И ПОШЕЛ ПРОЕКТ НА ПРОЕКТ...

Спустя три с половиной месяца после провозглашения судьбоносных президентских инициатив, сроки и форма проведения политической реформы по-прежнему остаются загадкой. И (что самое главное) никто по-прежнему не рискнет предсказать, в чем будет заключаться суть этой реформы. Во многом потому, что никто так толком и не понял, чего именно хочет Леонид Данилович. А сам Леонид Данилович, кажется, так толком и не определился, чего именно он хочет.

В марте противостояние двух различных точек зрения на конституционные преобразования можно было хотя бы формально свести к состязанию двух законопроектов. Теоретически оба предполагали переход к парламентско-президентской республике, однако заложены в них были диаметрально противоположные модели государственного управления. Характерной особенностью проекта № 0999 (более известного под названием «проекта Мороза—Симоненко—Головатого» и уже получившего «добро» Конституционного суда) были серьезные ограничения существующих полномочий Президента. В свою очередь, проект №3207 (внесенный 6 марта сего года главой государства и предложенный для всенародного обсуждения) предусматривал, в первую очередь, серьезные ограничения существующих полномочий Верховной Рады.

Сейчас ситуация усложнилась. Временная депутатская комиссия разработала еще один вариант правок Основного Закона, который (как отчего-то надеются его авторы) на следующей неделе может быть одобрен депутатским корпусом и направлен на экспертизу в Конституционный суд. О его сути мы расскажем чуть ниже, а пока лишь оговоримся, что он несколько отличается от проекта №0999. Заметим также, что взгляды авторов этого проекта на будущее политическое устройство страны радикально отличаются от взглядов Президента. Который, в свою очередь, также решил частично отойти от духа и буквы проекта №3207 и вынести на суд общественности новую редакцию конституционных изменений. О том, какую именно модель в итоге предложит Леонид Кучма, известно немного. Нет пока окончательной ясности и в вопросе о том, кто именно окажется той общественностью, которой выпадет честь судить о политической целесообразности президентских предложений. Вариантов есть как минимум три – Верховная Рада, всенародный референдум и так называемая Конституционная ассамблея (другой вариант названия – Конституционное собрание).

Сей загадочный орган еще только предстоит создать. Неизвестно когда, неизвестно из кого, но известно для чего. Насколько можно судить, Банковая опасается, что ей не удастся «провести» президентский проект через Верховую Раду. А еще боится, что факт утверждения изменений Конституции на откровенно неконституционном референдуме будет воспринят как оппозицией, так и мировой общественностью без должного понимания. Потому советники Кучмы решили подстраховаться и осуществить ревизию Основного Закона при помощи новообразованной структуры – относительно легитимной и абсолютно ручной.

Итак, начнем с президентского плана. Известно нам о нем немного, но всем, что мы знаем, мы с вами охотно поделимся. Для начала, как вы помните, свои предложения по реформированию политической системы страны гарант вынес на всенародное обсуждение. Осуществив таким образом мечту семилетней давности. Прием, которым воспользовался верховный арбитр нации, следует признать весьма удачным. По Конституции, единственным источником власти является народ. Кто вправе запретить всенародно избранному посоветоваться с населением по жизненно важному вопросу? И кто в состоянии проконтролировать, как именно проходит подобное «вече». В итоге Президент получает полное формальное право преподносить необходимые ему инициативы уже не как собственные, а как всенародные.

Правда, обнаружилась неувязка: идея двупалатного парламента оказалась слишком непопулярной среди населения и подавляющего большинства политических сил, включая пропрезидентские. Говорить о всенародной поддержке института бикамерализма было бы откровенным перебором даже в этой стране, слывущей образцом послушания власти. Потому с введением второй палаты пока решили не торопиться, не отказавшись, впрочем, от этого плана вовсе.

