Кодексе по поводу внешних заимствований и обеспечения государственного долга «соответствующими активами». Посему давайте лучше немного о веселом.

В пользу проекта Закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе», как документа более приближенного к реальности высказался Александр Ткаченко. А что до Кодекса, то спикер наш предложил на следующий год испробовать его действие не на всей стране, а на «отдельном регионе». Так и видится автору эпическое полотно: создание, к примеру, Захлюпанского центрального правительства, парламента, а главное - бюджетного комитета - чтобы было кому принимать резолюцию (а может, спикер, говоря о подобном эксперименте, имел в виду Крым, где все перечисленное уже есть?).

Мы в этом материале вполне сознательно многое упустили и о многом не сказали. Но, поскольку процесс принятия законов и кодексов - это процесс «долгоиграющий», то у нас еще все впереди. Главное, как выразилась глава бюджетного комитета ВР Юлия Тимошенко, «положить старт процессу». Будем считать, что старт положен.