Лжереформа

Административную реформу команда нового Президента начала с упразднения ведомств. Это дурной знак. Беды государственной машины главным образом не в числе чиновников, а в том, как они работают.

За первые две недели работы правительство казнило 14 государственных комитетов и служб. Еще минимум 12 признаны обреченными. Один орган власти — Госкомрелигии — ликвидирован бесследно. Остальные — такие, как Госкомспорт, Госстрой, Госдепартамент исполнения наказаний, Гостурадминистрация — присоединены к министерствам на правах департаментов и управлений.

Все эти инициативы должны быть введены в действие указом Виктора Ющенко. В правительстве уверены, что Президент, специально посвятивший реформе встречу с Юлией Тимошенко и Романом Бессмертным, последует их рекомендациям. Как и решение ограничить цифрой «четыре» количество заместителей министров и губернаторов, такие шаги сейчас выглядят красиво. Они на ура воспринимаются населением и нравятся большинству журналистов, с энтузиазмом спрашивающих на пресс-конференциях: «На сколько вы планируете уменьшить армию чиновников?». Проблема в том, что к строительству новой власти эти меры имеют слабое отношение. Скорее, они способны ему повредить.

Армия чиновников в Украине невелика. По подсчетам Главного управления государственной службы, на начало прошлого года в ней работало 240,5 тыс. украинцев, или 0,5% населения. В Польше этот показатель составлял 0,6%, в России — 0,8%, в Венгрии — 2,7%. Даже если принять во внимание различия в методиках оценки, кого считать госслужащим, а кого нет, назвать избыточным число наших чиновников будет натяжкой.

И мы недовольны совсем не тем, сколько их, а тем, что они делают и что не делают для нас. Министры уклоняются от борьбы с ключевыми проблемами своих секторов или борются с ними так, что эксперты матерятся, экономисты берутся за голову, а граждане — плохо живут. Директора департаментов министерств и главы госкомитетов придумывают инструкции и положения, создающие в лучшем случае очереди, а в худшем — нежелание делать деньги. Губернаторы борются с мэрами и строят бизнес. Чиновники низшего уровня — от паспортистов до таможенников, которые работают непосредственно с людьми, — хамят и злоупотребляют инструкциями. И, разумеется, сверху донизу все или почти все берут взятки и воруют.

Как это поменять? Пока все свидетельствует о том, что новая команда не знает. Назначенный куратором административной реформы вице-премьер Бессмертный соглашается, что общего плана пока нет. По его словам, определены только этапы. Первый — это уменьшение числа ведомств. Логика проста — их слияния и объединения позволят сократить похожие подразделения, например, пресс-службы, что даст возможность уволить часть чиновников. Это само по себе считается за благо. А начало правительство с этого потому, что опасается: потом закрывать органы власти будет намного труднее. Пока у большинства комитетов и служб нет новых руководителей, их влияние слабо, что позволяет их ликвидировать или понижать в статусе. С приходом менеджеров из новой команды инстинкт самосохранения будет подкреплен связями и доверием, и их шансы вымолить спасение в приемной Ющенко возрастут.

Это логично, но неубедительно. Вы можете объяснить, почему Государственный комитет природных ресурсов будет возвращен в Министерство экологии, а «Укравтодор» останется самостоятельным органом? Правительство — нет. Как говорят близкие к процессу люди, главный фактор — лоббистские таланты того или иного менеджера, способного уже сегодня поглотить или отстоять нужный комитет или службу. Это неизбежно при отсутствии четко определенных целей, которые должны быть достигнуты в результате реформы. «Власти надлежит повернуться лицом к народу» — слишком общие слова, чтобы быть полезными.

Поэтому Бессмертный затрудняется конкретизировать, что именно будет сделано на втором этапе реформы, ставящим цель изменить функции государственных администраций областей и районов. Также он пока до конца не знает, в чем будет заключаться реформа административно-территориального устройства, названная третьим этапом. Или реформа местного самоуправления, призванная увенчать амбициозную перестройку власти.

Дефицит продуманных планов — закономерная беда новой власти. Следует быть реалистами — им неоткуда было взяться. Прежняя власть больше беспокоилась о другом, и булаву у нее отбирали не высоколобыми проектами реформ, а уличными протестами после грязной фальсификации выборов. Но решать старые проблемы все равно нужно по-новому. Любой другой путь автоматически ведет к проигрышу.