Схема победоносного шествия президентских инициатив выглядела следующим образом. Сначала их в течение двух месяцев обсуждает вся страна. Затем специальная комиссия, возглавляемая министром юстиции, обобщает предложения, высказанные в ходе своеобразного плебисцита, и до 15 мая оформляет их в виде дополнений к проекту №3207. Так следовало из президентского указа, опубликованного в марте и никем, кстати, не отмененного. Однако жизнь внесла свои коррективы. «Спецкомиссия Лавриновича» 15 мая только собралась в Пуще-Озерной, а обобщенные предложения готова вынести на суд Президента только к следующей неделе. 16 мая под эгидой Национального института стратегических исследований состоялся «круглый стол» с участием ведущих отечественных специалистов в области политических исследований и конституционного права, где обсуждались наиболее спорные моменты будущей реформы. На конец мая запланирована совместная пресс-конференция руководителей социологических центров, изучавших (в соответствии все с тем же, мартовским, указом Президента) отношение граждан к основным положениям будущей реформы.

В начале июня предполагается встреча с участием главы государства, первых лиц исполнительной власти, руководства парламента и лидеров ведущих политических партий, темой которых должен стать поиск компромиссов. К тому моменту Леонид Кучма должен иметь на руках новый законопроект о внесении изменений в Конституцию, составленный на базе проекта №3207 и наработок спецкомиссии Лавриновича.

Сценариев проведения этой встречи на Банковой, насколько можно судить, существует два. Первый – идеальный. Если подавляющее большинство парламента оказывается сговорчивым, Леонид Кучма дает согласие на подготовку согласованного проекта. Основу его должны составить президентские («всенародные») инициативы, однако от некоторых новшеств глава государства готов отказаться. При условии, что главы фракций и лично спикер гарантируют Леониду Даниловичу, что:

– не позднее середины июня согласованный проект должен быть внесен в парламент и направлен в Конституционный суд для соответствующей экспертизы;

– не позднее конца июня—начала июля (после гарантированно положительного «вердикта» КС) законопроект должен быть предварительно поддержан большинством депутатского корпуса (желательно, конституционным);

– до конца следующего года (желательно, осенью) ВР должна выдать не менее 300 голосов в поддержку законопроекта, благополучно завершив процесс внесения изменений в Основной Закон;

– парламент отказывается от рассмотрения проекта №0999 и не рассматривает никаких иных альтернативных проектов внесения изменений в Конституцию.

В чем именно Президент может уступить, доподлинно неизвестно, но (по предварительной информации) Леонид Данилович обозначил готовность обменять лояльность депутатов на отмену предложений о:

— введении двухпалатного парламента;

— придании итогам так называемых конституционных референдумов статуса норм прямого действия;

— ликвидации депутатской неприкосновенности (по одной из версий, данное предложение должно всплыть после обработки итогов всенародного обсуждения президентских инициатив).

Кроме того, Президент (в случае достижения железной договоренности с абсолютным большинством депутатов) вроде бы готов отказаться от идеи закрепления своих инициатив всеукраинским референдумом и готов поддержать пропорциональный закон. Но только после того, как изменения в Конституцию будут внесены.

Согласитесь, у этого плана слишком много «но», чтобы считать его реалистичным. А потому у президентского окружения, похоже, есть другой план. В соответствии с ним, встреча Кучмы и депутатов состоится, но последних будут представлять исключительно представители большинства. Участие Владимира Литвина возможно, но не обязательно: Леонида Даниловича в последнее время порядком раздражает удивительная неуступчивость спикера в вопросах конституционного реформирования. На означенной встрече Президент и ведущие «большевики» должны прийти к договоренности о реализации жесткой схемы реформирования Конституции. «Большинство» в течение ближайших дней должно напрячься и максимально увеличить свою численность. После чего ему предстоит обеспечить:

— «завал» альтернативных президентскому проектов внесения изменений в Конституцию;

— недопущение принятия пропорционального избирательного закона;

— направление в Конституционный суд президентского проекта;

— организацию пары-тройки внутрипарламентских конфликтов, сопровождающихся срывом пленарных заседаний. (Это должно засвидетельствовать полную недееспособность Верховной Рады в исторически важный для страны момент);

— принятие решения о созыве Конституционной ассамблеи — специального временного органа, уполномоченного обеспечить реформирование политической системы вместо парламента, неспособного воплотить волю народа.

