ПОПРАНИЕ ЗАКОНА В РАМКАХ ЗАКОНА?

За неделю, прошедшую с начала разыгравшегося на Банковой очередного приступа хронической идиосинкразии в отношении киевского мэра, ситуация практически не изменилась. Болезнь протекает ровно, без каких-то видимых сдвигов в сторону либо усугубления, либо выздоровления. Хотя аргументом в пользу последнего можно было бы считать встречу Александра Омельченко с гарантом по прилете того в Крым. Если бы не одно «но». В присутствии других встречающих лиц в аэропорту состоялся лишь обмен приветственными фразами и прозвучала президентская рекомендация мэру продолжать работать. Встречи тет-а-тет, на которую возлагал надежды столичный голова, не произошло. Состоялся, по некоторым сведениям, только телефонный разговор, о содержании которого можно только догадываться. Либо Президент не относит себя к власти, открытость в деятельности которой сам же недавно распорядился обеспечить, либо считает, что тот, кто подписывает указ, освобождается от его выполнения, либо тема разговора носила чисто приватный характер.

Однако ревностно следящие за движениями ртутного столбика, фиксирующего градус напряженности в отношениях между Банковой и Крещатиком, констатировали все же некоторое повышение температуры. И основанием для соответствующей записи в «истории болезни» стало распространенное в среду заявление главы государства о его поручении председателю Киевской городской администрации принять неотложные меры для устранения условий, угрожающих единству системы и структуры органов исполнительной власти. Кроме того, гарант указал на недопущение «чрезмерной автономизации и дублирования функций центральных органов исполнительной власти исполнительными структурами органов местного самоуправления, которое, в частности, имеет место в сферах управления земельными ресурсами и приватизации».

Стоит напомнить, что три решения Киеврады из тех пяти, на которые, как сообщил «ЗН» Александр Омельченко, был наложен прокурорский арест, касались создания им экологического фонда, управления земельных ресурсов и управления фонда имущества города Киева. Попытка «ЗН» получить комментарий по этому поводу у столичного прокурора успехом не увенчалась. Через своего пресс-секретаря Василий Присяжнюк выразил готовность встретиться с нашим корреспондентом для подробной беседы, но позже… после того, как у него будет достаточно материала. Звучит, согласитесь, несколько странно: для наложения арестов и возбуждения уголовного дела по факту злоупотребления со стороны руководителей Киевской рады материалов у прокуратуры было достаточно, а для того чтобы обосновать свои действия в интервью газете — нет.

Вообще нужно заметить: наши попытки выяснить обстоятельства возникновения и протекания конфликта, связанного с особенностями организации власти в столице, натолкнулись на нежелание чиновников всевозможных мастей и уровней «светиться» в этой теме. Отказался давать свою оценку, даже взамен на обещания не затрагивать политическую сторону проблемы, сконцентрировавшись лишь на юридическом аспекте, государственный секретарь Министерства юстиции Анатолий Заяц. Не захотел прокомментировать ситуацию заместитель главы президентской администрации Алексей Ищенко, в чьем ведении находятся вопросы местного самоуправления и чье лицо довольно часто в последнее время мелькает на телевизионном экране по многим информационным поводам. Похоже, указ о дополнительных мерах по обеспечению открытости органов власти не торопится выполнять не только его автор. Или, как и предполагало «ЗН», власти сами намерены раздвигать и задвигать шторки, отгораживающие их от народа?

Ну а если говорить серьезно, то скромное «молчание ягнят» объясняется, скорее всего, боязнью проблеять что-то не то, пока определенной точки зрения на происходящее не сложилось у самого гаранта. Ведь никуда не деться от той простой истины, что и трактование законов, и их выполнение или невыполнение, а также время, когда наступает пора их выполнять, зависит от одной команды главы государства — утвердительной или отрицательной.

Александр Омельченко же расценил поручение Президента как «направление и напоминание», сделанное для того, чтобы те исполнительные функции в столице, что существуют сегодня, сохранились стабильно и в будущем, о чем не побоялся заявить открыто журналистам. Конечно, мэр вправе так говорить, но это не значит, что он так думает. И что с этим согласны все те, кто наблюдает за развитием событий.

Причины конфликтной ситуации, возникшей между центральными и столичными властями, по просьбе «ЗН» прокомментировал народный депутат Украины, член комитета Верховной Рады по вопросам государственного строительства и местного самоуправления Борис Беспалый:

— Прежде всего, здесь присутствует объективная сторона дела. Что касается, например, земельных ресурсов, то до сих пор не решена такая проблема, как разделение земли на ту, которая находится в государственной собственности, и ту, что принадлежит киевской громаде, то есть находится в коммунальной собственности. Но это, конечно, не главное. Главное — это конфликт общего порядка. Вернее, даже два конфликта. Первый, стандартный, — между местным самоуправлением и органами государственной власти. Все хотят распоряжаться собственностью. Но при этом, я думаю, Киеврада в праве создавать для управления коммунальной собственностью (или земельными ресурсами, или жилищным фондом) любые органы. Киеврада не подчиняется ни Кабинету министров, ни Президенту, ни кому бы то ни было еще. Местное самоуправление — это самодостаточная отдельная ветвь. И киевским городским имуществом Киеврада может распоряжаться по своему усмотрению. Другое дело, что, как я уже отмечал, нет четкого разделения: где городское имущество, а где государственное. Так что проблема, конечно, есть. И если какой-то орган задался целью в ней разобраться, ничего плохого здесь нет.

