Используй то, что под рукою, и не ищи себе другое

Много тысячелетий назад великий романтик Платон потряс современников своей теорией об идеальном государстве. Титанический труд великого философа по сей день является не только объектом восхищения, но и предметом изучения. Пусть многие пассажи древнегреческого мыслителя могут показаться нынешним спецам бесконечно наивными, однако многие мысли не утратили (и, наверное, никогда не утратят) своей актуальности. Платон, по сути, создал науку о динамике государственной жизни, доказав, что всякому государству свойственна не только эволюция, но и деградация. Что идеальное государство — цель не всегда достижимая. Что причина кризисов и упадков среди прочего — в банальной испорченности человеческой натуры.

С тех времен изменилось мало что. Каждая страна по-прежнему ищет собственный путь построения идеального государства. Каждый народ по-прежнему судит об идеальном в меру своей испорченности. Способов обустроить государственный быт — бесчисленное множество и в то же время ничтожная малость. На политической карте мира — добрых две сотни геополитических образований, а пары похожих не сыскать. Однако все они используют лишь две формы правления — монархию и республику. При этом каждая страна реализовывает ту или иную модель внешней и внутренней политики по-своему.

Выбор в пользу того или иного механизма может быть продиктован множеством причин. На это влияют исторические, культурные, политические, религиозные и даже географические особенности.

Украина, впервые обретшая полноценную государственность всего-то полтора десятилетия назад, находится в самом начале тернистого пути. Дабы разработать правила собственного политического «фэн-шуя», нашим правителям необходимо извлечь максимум полезного из мирового опыта.

Даже поверхностный анализ сосуществования властей в разных странах убеждает, что усиление влияния парламентов — общая тенденция. Доминирование законодательных собраний наблюдается в подавляющем большинстве стран, исповедующих полноценную демократию. Новейшая история знает, пожалуй, только два случая относительного ослабления парламентаризма — на подобный шаг решились Франция в 1958-м, а также Израиль в 1992-м.

Это, впрочем, не означает, что парламентская модель хуже или лучше президентской либо смешанной. Успешные примеры США или уже упомянутой Франции — яркое тому свидетельство. Еще раз оговоримся: в мире не существует ни совершенных государств, ни идеальных правителей. Всякий властный механизм по-своему эффективен и по-своему порочен. Идеализация отдельных систем или отдельных персонажей — путь в никуда.

Освещая мучительный процесс внедрения политреформы, автор этого материала неоднократно цитировал Меттерниха, предупреждавшего: «Представительское правление — капризный инструмент. Играть на нем способны только талантливые музыканты». Наши исполнители пока еще только обучаются мастерству «перетаскивания рояля». Неловкость новичков простительна: парламентаризм — дело для них новое, народ не успел разобраться. Беда в ином — вникать в тонкости сложной партитуры будущие солисты, кажется, не особо стремятся.

Критики парламентаризма обвиняют данную систему в надуманных пороках, его защитники приписывают ей надуманные достоинства. И те, и другие зачастую вкладывают в термины несуществующий смысл, политический и правовой. Что может свидетельствовать как о незнании предмета, так и о нежелании им овладевать.

Конфликт между главой государства и правительством (возникший после того, как Кабмин отверг целый пакет президентских указов) многих заставил говорить о том, что парламентаризм на нашей земле не приживется. На самом деле эта история убеждает в другом. Во-первых, она доказывает, сколь сильна в нашем политикуме привычка игнорировать букву закона. Во-вторых, убеждает, сколь опасна реформа, не доведенная до логического завершения.

Начнем с первого. Для начала немного теории. В мировом праве много веков существует принцип контроля за законотворческой деятельностью. Во многих странах глава государства имеет возможность следить за чистотой нормативных актов, исходящих из-под пера парламентов и правительств. Именно президенты часто обладают так называемым правом промульгации (т.е. официального обнародования) законов. Упрощенно эта схема выглядит следующим образом. Принятый законодателями документ отправляется на подпись президенту. Если у верховного контролера нет претензий к тексту акта, он его визирует, после чего закон публикуют и он вступает в силу. Если же президент узрел несоответствие документа Конституции, он вправе отказаться ставить свой автограф. В этом случае он обязан вернуть его на доработку, снабдив четким перечнем обнаруженных нарушений, — то есть воспользоваться правом отлагательного вето.

Однако в демократических государствах предусмотрен и другой механизм. Если президент имеет право издавать обязательные к исполнению нормативные акты, то в некоторых случаях (как правило, предусмотренных конституциями) члены правительства должны скреплять эти акты своими подписями. Обычно речь идет об автографах премьера и профильного министра. Подобная процедура именуется контрассигнацией.

Специализированная литература поясняет смысл применения этого механизма. Первое: подписи должностных лиц необходимы для того, чтобы четко определить круг лиц, ответственных за подготовку, а также за внедрение в жизнь нормативного акта. Второе: наличие необходимых автографов удостоверяет главу государства в том, что позиции всех ответственных лиц согласованы. Третье: скрепив своей визой сотворенный президентом указ, премьер и профильный министр берут на себя юридическую и политическую ответственность за его исполнение.

