ГРАЖДАНСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД СИЛОВЫМИ СТРУКТУРАМИ — ТРЕБОВАНИЕ ВРЕМЕНИ

«Украине еще не удалось построить полноценную систему гражданского контроля, с четким разграничением полномочий и ответственности между органами государственной власти, между гражданскими и военными. Состояние гражданского контроля над военной сферой нельзя признать удовлетворительным, поскольку нарушается один из его основных принципов — ответственность гражданских за уровень эффективности силовых структур», — такой вывод содержится в аналитическом докладе Центра Разумкова, опубликованном в октябрьском выпуске журнала «Національна безпека і оборона». Ни один из участников «круглого стола», проведенного 24 октября с.г. с участием представителей государственных органов и независимых экспертов, не поставил этот вывод под сомнение. Значит, ситуация действительно очень серьезная. Промедление с принятием важных государственных решений создает реальную угрозу национальной безопасности Украины.

Очень важно задействовать позитивный потенциал гражданского контроля над военными именно сейчас, на этапе глубокой трансформации, который переживает Украина. Вооруженные Силы, правоохранительные органы, другие силовые структуры в кризисный период могут играть (и играют) мощную стабилизирующую роль. Однако при определенных условиях силовые структуры Украины могут сами превратиться в источник экономических, политических, социальных, экологических и других проблем, которые угрожают жизнедеятельности общества. К сожалению, некоторые признаки развития событий в этом направлении уже заметны. В этом нетрудно убедиться, если сопоставить приведенные на стр. 3 положения с нынешней ситуацией в Украине.

Как мы понимаем гражданский контроль?

Все решения в сфере безопасности государства являются политическими решениями, а потому они должны приниматься избранными народом политиками. Это положение — очевидное для многих, однако далеко не для всех — является ключевым, оно отражает общепризнанную суть демократического гражданского контроля над военными.

Армия по своей природе не является демократической системой. В основе демократии лежат принципы консенсуса, военные же структуры построены на принципах жесткой субординации, подчинения каждым военным своей личности (а если нужно, то и жизни) приказу командира.

Военная организация является уникальной среди других государственных институций. Во-первых, она обладает огромным боевым (а по сути — разрушительным) потенциалом. Возможности современного оружия известны — одним ракетным или авиационным ударом можно полностью разрушить многомиллионный город или даже отдельную страну. Во-вторых, на создание мощного разрушительного потенциала Военная организация расходует огромные бюджетные средства, а это — ресурсы развития общества. В-третьих, Военная организация целенаправленно и легально готовит людей к убийству или к самопожертвованию.

Следовательно, деятельность Военной организации содержит потенциальную угрозу для общества, которое она призвана защищать. По мнению экспертов УЦЭПИ, о крайних формах этой угрозы (мятеж военных, выход армии из-под контроля главы государства, антиконституционный переворот при поддержке спецслужб и т.п.) в Украине говорить нет оснований. Однако угрозы другого характера существуют уже сегодня и отрицательно влияют на процессы общественного развития.

Контроль над военной сферой должен быть гражданским. Руководство государством, в т.ч. ее военной сферой, требует широкого кругозора, глубоких знаний и опыта работы, которые выходят далеко за рамки профессиональной подготовки и характера деятельности военных. Именно поэтому в демократических странах ключевые (с точки зрения гражданского контроля над военной сферой) должности занимают гражданские политики или государственные служащие.

Гражданский контроль над военной сферой должен быть демократическим. Во времена СССР контроль был гражданским (партийным) и достаточно надежным, однако его нельзя считать демократическим. Силовые структуры были закрыты для общества; важные вопросы военной политики, развития ВПК, торговли оружием, участия в военных конфликтах за границей решались за закрытыми дверьми — как правило, на уровне ЦК КПСС или его политбюро.

К сожалению, в Украине термин «контроль» получил несколько узкое толкование, по крайней мере, значительно уже, чем его английский аналог «control». Обычно контроль воспринимается как право доступа к информации о деятельности силовых структур, право ревизии и проверки в войсках. При этом не получают должного внимания важные составляющие термина «контроль» — целеопределение, руководство, собственно, управление в широком смысле. Без этого невозможно гарантировать главного — высокой боеспособности Военной организации, ее готовности защитить государство в случае угрозы или выполнить другие важные задачи в особый период.