Необходимое пояснение: решение о создании КА должно появиться после того как президентский проект получит «добро» Конституционного суда. Авторы схемы полагают желательным, чтобы аналогичное «добро» к тому времени было получено и от Венецианской комиссии ПАСЕ. В этом случае создаются благоприятные предпосылки для появления КА. Судите сами. Во-первых, большинство народа и всенародно избранный Президент считают необходимым реформировать Конституцию. Во-вторых: два уполномоченных органа — отечественный и международный — считают предлагаемые изменения приемлемыми. В-третьих, имеет место наличие всенародного желания реформирования Конституции и отсутствие альтернативных законопроектов. В-четвертых, существует препятствие в виде недееспособной Верховной Рады. Выход: создание представительного органа, способного выполнить историческую миссию. Решение парламента и наличие в КА депутатов-«большевиков» придаст сомнительному со многих точек зрения органу необходимую легитимность.

Эта схема выглядит более эффективной. Но и здесь есть нюансы. Посвященные в тайну «большевики» пока не готовы безоговорочно поддержать предложенный план даже при обещании «пряников» и под угрозой «кнута». Потому что не знают, что именно будет в проекте, на защиту которого их уже призывают встать. Не исключено, что в историческом документе могут содержаться нормы, на которых будет категорически настаивать Президент и с которыми будет категорически не соглашаться часть большинства. А запас «парламентской прочности» у Кучмы не так велик.

Что известно о готовящемся документе? Во-первых, есть основания полагать: предложения немедленно внедрить институт бикамерализма в нем, вероятно, не будет. Скорее всего, Леонид Данилович (возможно даже, в специальном обращении) заявит о своеобразной пролонгации. То есть, предложит вернуться к этому вопросу потом, после внесения в Конституцию первоочередных изменений, после завершения анонсированной им административно-территориальной реформы. Реформа (как пообещал гарант) должна состояться в 2006—2010 гг., и венцом ее якобы должны стать введение бикамерализма, внедрение выборности губернаторов и принятие пропорционального избирательного закона. Однако отказываться от «мажоритарки» Леонид Данилович, как известно, призывает не в пользу жестких партийных, а в пользу региональных либо преференциальных списков. «Жесткая пропорционалка», как известно, предусматривает голосование за список, сформированный партией. Однако в мировой практике есть и другие примеры. Например, составление партией особого списка для конкретного региона. Либо голосование не только за весь список, но и за конкретных лиц, указанных в нем.

Намерение Леонида Даниловича понятно: подобное «дробление» списков в стране со слабо развитой партийной системой не позволит ни одной из политических сил получить абсолютного большинства в Верховной Раде. И в то же время позволит региональным кланам быть достаточно широко представленными в парламенте.

Известно также, что в готовящемся проекте конституционных изменений Президент готов пойти на смягчение некоторых позиций. Но смысл его реформы остается тот же: формальный переход к парламентско-президентской республике, предусматривающий вместе с тем сохранение за Президентом реальных рычагов влияния. В связи с этим Кучма, в частности, намерен:

— сохранить за Президентом право назначать силовиков и других ключевых членов Кабинета;

— расширить права Президента по роспуску парламента;

— расширить полномочия Совета национальной безопасности, руководителем которого является Президент;

— расширить возможности Президента в сфере расстановки кадров. (Речь идет, в частности, о том, чтобы глава государства обладал единоличным правом назначать и увольнять начальника Генштаба, высшее военное командование, а также госсекретарей и их заместителей, число которых предлагается увеличить. Так, в ведущих министерствах предложено ввести сразу по четыре госсекретаря.

Если подобную схему удастся внедрить, Президент безболезненно будет руководить исполнительной властью, даже если формально права премьера и Кабинета в целом будут расширены. Судите сами. Госсекретари будут оставаться на своих местах даже в случаях отставок Кабинетов и будут зависеть не от министров и премьеров, а исключительно от главы государства, единолично их назначающего и снимающего. По сути, они и будут реальными министрами. А Президент, по сути, будет главой исполнительной власти. В то время как ответственность за действия исполнительной власти будет лежать на плечах премьера (предлагаемого парламентским большинством), правительства (этим большинством сформированного) и собственно большинства. На бумаге у правительства будет больше прав, чем сегодня. В действительности — у Президента будет больше власти, чем сегодня.