Институт контрассигнатуры был внедрен в Украине в 1996-м, после принятия Конституции. Статьей 106 Основного Закона установлено: указы президента, касающиеся целого ряда сфер, предполагают обязательную подпись главы Кабинета и министра, ответственного за исполнение. После политреформы перечень этих сфер существенно сузился. На сегодняшний день визами членов правительства должны скрепляться те указы президента, которые:

— издаются в рамках исполнения решений Совета национальной безопасности;

— предусматривают введение чрезвычайного положения;

— касаются назначения (увольнения) глав дипломатических миссий;

— затрагивают судебную сферу.

И еще один нюанс. Статья 19 Конституции обязывает все органы власти и всех должностных лиц делать только то, что записано в Основном Законе. И действовать только так, как Основным Законом предписано.

А теперь обратимся к практике. Вернемся к сваре между Виктором Ющенко и правительством. На днях Кабинет министров «завернул» сразу семь президентских указов, изданных в августе-сентябре этого года. В трех из них речь шла о назначениях и снятии послов, еще в четырех — об изменении количественного состава и ликвидации судов. Причина демарша — несоблюдение процедуры. Указы попали в центральный орган исполнительной власти уже после того, как были подписаны президентом и официально обнародованы. А в Кабмине настаивают на том, что автографы премьера и министров должны были появиться на документе до визирования главой государства и уж тем более до публикации в «Голосе» и «Курьере».

Сторонники президента обвинили правительство в грубом попрании Основного Закона и попытке узурпации власти. Правы ли они? Боюсь, что нет. Последнее слово, безусловно, должно остаться за Конституционным судом, и обратиться в эту инстанцию за официальной трактовкой — неоспоримое право президента. Тем более что в Конституции нигде не написано «до» или «после». Вот только нужна ли эта запись?

Опыт применения механизма контрассигнации дает на этот вопрос однозначный ответ. Обратимся к определениям, приведенным выше и взятым из правоведческой литературы. Напомним, что практически во всем мире подписи должностных лиц необходимы для того, чтобы четко определить круг лиц, ответственных не только за реализацию, но и за подготовку нормативного акта. Тем более в государстве, где значительная часть полномочий находится в руках правительства. То есть президент не может готовить указ, издавать его, а потом просто ставить Кабинет перед фактом. Перед тем как указ увидит свет, глава государства должен (опять цитируем сказанное выше) убедиться, что позиции всех ответственных лиц согласованы. Потому что (в последний раз вынуждены повториться) премьер и министры, скрепив своей визой указ, инициированный президентом, берут на себя юридическую и политическую ответственность за его исполнение. Могут ли они это делать в отношении документа, с которым не согласны и который не видели? Вопрос риторический. Мировая практика доказывает: обнародование не может предшествовать контрассигнации.

Важная деталь: официальные представители Кабмина подчеркивали, что не имеют претензий к сути указов, но категорически не согласны с нарушением конституционной процедуры. А имеют ли право не соглашаться? И как они это право должны отстаивать? Вот на этот вопрос однозначного ответа правоведы не дают. И все же (если суммировать мнение большинства юристов, представляющих разные школы и разные страны), можно сделать следующий вывод. Контрассигнация, так же как право вето, является инструментом контроля за законотворческой деятельностью. Пусть не таким ярко выраженным и, возможно, не таким эффективным. Кого ни спрашивал — никто не привел примеров отказа премьеров скреплять подписями президентские акты. Но в условиях развитых демократий такого в принципе и случиться не могло. И доказательство тому — многочисленные случаи из истории Франции, когда несовпадение позиций президента и премьера устранялось в процессе совместной работы над документом. А потому потребность в демарше просто отпадала.

Все семь указов касаются случаев, предусмотренных 106-й статьей Конституции, следовательно, требуют обязательной подписи премьера и министров. Их на указах нет. Следовательно, требуя исполнения этих указов (а Ющенко настаивает именно на этом), Виктор Андреевич нарушает не только 106-ю, но и 19-ю статьи Конституции. И в который уж раз уподобляется Леониду Даниловичу, который Основной Закон упрямо игнорировал (в том числе и в этой части), в случае необходимости трактуя его по своему усмотрению.

Мы не станем сравнивать Ющенко и Януковича. Не будем оценивать достоинства и недостатки избранной политической модели. На некоторое время прекратим взвешивать плюсы и минусы действующей Конституции. Мы с вами имеем конкретный Основной Закон и определенную им конкретную модель государственного устройства. И конкретные премьер с президентом должны установленные правила жестко исполнять, невзирая на свои личные, идеологические и политические пристрастия. Вот тогда мы сможем объективно судить о достоинствах и пороках Виктора Андреевича, Виктора Федоровича, этого правительства, этой власти и этой политической модели. Пока же нам не дает этого сделать излишняя испорченность некоторых натур.