Универсальной модели гражданского контроля не существует, однако опыт развития демократических государств позволяет говорить о наличии основных критериев его эффективности.

Насколько эффективным является гражданский контроль в Украине?

На основе анализа отечественного и зарубежного опыта эксперты УЦЭПИ предлагают пять критериев эффективности гражданского контроля над военной сферой.

Критерий 1. Политическое руководство государства четко определило роль, функции и задачи всех силовых структур.

Соответствие этому критерию означает, что политическое руководство (президент, парламент, правительство) четко формулирует, чего именно оно ожидает от деятельности силовых структур, и подкрепляет свое политическое решение соответствующими конституционными положениями, законодательной и нормативной базой.

Роль, функции и задачи каждой силовой структуры должны быть определены четко, любое двоякое толкование не допускается. Функции и задачи должны быть максимально конкретными — чтобы на их основе военные могли производить расчеты необходимых сил и средств, разрабатывать планы подготовки и применения войск, а гражданские — имели возможность предметно проверять бюджетные предложения военных, контролировать подготовку войск и их готовность выполнять указанные функции и задачи.

В Украине роль, функции и задачи силовых структур на законодательном и нормативном уровне в целом определены. Однако соответствующие положения являются слишком общими.

Например, законодательство определяет функции в сфере обороны отдельных воинских формирований следующим образом: Внутренним войскам МВД — «принимать участие в военное время в территориальной обороне в районах размещения охраняемых объектов». Пограничным войскам — «отражать вторжение на территорию Украины вооруженных формирований, пресекать вооруженные и другие провокации на государственной границе Украины».

На основании таких формулировок трудно ответить на вопросы: Сколько нужно иметь сил и средств? Какими комплексами вооружений оснастить войска? Какой должна быть организационная структура воинских формирований, дислокация войск? По каким показателям можно проверить состояние их боеготовности? Как, исходя из таких функций, обосновать бюджетные предложения? Под такие неконкретные функции военные могут «обоснованно» доказать необходимость содержания 400 тыс. чел. с бюджетом $2 млрд. Так же «обоснованно» гражданские могут утвердить численность в 20 тыс. чел. с бюджетом $20 млн. И если результатом станет сворачивание боевой подготовки, то доказать, что ее уровень не отвечает требованиям, будет невозможно.

В Государственной программе реформирования и развития ВС Украины на период до 2005 г. их функции и задачи несколько конкретизированы. Однако эта конкретизация еще далека от приемлемой.

Например, задачи ВМС Украины определены так: «нанесение поражения объектам противника; содействие Сухопутным войскам в ведении боевых действий на приморских направлениях». Для таких неконкретных задач трудно определить, сколько Украине необходимо боевых кораблей (и какого класса), сколько самолетов морской авиации (и каких) и нужны ли они вообще? Действительно, для «нанесения поражения объектам противника» можно применять и авиацию ВВС, и Ракетные войска, и артиллерию Сухопутных войск, и силы ПВО. Кроме того, «содействие Сухопутным войскам в ведении боевых действий на приморских направлениях» могли бы обеспечить военно-морские силы Пограничных войск и даже морской флот общего назначения (если «содействие» предусматривает перевозку войск или военных грузов морем). Открытыми остаются и другие вопросы: какие государства могут напасть на Украину с моря — Россия или Турция, ибо ни одна, ни другая страна не имеет для этого достаточных сил и средств? Если (теоретически) это будет Россия, то стоит ли ей нападать именно с моря, и нужно ли Украине строить ВМС, исходя из возможного сценария войны с Россией, последствия которой были бы катастрофой для всей Европы? А если (опять же, теоретически) к агрессии против Украины с моря прибегнет Турция, то существуют ли у кого-нибудь сомнения относительно возможной реакции на это со стороны России (ЧФ которой будет до 2017 г. базироваться в Крыму)?