Второй конфликт — чисто политического характера. Далеко не всем нравится то, что Омельченко проводит достаточно самостоятельную линию, пытаясь быть самостоятельной политической фигурой. Его хотят приструнить. Первая попытка была в феврале. Сейчас в отношении его предпринимается психическая атака. Решения Киеврады, на которые прокуратура наложила арест, принимались не вчера, и раньше ничьего внимания они не привлекали. Так что, я думаю, здесь больше идет речь о попытке «укрощения строптивого».

— Можно ли, по-вашему, согласиться с заявлением Президента о «чрезмерной автономизации и дублировании функций центральных органов исполнительной власти исполнительными структурами органов местного самоуправления»?

— Существует специальный Закон о столице. И согласно ему, государственная власть и местное самоуправление в Киеве организованы несколько иначе, чем на других территориях. Скажем, Киевская городская администрация имеет несколько другие полномочия, чем Харьковская областная. Точно также, как киевский городской голова — это не совсем то же, что мэр Харькова. Возможно, исходя из элементарной логики, Президент и прав. Но Киев нельзя подогнать под общую гребенку, потому что есть Закон о столице. И все власти, в том числе, кстати, и прокуратура, должны действовать в рамках этого закона, в котором предусмотрены особенности организации власти в Киеве, которых нет в других городах. Ну, например, государственные районные администрации есть только в Киеве.

Безусловно, события, связанные с обострением вопроса об организации власти в столице, имеют явный политический контекст. И связаны они, вероятно, с назначением Виктора Медведчука главой администрации Президента. Он выступил здесь катализатором, это понятно. Но было бы неправильно говорить, что он породил эти проблемы. Объективная сторона вопроса здесь существует, и я говорил о ней.

— Насколько вероятно, на ваш взгляд, утверждение парламентом проекта изменений к Закону о столице, который, по некоторым сведениям, готовится для урезания полномочий городского головы?

— В Киеве и так нет полноценного самоуправления, присутствуют лишь его отдельные элементы. Слишком сильна власть госадминистрации. Столице нужно двигаться в сторону развития местного самоуправления, а такие поправки к закону наоборот отбрасывают нас назад. Понимаете, мандат доверия Омельченко имеет от киевлян, а власть — от Президента. Здесь есть конфликт. И разрешать его нужно, двигаясь в сторону увеличения полномочий Киеврады, а не администрации. Исходя из этого, я не думаю, что в депутатском корпусе найдется необходимое число народных избранников для того, чтобы изменения в закон были проголосованы. Сама идея полного разделения государственной администрации и мэрии, то есть идея двоевластия, вряд ли найдет в сессионном зале поддержку. Зачем же плодить анархию? Вряд ли депутаты поддержат такой ход мысли.

Мнение же по этому поводу народного депутата Украины, первого заместителя главы комитета ВР по вопросам правовой политики, вице-президента УСПП Николая Онищука таково:

— Согласно Закону о столице, который регулирует организацию деятельности органов власти в Киеве, функции исполнительного органа Киеврады выполняет Киевская городская администрация. Такова формула, заложенная в законе с учетом особого статуса столицы. В силу этого глава администрации, он же мэр и председатель горсовета имеет уникальные полномочия. Я думаю, корень сегодняшнего конфликта кроется в несовершенстве Закона о столице, который предусмотрел возможность создания советом своих исполнительных структур, однако при этом не указал на механизм реализации этого полномочия в том контексте, что исполнительным органом этого же совета является Киевская горгосадминистрация.

С моей точки зрения, создание исполнительных органов Киеврадой без внесения в Закон о столице соответствующих изменений влечет за собой, действительно, дублирование исполнительных функций. Поскольку, по существу, возникает два аналогичных органа — при Киевраде и в горгосадминистрации. Например, в Киевской горадминистрации существует главное управление земельными ресурсами. Подобное же управление создается Киеврадой. Возникает вопрос: как управлять этой сферой деятельности? Создание таких исполнительных органов Киеврадой, которое, согласен, предусмотрено законом, должно быть откоррелировано ликвидацией соответствующего органа в Киевской горадминистрации. И Омельченко должен ликвидировать «лишний» орган. Другое дело, что такие решения, как утверждение структуры областных госадминистраций (а Киев приравнен к области), не относятся к компетенции самой горадминистрации. Это согласовывается с администрацией Президента, с Кабинетом министров.

Механизма действий и полномочий Киеврады в случае создания им своих исполнительных органов и того, как на это должна реагировать государственная администрация, в законе о столице не предусмотрено. Он не дает четкого и исчерпывающего понимания того, как должно происходить перераспределение функций в случае, если Киеврада создает свои исполнительные органы. Вероятно, понимая это, Президент и давал упомянутое поручение Александру Омельченко. Конечно же, политическая оценка всего этого может быть различной, в зависимости от того, кто дает эту оценку. Но с точки зрения права, корень проблемы — и это вовсе не желание уйти от ответа — в несовершенстве механизмов правового регулирования перехода функций исполнительной власти к органам совета от администрации. Без соответствующих изменений в законе о столице решить эту проблему невозможно.