Тем более что в соответствии с предлагаемой схемой, Президент должен получить дополнительные права по роспуску парламента. Предполагается, что полномочия Верховной Рады будут досрочно прекращаться в случае, если она вовремя не сформирует правительство или вовремя не утвердит госбюджет. Этого можно не бояться, если в ВР будет наличествовать твердое большинство, сформированное на основе итогов пропорциональных выборов. При существующей избирательной системе и существующей власти его не будет никогда. А о пропорциональной системе, да еще сейчас, да еще по жестким партийным спискам, Президент и слышать не хочет. Зачем ему лишать себя повода в нужный момент распустить парламент. С этой точки зрения, роль госсекретарей в правительстве только усилится, а соответственно и усилится влияние Президента на Кабинет.

И, наконец, последнее. По состоянию на сегодняшний день Президент по-прежнему намерен добиваться того, чтобы изменения в Конституцию вносились на референдуме. И по-прежнему настроен закрепить свои предложения на всеукраинском референдуме. Нечто вроде формального повода у него для этого есть. Во-первых, если заходит речь о ревизии порядка внесения изменений в Конституцию, то подобное новшество обязательно (согласно 156-й статье Основного Закона) должно пройти испытание референдумом. Во-вторых (в соответствии с 72-й статьей), правом инициировать референдум обладает народ (в количестве не менее трех миллионов). Никто не может запретить народу подобную инициативу проявить. И никто не может помешать Президенту подобную инициативу «организовать».

Что еще заготовил Леонид Кучма, неизвестно. Зато понятно, что о планах Президента узнали в Верховной Раде. Превентивной мерой стал законопроект (авторство которого приписывают Александру Морозу), в основу которого был положен небезызвестный «0999». Однако целый ряд формулировок претерпел изменения, а некоторые положения были существенно дополнены. Насколько нам известно, Александр Мороз намеревался добиться того, чтобы данный проект был предварительно рассмотрен еще 15 мая и в тот же день направлен для экспертизы в Конституционный суд. По имеющимся сведениям, его в этом полностью поддержал спикер. Владимир Литвин, пускай и в мягкой форме, однако последовательно критиковал некоторые из президентских инициатив и, жестко выступал против идеи проведения референдума. К тому же он неоднократно давал понять, что парламент должен иметь собственную, соответственно оформленную позицию в отношении политической реформы. Однако для реализации задуманного требовалось решение специальной комиссии ВР. В начале недели этот орган собрался, его члены обменялись мнениями и решили дать фракциям время на раздумья. Заседание было решено перенести на 16 мая, однако к определенному заранее времени на него явились только четверо из почти трех десятков членов комиссии – Александр Мороз, Виктор Мусияка, Георгий Крючков и Иван Заец. Шансы на то, что проект комиссии будет рассмотрен сессией и направлен в Конституционный суд уже в ближайший четверг невелики. На сегодняшний день в его поддержку (по имеющейся информации) пока высказались только коммунисты, социалисты, «Наша Украина» и (вроде бы) НДП и БЮТ.

Причиной срыва заседания комиссии наши источники называют указание Банковой, не заинтересованной в появлении любого проекта, альтернативного президентскому. Тем более такого, в котором предлагается устранять Президента в порядке импичмента путем тайного голосования на пленуме Верховного суда. После обвинения, поддержанного 2/3 депутатского корпуса. Кроме того, в новом проекте Мороза, детально выписана процедура формирования Кабинета, возглавить который предложено руководителю (либо представителю) партии (блока), имеющей в парламенте наибольшую фракцию…

Противники Президента хотели «поспеть» в Конституционный суд раньше. Кажется, им это не удалось. Есть возможность реанимировать одобренный КС проект №0999 (об этой возможности на днях вспомнил Александр Мороз), но и это будет нелегко. Будем «всенародно одобрять» Конституционную ассамблею?