Концепция национальной безопасности Украины (1997 г.) должна была стать основой для «формирования соответствующей законодательной базы, подготовки доктрин, стратегий, концепций, государственных и ведомственных программ в различных сферах национальной безопасности», в т.ч. в военной сфере. Однако механизма воплощения в жизнь этого положения не было определено. Поэтому за четыре года после принятия концепции ни одного документа общегосударственного уровня на ее основе принято не было. В частности, до сих пор не приняты даже конкретно записанные в постановлении Верховной Рады (от 16 января 1997 г.) законы Украины «О национальной безопасности Украины» и «О внешней разведке», не разработана новая редакция Военной доктрины Украины, не урегулирована возможность привлечения ВС к выполнению внутренних функций, хотя армия уже сегодня их выполняет.

Критерий 2. Система гражданского контроля обеспечивает надежную схему подчинения силовых структур главе государства, четкое разграничение полномочий и ответственности между органами государственной власти, между гражданскими и военными.

Для соблюдения этого критерия действующее законодательство и схема государственного управления должны обеспечить надежное подчинение и четко определенный порядок применения силовых структур по линии: глава государства — руководитель военного ведомства (министр-политик) — войска.

Опыт передовых государств подтверждает необходимость четкого разделения функций политического и административного управления воинскими формированиями от чисто профессионального, военного управления их деятельностью. По классической схеме (когда Министерство обороны возглавляет гражданское лицо), вся профессиональная военная деятельность подчиняется начальнику Генерального штаба как старшему военачальнику, который одновременно является главным военным советником министра обороны и Президента — Верховного Главнокомандующего ВС. В этих условиях периодическая смена политического руководства государства (президента, парламента, правительства, в т.ч. министра обороны) не приводит автоматически к смене высшего военного руководства, а это — залог устойчивого управления войсками, преемственности в работе руководства ВС, выполнения государственных программ, рассчитанных на длительную перспективу.

В мирное время эффективный контроль за военной деятельностью обеспечивается через силовые министерства, в которых ответственные должности — на уровне руководителей главных управлений (тылового и технического обеспечения, комплектования личного состава, подготовки кадров и воспитательной работы, военной политики и международного сотрудничества, связей с парламентом, политическими партиями и общественностью, военной экономики и финансов, капитального строительства, научных исследований) — занимают гражданские лица.

Понятно, что для выполнения этих важных функций надо иметь достаточное количество высококвалифицированных гражданских служащих. И действительно, в развитых странах Запада гражданских в министерстве обороны заметно больше, чем военных. Так, доля гражданских в структуре МО США составляет 93%, Венгрии — 90%, Нидерландов — 80%, Польши — 53%. В Министерстве обороны Украины доля гражданских составляет 33%, при этом гражданские служащие занимают маловлиятельные должности, а среди руководства военного ведомства их нет вообще.

Ставить под сомнение надежность подчинения силовых структур Украины всенародно избранному главе государства нет оснований — Президент Украины осуществляет, фактически, единоличное руководство их деятельностью. Формальные (и в особенности реальные) рычаги контроля со стороны Президента значительно превалируют над рычагами влияния на воинские формирования со стороны Кабинета министров или Верховной Рады. В условиях частой смены правительства и продолжительного политического противостояния между Президентом и Верховной Радой такую практику можно считать оправданной.

Роль Верховной Рады сводится, в значительной мере, к формальному утверждению проекта военного бюджета и рассмотрению законопроектов относительно функционирования силовых структур, подготовленных, как правило, этими же структурами.

Правительство решает преимущественно оперативные вопросы, связанные с деятельностью силовых структур. Реализация важных функций премьера «в пределах своих полномочий направлять, координировать и контролировать деятельность Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Службы безопасности Украины, Государственного комитета по делам охраны государственной границы Украины и Управления государственной охраны» не подкреплена надлежащими организационными и кадровыми ресурсами. Во-первых, в отличие от других сфер деятельности правительства, не создано соответствующего правительственного комитета, который бы осуществлял подготовку и согласование правительственных решений в соответствии со стратегией государственной политики в правоохранительной и военной сферах. Во-вторых, министры обороны и внутренних дел не вошли в состав ни одного из правительственных комитетов, что также подтверждает незначительную роль Кабмина в системе контроля над силовыми структурами. В- третьих, в программе деятельности правительства «Реформы во имя благосостояния» стратегические направления развития правоохранительной и военной сфер отсутствуют вообще, а это означает, что реформы в силовых структурах, а также обеспечение благосостояния военных и членов их семей не отнесены к приоритетным направлениям деятельности правительства.

