КАКУЮ УКРАИНУ МЫ СТРОИМ

«Многие дела считались невозможными, пока они не оказались осуществленными…», — резонно заметил много веков назад древнеримский мыслитель Гай Плиний Секунд. Жаль, что старика Плиния сегодня нет с нами: мудрец искренне порадовался бы за отечественных мастеров искусства возможного, для которых, похоже, невозможного мало. В какой еще стране всенародно нелюбимый политик способен получить на президентских выборах всенародный вотум доверия? Много ли в мировой практике случаев, когда самый успешный премьер в новейшей истории государства оказывался единственным руководителем правительства, снятым ввиду «профнепригодности»? Есть ли в истории парламентаризма примеры формирования коалиций не на основе общности целей либо близости политических интересов, а на основании банального приказа? Ну, а принятие Конституции за одну ночь — и вовсе уникальное явление, наверняка достойное книги рекордов Гиннесса…

«Перемен!» — требуют наши вожди

Когда в феврале 2001 года проект закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Украины» оказался в стенах Верховной Рады, в его счастливую судьбу верилось с трудом. Невозможно было себе представить, что идея расширения полномочий парламента (за счет соответствующего сужения полномочий Президента) овладеет широкими депутатскими массами. Возьмем на себя смелость предположить, что в реализацию своего замысла тогда не верили и сами вдохновители новшеств. Появление этого документа воспринималось не столько как выверенная законотворческая инициатива, сколько как очередная акция противников режима. В условиях острейшего политического кризиса фамилии авторов документа (Головатый, Матвиенко, Мороз, Симоненко, Филенко et cetera) служили железобетонной гарантией того, что большинство народных избранников законопроект не поддержит. Любые разговоры о возможном пересмотре политических полномочий отметались сторонниками Президента как несвоевременные. Кроме того, процедура корректировки Основного Закона требовала обязательного заключения Конституционного суда, у которого были веские основания не спешить.

Тем не менее всего лишь год спустя внесение правок в текст устава государственной жизни не выглядело таким безнадежным делом. Лидеры всех без исключения ведущих партий и блоков, участвующих в парламентской кампании-2002, открыто заявили о необходимости модернизации Конституции. Причем только представители «Единой Украины» категорично выступили за дальнейшее расширение полномочий Президента. Все остальные авторитетные участники парламентской гонки видели смысл в укреплении позиций либо Верховной Рады, либо правительства, либо обоих политических институтов.

Итоги выборов в ВР дали основания полагать, что в самое ближайшее время «политическую библию» могут перекроить. Целый ряд событий эту догадку подтверждал. В мае нынешнего года подзабытый документ был «оприходован» сектором регистрации законопроектов Верховной Рады. Оставалось только дождаться заключения Конституционного суда. Любопытно, что еще в начале лета на положительный «вердикт» КС не надеялись даже отъявленные оптимисты. Основанием для подобного скепсиса служили, в частности, письма, направленные Президентом и Кабинетом министров в адрес органа конституционной юрисдикции. Глава государства брался утверждать, что предлагаемые правки не соответствуют 157-й статье Конституции. (Для несведущих поясним: она воспрещает вносить в Основной Закон изменения, способные ограничить права и свободы граждан.) А в послании представителей правительства отмечалось, что запланированный передел сфер влияния ветвей власти способен разбалансировать механизм равновесия между ними.

Однако в августе случилось мало кем ожидаемое. В своем обращении Леонид Кучма заявил о необходимости перехода к парламентско-президентской форме правления. Самый ярый и самый могущественный противник данной схемы политического устройства призывал законодателей совершить то, чему сам столько времени отчаянно препятствовал.

После этого многострадальному законопроекту «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Украины» была дана «зеленая улица». Судьи КС на редкость оперативно выяснили, что большинство положений рассматриваемого документа соответствует духу и букве регламента государственной жизни. По сути, претензии возникли только к одному «рацпредложению». Парламентским комитетам отказали в праве контролировать процесс выполнения законов органами государственной власти и самоуправления. Все остальные предлагаемые новшества Конституционный суд благословил. С подобным заключением не согласился только председатель КС Виктор Скомороха. На его особой точке зрения мы остановимся несколько позже

Что в имени твоем?