Леонид Кучма в 1999 году провел масштабное и молниеносное сокращение количества ведомств. Президент ликвидировал не только десятки комитетов и служб, но и несколько министерств, уменьшив число органов центральной власти до 47. Что было потом? К концу его правления их численность вернулась к отметке 60. Качество работы вряд ли улучшилось.

Новой власти стоит прислушаться к советам комиссии «Голубая лента». Она рекомендует увлекаться не переменой названий, а перестройкой функций. Центральная власть должна перестать управлять. Это имело смысл в советские времена, в эпоху тотальной государственной собственности. Теперь все министерства — от экономики до промышленной политики — должны научиться задавать правила игры на свободных рынках. Инстинкт контролировать, разрешать и наказывать при этом должен жестоко угнетаться. На практике сие означает радикальную реорганизацию как полномочий, так и структуры министерств. Подразделения, отвечающие за анализ политики и прогнозирование рынков, — вот что должно составлять их львиную часть. Контролирующие и лицензирующие отделы.

Децентрализация — это бог современной системы власти. Если новая команда в него уверует, он поможет ей творить чудеса. Медицина, образование, строительство, дороги — это все лучше передать в ведение областных, районных и городских советов. Отдать вместе с деньгами, уполномочив местное самоуправление самостоятельно собирать и тратить достаточное количество налогов. За центральной властью должны остаться лишь армия и правоохранительные органы. Государственным администрациям можно поручить наблюдение. Без права карать, но с правом бить тревогу. Нынешние губернаторы будут против, но по-другому децентрализация не получится.

Разумеется, смена функций невозможна без смены людей. Чиновникам нужна достойная зарплата. Это лозунг, которого правительству нужно не стыдиться, а изо всех сил пропагандировать. 559 гривен 30 копеек средней зарплаты госслужащего перед президентскими выборами — это не только коррупция, которая при таких доходах неизбежна. Это намного страшнее — полная невозможность привлечь нормальных людей. При таких зарплатах на госслужбу будут приходить или те, кого никуда больше не берут, или те, кто твердо настроен красть. Патриоты, которым не нужны деньги, — это фантазии Олега Рыбачука, а не подход к катастрофической для госслужбы проблеме кадров.

Чиновникам нового типа нужна новая наука. Академия госуправления авторитетна, но ее выпускники испытывают недостаток практических навыков. В общем, это не задача Академии — учить анализу альтернативных решений или планированию бюджета, но тогда нужно создавать специальные школы.

Чиновникам нового типа нужны новые правила продвижения по службе. Сейчас их путь и опасен, и труден, потому что непристойно зависим от политических ветров. Бесчисленные переходы из НДП в СДПУ(о), из СДПУ(о) в Партию регионов, из Партии регионов в Народную аграрную партию свидетельствуют не о беспринципности госслужащих, а о болезни системы, в которой они работают. Чиновнику с образованием, рангом и нормальным послужным списком должно быть все равно, кто выиграл выборы. Для этого нужно сделать простую вещь — объявить министров политиками, а всех остальных назначать через конкурсы, где партийность будет играть меньшую роль, чем опыт и квалификация. Возможно, продавцы портретов Президента потеряют прибыли, но страна в целом точно выиграет.

В среду Кабмин обсуждал возвращение к отличной идее госсекретарей, которая не была доведена до ума Кучмой. К сожалению, правительство Тимошенко посчитало ее преждевременной. Согласно комментарию Бессмертного, министры не готовы стать политиками, а аппарат — деполитизироваться. Это, несомненно, так. Но смысл любой реформы и состоит в том, чтобы новые правила меняли людей. Если административная реформа будет подчиняться не нашему видению идеальной государственной власти, а желаниям тех, кто ее сейчас получил, у нее нет шансов. Это прекрасно доказал Александр Зинченко, создавший для Ющенко секретариат, чьи структура и полномочия поразительно напоминают администрацию Виктора Медведчука. Мы все будем рады, если люди, пришедшие вместо прежней власти, будут вести себя по-другому. Проблема в том, что, если я не ошибаюсь, они обещали изменить именно правила. И административная реформа — ключ к тому, чтобы власть чувствовала, думала и действовала по-другому, с какими моральными принципами в нее бы ни приходили люди. Ответственному за ее проведение вице-премьер-министру лучше оставить утопическую идею сделать все до марта 2006 года. И снова задуматься, что именно он пытается сделать.