Наши политики никак не научатся жить по Конституции. И никак не отучатся от переоценки собственных персон. Любая речь Ющенко убеждает, что он едва ли не последний оплот демократии. Хотя у него все меньше и процессуальных, и (особенно) моральных прав так думать. На глазах «бронзовеет» еще ничего не сделавший Виктор Федорович. Его напыщенные спичи о целесообразности (нецелесообразности) присоединения к НАТО цитируют, обсуждают, анализируют. Позволю себе скромно осведомиться, а к чему такой шум?

Согласно нашей Конституции, основы внешней политики определяются парламентом, а руководство внешнеполитической деятельностью осуществляется президентом. Человека по должности премьер и по фамилии Янукович в этой схеме нет, сколько бы он ни раздувал щеки. Верховная Рада (если кто забыл) законодательно определила членство в НАТО как геополитическую цель. Президент эту цель как может реализовывает. Закона пока еще никто не отменял, а президента еще никто не сменял. При чем тут Янукович?

Виктор Федорович, разглагольствующий о НАТО, так же нелеп, как и Виктор Андреевич, комментирующий кадровый состав правительства. Читайте Конституцию и пробуйте по ней жить. Может, чего и получится. И у вас, господа политики, и у страны в целом.

Премьер или президент, несущий дичь, смешон. Премьер или президент, откровенно игнорирующий закон, опасен для страны. Чем бы он при этом ни руководствовался. И сколь бы ничтожным ни казалось нарушение.

Ссылки на несовершенство законодательной базы вроде бы и обоснованы и в то же время несостоятельны. Было бы желание жить по закону и стремление приносить пользу стране. В качестве наглядного примера приведем опыт неоднократно упоминавшейся сегодня Франции. Почему именно ее? Поясним. В президентской схеме мы, благодаря совместным усилиям Кучмы и Ющенко, успели разочароваться. Число недовольных парламентаризмом растет с каждым днем. А потому сегодня все чаще ссылаются на опыт Франции — единственного представителя старой европейской демократии, исповедующего смешанную модель с некоторым упором в сторону президента.

Давайте посмотрим на французский опыт. В отличие от украинского президента его коллега с Елисейских полей формально свободен в выборе премьера. Конституция не обязывает его, как в нашем случае, учитывать точку зрения коалиции. Однако президент Франции обязательно изучает расстановку сил в парламенте. И если там нет пропрезидентского большинства, он добровольно назначает лидера политической силы, находящейся к нему в оппозиции. Почему? Потому, что в противном случае ни о каком конструктивном сотрудничестве в треугольнике «президент — правительство — парламент» не приходится и мечтать. Следовательно, системе власти грозит кризис, пострадает страна. Французские президенты не пытаются воспользоваться пробелом в законодательстве в своих интересах, если это может повредить интересам государства.

Французская Конституция так же, как и наша, не вполне четко разграничивает полномочия президента и премьера. В некотором роде там ситуация даже более запутанная. Главой кабинета считается президент, который председательствует в совете министров. В то же время премьер, по Конституции, «руководит деятельностью правительства». У нас наличия подобной нормы было бы достаточно, чтобы взаимоотношения двух первых лиц превратились в бесконечное перетягивание властного каната. У них тоже не все и не всегда гладко. Но выяснение отношений происходит редко, цивилизованно, без помощи прессы и конституционного суда. И без требований немедленно поменять Конституцию. Потому что и в президентском дворце, и в совете министров понимают: любая конституционная новелла — удар по системе.

На гражданские и военные должности назначает президент, но осуществляет их премьер. Президент ведает военной сферой, но при этом премьер ответственен за национальную оборону. Президент является главой вооруженных сил, но распоряжается вооруженными силами правительство. У нас подобная двусмысленность неизбежно привела бы к вечному конфликту. У них они случаются не так часто. Потому что неписаные законы удобно заполнили ниши в формальном законодательстве. Методом проб и ошибок были установлены правила, которые никто не пытается нарушать…

Анализ мирового опыта, работа над собственными ошибками уже сегодня позволяют определить перечень и уровень проблем, стоящих перед украинской властью. Можно предположить, что ментальность наших политиков не приемлет смешанных моделей и неоднозначных законов. Следовательно, нам, возможно, более подошла бы «одномерная» политическая схема. То есть либо сильная президентская республика, в которой президент был бы главой исполнительной власти. Либо «чистый парламентаризм», при котором президент не имел бы права назначать министров, не возглавлял бы Совбез (тем более с такими полномочиями) не обладал бы правом законодательной инициативы (тем более первоочередной). Ему в этом случае пришлось бы довольствоваться ролью незаметного и незаменимого арбитра, который обладал бы так называемыми спящими функциями — например, правами вето (на отдельную группу законов) и роспуска парламента (в экстренных случаях).

Но сказанное выше — лишь предположение. Для проверки необходимо время. Некоторые страны шли к поиску оптимальной модели госустройства несколько веков. Нам бы, разумеется, хотелось, чтобы это произошло побыстрее. Что для этого требуется от политиков? Чуть больше мудрости и терпения. Чуть меньше самолюбования. Чуть больше уважения к существующим законам. Чуть меньше иллюзий по поводу законов, которые когда-то будут приняты.

А еще — немного последовательности и чувства ответственности за судьбу страны. Но об этом в нашем политикуме говорить уже как-то неприлично…