Прежде чем обсудить, что именно предлагается изменить в Конституции, попробуем разобраться в характере будущих изменений. Многие поспешили назвать данный законопроект попыткой изменить форму политического устройства с президентской на парламентскую. С нашей точки зрения, подобное утверждение выглядит не совсем верным. Во-первых, даже если предлагаемые коррективы обретут законную силу, украинский Президент все равно останется фигурой более значимой, чем это предусмотрено «каноничной» парламентской моделью. Во-вторых, подобная схема правления, как правило, предусматривает пропорциональную избирательную систему. А будет ли она принята — еще вопрос. В рассматриваемом проекте об этом нет ни слова, да и не может быть: подобный вопрос должен быть отрегулирован не Конституцией, а соответствующим законом. Хотя, исходя из логики документа, можно утверждать, что введение «пропорционалки» предполагается. Но об этом — ниже.

А пока — немного теории. Напомним, что политология различает две классические формы республиканского правления — парламентскую и президентскую. Первая модель строится по принципу «сильный парламент — слабый президент» и предполагает жесткую «сцепку» высшего законодательного и центрального исполнительного органов. Характерными примерами парламентской республики являются, например, Германия, Италия, Израиль. Функции президента (кстати, в некоторых государствах парламентского типа нет такого поста) сведены к минимуму, хотя он и является номинальным главой государства. Его роль сведена к исполнению функций венценосца в конституционной монархии: он принимает верительные грамоты от послов, подписывает наградные листы и т.д. и т.п. Хотя бывают исключения: скажем, в той же Германии президент имеет право роспуска бундестага. Фактическим лидером в парламентской республике является премьер, непосредственно руководящий исполнительной властью. При этом доминирующее место в системе распределения сфер влияния властей принадлежит парламенту. Кабинет формируется высшим законодательным органом из представителей партии (коалиции), победившей на выборах. Лидер политической силы, имеющей наибольшее представительство в парламенте, «обречен» стать премьером. Правительство ответственно перед парламентом, а не перед президентом. В некоторых странах и в некоторых случаях последний обладает правом вето, которым, как правило, никогда не пользуется.

«Каноничная» президентская республика строится по принципиально иной схеме и подразумевает наличие как сильного президента, так и сильного законодательного собрания. Классическим примером такой модели являются Соединенные Штаты, где скрупулезно разграничены полномочия ветвей власти и выстроена жесткая система «перекрестного контроля», взаимной зависимости и взаимной ответственности. В республиках такого типа президент избирается всенародно и на фиксированный срок, является не только главой государства, но и главой исполнительной власти, обладает правом вето и правом роспуска парламента. В свою очередь законотворцев «вооружают» правом преодоления вето и правом досрочного прекращения полномочий главы государства через механизм импичмента.

«Хрестоматийных» парламентских и президентских республик в мире не так много. Бурные геополитические процессы второй половины ХХ века привели к появлению так называемых смешанных форм. Наиболее причудливым детищем бесчисленных «мутаций» является так называемая суперпрезидентская республика. Данное образование с некоторой натяжкой можно назвать одемократиченной версией диктатуры. В условиях «супера» президент, как правило, и буквально, и номинально является главой исполнительной власти. Если пост премьера и предусмотрен, то его функции являются весьма условными. В суперпрезидентских республиках глава государства нередко обладает правом наложения фактически непреодолимого вето, а также имеет возможность продлевать срок своих полномочий. Кроме того, суперпрезиденты практически неуязвимы для парламента — механизм импичмента зачастую является не более чем декорацией.

Вотчиной суперпрезидентских республик считается Латинская Америка. Большинство государств этого региона пыталось скопировать американскую модель государственного устройства, однако местная специфика подкорректировала процесс. Тем не менее в 90-х годах в ряде суперпрезидентских республик (в частности, в Бразилии, Аргентине, Венесуэле, Перу) были сделаны шаги в сторону более сбалансированного распределения сфер влияния властей. По мнению значительного числа политологов-международников под категорию суперпрезидентская республика подпадают и некоторые страны, образованные после распада СССР, в частности, государства Средней Азии. К слову сказать, нечто подобное «суперу» могло возникнуть и в Украине, если бы в 1996 году парламент поддался давлению со стороны Леонида Кучмы и учел бы все его пожелания к тексту нового Основного Закона. Но Верховная Рада выстояла, и Конституция закрепила разделение сфер влияния по смешанному признаку.

Смешанных систем в мире — внушительное количество. Они (как и в президентских республиках) предусматривают наличие сильного президента и сильного парламента. Однако в отличие от президентской (тем более от суперпрезидентской республики) глава подобного государства не имеет абсолютных полномочий в сфере исполнительной власти. Смешанные страны можно весьма условно разделить на две основные группы — парламентско-президентские и президентско-парламентские.

В первом случае значительное число рычагов влияния на исполнительную власть находится в руках парламента, хотя и президент остается весьма влиятельной фигурой. Как правило, при такой схеме и президент (хотя и в меньшей степени), и парламент влияют на формирование правительства. Но при этом глава государства, как правило, не обладает правом смещать министров, а кабинет министров и премьер (представляющий победившую парламентскую коалицию) несут ответственность не перед главой государства, а перед законодателями. К смешанным республикам, где и президент, и парламент являются равновеликими политическими игроками, относятся, например, Польша, Франция и Финляндия.

В президентско-парламентских республиках доминирующая роль в сфере исполнительной власти принадлежит главам государств, которые при этом не являются руководителями правительств. При таком типе политического устройства, президент, как правило, назначает и смещает членов правительства. Но при этом премьер должен пользоваться поддержкой законодательного собрания. Предусматривается также ответственность премьера и перед президентом, и перед парламентом: глава государства может отправить главу Кабинета в отставку, а законодательный орган — выразить руководителю Кабинета недоверие. Таким образом, Украина — пример именно президентско-парламентской республики.

Столь подробный экскурс в сравнительную политологию необходим для того, чтобы более точно уяснить формат изменений, предлагаемых законопроектом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию», предложенный оппозицией еще в начале 2001 года и не так давно «завизированный» Конституционным судом. Точнее будет сказать, что предполагается не столько конституционная реформа, сколько конституционная модернизация. Поскольку речь идет о переходе не к другой системе, а лишь к другой форме смешанной модели, о существенной ревизии существующей схемы распределения властных полномочий. Что выглядит, наверное, оправданным: «чистый» парламентаризм безболезненно приживается, как правило, там, где демократические институты формировались веками.

Многие европейские государства в разное время прошли этот путь. Финляндия, Франция, Португалия, Польша, Румыния, Хорватия пытались (с учетом исторических и ментальных особенностей) «собрать» механизм государственного управления из наиболее надежных «деталей» — парламентских и президентских.

Порулил? Дай другому!

Повторимся: законопроект, получивший добро Конституционного суда, предполагает сохранение за президентом статуса влиятельного политического игрока. Но при этом он окажется менее влиятельным, чем парламент. И, естественно, менее влиятельным, чем является сегодня. Если предложенные законопроектом изменения будут воплощены в жизнь, Украина перейдет к более европейской модели смешанного политического устройства.

Для начала авторы предлагают узаконить понятие большинства в Верховной Раде и предусмотреть принципы его формирования, а также гарантии его существования. Так, 81-ю статью Конституции предлагается дополнить давно обсуждавшейся «дисциплинарной нормой». Речь идет о том, что выход депутата-«списочника» из соответствующей фракции будет означать автоматическую утрату мандата. Гарант Конституции усмотрел в этом ограничение прав и свобод граждан, толкователи Конституции с ним не согласились.

Согласно предложению авторов закона, парламентское большинство будет формироваться на базе победившей на выборах партии (блока партий) либо на базе объединения политических сил, создавших коалицию после завершения кампании. Права меньшинства предлагается отрегулировать в законе о регламенте, при этом в Конституции предлагается оговорить право «меньшевиков» на руководство тремя стратегическими комитетами — по вопросам бюджета, регламента и свободы слова. Большинству же Основной Закон гарантирует право прямого и непосредственного участия в формировании правительства. Соответственно, именно на «большевиков» будет возложена значительная степень ответственности за действия центрального органа исполнительной власти.

Существенно предлагается расширить полномочия всей Верховной Рады. Предусмотрено, что согласие парламента потребуется Президенту не только в случае назначения, но и в случае увольнения премьера. Более того: «добро» высшего законодательного органа будет являться обязательным условием при утверждении всего персонального состава правительства. Но и это не все: только после получения «санкции» депутатского корпуса глава государства сможет менять председателей Службы безопасности и Госкомграницы, а правительство — «обновлять» руководство Государственной таможенной службы и Государственной налоговой администрации. Кроме того, парламент сможет получить дополнительные рычаги влияния на еще одно силовое ведомство — Генеральную прокуратуру. До сих пор Верховной Раде вменяли в обязанность давать согласие на назначение первого лица ГПУ, наделяя при этом правом высказывать ему недоверие. А вот авторы законопроекта предлагают иную, более привлекательную для народных избранников схему: и назначать главного прокурора республики, и снимать его с работы будет парламент. Причем, если в первом случае предусмотрено представление Президента, то уж отправлять генпрокурора «на заслуженный отдых» смогут самостоятельно.

Усиление влияния законодателей на исполнительную власть — одна из главных характеристик запланированных конституционных новшеств. Предусмотрено, что Кабинет министров будет ответственен именно перед Верховной Радой, а не перед Президентом, как было до сих пор. Именно перед новым законодательным собранием, а не перед новоизбранным главой государства предстоит правительству слагать свои полномочия. В свою очередь, КМ также прибавит в политическом весе: достаточно сказать, что именно Кабмину предстоит назначать и увольнять глав местных государственных администраций.

Однако самым любопытным выглядит новый формат взаимоотношений между Президентом и парламентом. В частности, депутатам предлагается освоить новую методику «защиты» принимаемых ими законов. Напомним, что, по существующим конституционным правилам, Президент обязан в течение пятнадцати дней рассмотреть каждый свежеиспеченный закон и либо подписать его, либо вернуть для повторного рассмотрения, снабдив соответствующими замечаниями. Согласно букве 94-й статьи Конституции, если глава государства в указанный срок не накладывает вето на закон, тот «считается одобренным Президентом и должен быть подписан и официально обнародован». Однако гарант Конституции позволял себе эту норму Основного Закона игнорировать и подолгу «не замечал в упор» некоторые нормативные документы, не подписывая и не «ветируя» их. «Крестные отцы» конституционных новшеств предлагают с такой порочной практикой покончить раз и навсегда: отныне, если Президент не подпишет закон в течение пятнадцати дней, это за него сделает спикер парламента. Предполагается также смягчение «правила вето»: согласно действующей Конституции для преодоления президентского вето требуется 300 депутатских голосов, а в соответствии с новой редакцией их потребуется только 250. Снижена и другая «планка»: если сейчас для смещения главы государства с поста в порядке импичмента необходима добрая воля 3/4 депутатского корпуса, то в будущем (если изменения будут приняты) для отстранения Президента понадобится согласие 2/3 народных избранников.

Особо остановимся на расширении полномочий председателя Верховный Рады (которого в случае воплощения идей в жизнь язык не повернется назвать просто спикером). Его статус повышается существенно, и не только за счет делегирования права подписывать законы. «Свежая редакция» предусматривает, что именно на парламентского лидера (а не на премьера, как было до сих пор) будет возложено исполнение обязанностей Президента, если тот по каким-то причинам вынужден будет досрочно отойти от дел.

Дал слово — держи!

«В чем сомневаешься, того не делай!» — призывал Гай Плиний Секунд. Неожиданная для многих эволюция взглядов Президента заставила многих усомниться в том, что спешная корректировка Конституции так уж необходима. Ситуация изменилась с точностью до наоборот. Сразу после пламенного августовского спича Леонида Кучмы разномастные «едуны» (еще вчера заявлявшие о необходимости усиления полномочий главы государства) стали ярыми поборниками парламентско-президентского устройства. А вот давние сторонники этой схемы (в том числе и непосредственные авторы законопроекта) стали куда более осторожными в комментариях и высказываниях.

Для чего Президенту это? Четкого ответа на этот вопрос нет, и пока все сомневающиеся не определятся с какой-то одной более или менее правдоподобной версией, рассуждать о перспективах законопроекта бессмысленно. «Из всех живых существ лишь человек не знает, что для него воистину полезно», — сокрушался Гай Плиний Секунд. Какая конкретная политическая сила извлечет максимум пользы из обновленного проекта Конституции? Для начала кратко подытожим описанное выше.

Начнем с главы государства. Президенту существенно «обрезают» полномочия. Но при этом он по-прежнему игрок — глава государства, гарант Конституции, Верховный главнокомандующий. О том, что «новый» президент не будет декоративной фигурой, говорит хотя бы тот факт, что авторы изменений расширили перечень условий, при которых главу государства можно досрочно отстранить от должности. Если бы Президенту предполагалось отвести роль политического статиста, «правило импичмента» едва ли стали бы менять. А между тем инициаторы новшеств предлагают расширить его: теперь Президента можно будет смещать не только в случае совершения государственной измены (либо другого тяжкого преступления), но и в случае нарушения присяги. Подобное дополнение — синоним к словосочетанию «усиление контроля». А зачем усиливать контроль над слабым.

Кстати, об импичменте. Как и обещали, мы вернемся к особой точке зрения Виктора Скоморохи, не согласившегося с мнением коллег по Конституционному суду. Пристального внимания заслуживает его аргументация, касающаяся условий досрочного отстранения Президента от занимаемой должности. Виктор Егорович категорически против того, чтобы считать нарушения присяги поводом для импичмента. «Текст присяги включает в себя сугубо политические обязательства, а не юридические деликты. Отсюда вытекает возможность сугубо политической оценки действий Президента различными политическими силами парламента, интересы которых часто являются противоположными…» Между тем г-н Скомороха считает импичмент «особым видом юридической, а не политической ответственности». Было бы наивным ставить под сомнение квалификацию маститого специалиста в области конституционного права. Однако позволим себе заметить: в ряде научных работ и даже в некоторых учебниках говорится о том, что импичмент, как свидетельствует мировой конституционный опыт применения этого механизма, является мерой не юридической, а, скорее, политической ответственности. Это подтверждается многочисленными примерами. Вспомним специфику расследования «уотергейта». Вспомним, что в конституциях многих государств (к примеру, Румынии, Азербайджана, Венесуэлы, Намибии) заложена процедура, согласно которой парламент обладает правом выдвижения обвинения против главы государства, а вердикт о его обоснованности дает не Верховный суд, а… народ на референдуме. Можно ли считать такой механизм формой юридической ответственности? Или все же стоит характеризовать его как форму непосредственной политической ответственности? Стоит ли в таком случае считать текст присяги простым набором политических обязательств? Или же он исполняет роль своеобразного кодекса, которым руководствуется избиратель, когда судит о поступках всенародно избранного?

Мы остановились на особой точке зрения конституционного судьи Скоморохи не только из-за его «сугубо юридического» подхода к вопросу об импичменте. Многих политиков насторожило то, что именно он выступил в защиту прав гаранта. Люди, близкие к Конституционному суду (ни в коем случае не подозревая Виктора Егоровича в предвзятости, упаси, Боже!»), тем не менее считают уже бывшего председателя КС человеком, особо тонко улавливающим сомнения Президента.

Значит Леонид Данилович все же сомневается? Одной рукой благословляет утверждение основ парламентско-президентской республики, другой — держится за свои полномочия? Воистину, прав был Гай Плиний Секунд — человек никогда не знает, что для него является полезным…

Коротко о наболевшем

Краткий анализ мнений, собранных из самых разных источников, позволяет нам выдвинуть несколько гипотез. Безусловно, они не дают исчерпывающих ответов на многие поставленные выше вопросы. Но, возможно, прольют немного света.

Первое. Ратуя за построение парламентско-президентской республики, Президент исходил из прагматических соображений. Насколько можно судить, он до сих пор не определился с четкой кандидатурой преемника и до сих пор не нашел эффективного средства для «умерщвления» рейтинга Ющенко. Следовательно, в его интересах создать предпосылки для изменения системы властных полномочий. Возможно, Леонид Данилович считает, что шансов создать «нужное» большинство и провести «нужного» спикера (который фактически будет ведущим политическим игроком в государстве) у него больше, чем добиться избрания «нужного» Президента.

Второе. Президент еще не определился с тем, будет ли он играть до конца в эту игру. Кроме того, совсем не обязательно, что Кучма полностью разделяет те конституционные правки, которые изложены в проекте рассматриваемого нами закона. Хотя не исключено, что именно на этот проект он и поставит. Если Ющенко в ближайшее время удастся укрепить свои политические позиции (например за счет прочного альянса с «донецкими»), а угроза досрочных выборов станет реальностью, ему не останется ничего другого, как форсировать процесс «обрезания» полномочий будущего президента.

Третье. Если Кучма все-таки рискнет играть в эту игру, то в его интересах обеспечить процесс внесения описанных нами конституционных изменений, сохранив при этом существующую избирательную модель. При чистой «пропорционалке» у Леонида Даниловича немного шансов сформировать «правильное» большинство и провести «правильного» премьера.

Четвертое. Идею парламентско-президентской республики Кучме вполне мог подсказать Медведчук. Виктор Владимирович не может быть уверенным, что обязательно станет преемником и тем более не может быть уверенным в своей безоговорочной победе на будущих президентских выборах. Шансов стать спикером (особенно при смешанной системе) у него все-таки побольше. Нынешний глава администрации хочет быть в этой стране первым номером. А где он при этом будет сидеть – на Грушевского или на Банковой, – для него не суть важно. К тому же не забудем, что срок полномочий Президента ограничен двумя каденциями. А спикером можно быть хоть пожизненно. И народу нравиться не обязательно. Главное – правильно выстраивать комбинации. А по этой части Медведчук – дока.

Пятое. Не факт, что давно обсуждаемые изменения так уж массово поддерживаются депутатским корпусом. Представители провластных фракций поддержали президентские инициативы скорее из соображений субординации, нежели по велению сердца. Пока искренними сторонниками этой идеи можно считать разве что социалистов и лично Владимира Литвина. Еще (с некоторыми оговорками) – коммунистов. Все остальные пока еще ничего не решили. Большинству депутатских объединений еще только предстоят серьезные дискуссии на эту тему – до сих пор было не до того.

Хотя можно предположить, что, например, Юлия Тимошенко будет скорее против, чем за. Большинство национал-демократов, входящих в блок «Наша Украина», также не скрывают своих симпатий к твердому президентскому правлению. Другое дело, что нынешний глава государства им уже не нравится… Виктору Ющенко тоже предстоит поломать голову. Зачем отдавать полномочия, которые могут тебе достаться уже в самое ближайшее время. Кроме того, резонно предположить, что всерьез обсуждать вопрос о «переформатировании» властных полномочий лидер «наших» может только в контексте введения пропорциональной избирательной модели.

Так что прогнозы по поводу дальнейшей судьбы законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Конституцию» предлагаем вам сделать самостоятельно. От себя добавим лишь одно: вопрос о том, какую Украину мы строим, поставленный десять лет назад Леонидом Кучмой, своей актульности не утратил…