Таким образом, сложилась противоречивая ситуация, когда (а) Президент Украины имеет широкие полномочия по контролю за деятельностью войск, однако его ответственность за состояние дел, по сути, является ограниченной, поскольку он не решает финансовых вопросов и не имеет структур для решения текущих проблем обеспечения Военной организации; (б) Верховная Рада решает вопросы бюджетного финансирования, однако не утверждает программ развития в военной сфере, а потому не несет ответственности за их реализацию; (в) Кабинет министров стратегических вопросов не решает, а потому за конечные результаты не отвечает (к тому же, правительства в Украине меняются слишком часто). Поэтому контроль над силовыми структурами существует, однако ответственных за их нынешнее кризисное состояние найти трудно.

Результат известен: Военная организация Украины, прежде всего ее основная составляющая — Вооруженные Силы, — находится в состоянии глубокого кризиса. Известен он не только экспертам, но и рядовым гражданам Украины, о чем свидетельствуют результаты опросов, проведенных УЦЭПИ: лишь 4,4% граждан считают изменения в армии «плановым процессом реформирования», вместе с тем, две трети опрошенных склоняются к резко отрицательным оценкам: 29,8% граждан определяют изменения в армии как «постепенный развал, который приобрел признаки необратимого процесса», 17,6% — как «вынужденный процесс сокращения с попытками реформ», еще 17,1% — как «малоуправляемый процесс сокращения с имитацией реформ».

По оценкам Национального института стратегических исследований, только из-за отсутствия пополнения необходимыми запасными частями и другими материальными средствами, по причине несвоевременного проведения регламентных работ и ремонта боевой потенциал ВС Украины снижается на 9% ежегодно. Следовательно, сегодня он не превышает 20% боевого потенциала, который Украина имела в 1991 г. Если же учесть отсутствие у военных полноценных навыков эксплуатации техники и вооружения, то его можно оценить на уровне 10%.

Граждане Украины не испытывают иллюзий по поводу готовности ВС и других воинских формирований защитить их на случай серьезной угрозы: более половины (50,9%) опрошенных оценивают уровень подготовки военных как «низкий» и «крайне низкий».

Критерий 3. Система гражданского контроля обеспечивает эффективный надзор за силовыми структурами со стороны парламента, прежде всего через механизмы принятия и контроля за выполнением военного бюджета.

В Украине полномочия Верховной Рады по контролю над военными, по сравнению с практикой развитых демократических стран, являются довольно ограниченными. Реально ни один из рычагов ее влияния на силовые структуры не является эффективным.

Украинским законодательством вообще не предусмотрены такие «классические» полномочия парламента, как принятие долгосрочных общегосударственных программ в военной сфере, согласование ключевых кадровых назначений, широкие контрольные функции профильного парламентского комитета.

Согласно действующему законодательству, Президент без согласования с парламентом назначает (освобождает от должности) министра обороны, начальника Генерального штаба, руководителей других силовых структур; назначает заместителей силовых министров, утверждает перечень должностей, которые подлежат замещению высшим офицерским составом в ВС, присваивает высшие воинские звания.

Парламентский контроль в сфере военно-технического сотрудничества тоже практически отсутствует: все вопросы относительно экспорта-импорта вооружений и военной техники регламентируются актами Президента и правительства. Десятки неопровергнутых публикаций в отечественных СМИ свидетельствуют, что на протяжении трех первых лет независимости контроль за продажей оружия и военной техники в Украине был достаточно фрагментарным. Еще не оглашены результаты расследований, проведенных по этому поводу специальной следственной комиссией Верховной Рады прошлого созыва. Неизвестно также, продолжает ли работать эта комиссия в нынешнем парламенте. Таким образом, общественность не получила ответа по поводу слухов о якобы огромных ($20—30 млрд.) потерях государства на бесконтрольной распродаже оружия в тот период.

Нет никакой информации о деятельности уполномоченного Верховной Рады по правам человека в войсках, ни одного (!) отчета о соблюдении прав и свобод граждан среди военных или членов их семей обнародовано не было.

Практика ограничения бюджетного процесса рамками лишь одного года доказала свою неэффективность. Мировой опыт предлагает рациональные подходы к подготовке и утверждению оборонного бюджета. Как правило, они базируются на циклическом (один цикл — два-три года) программно-целевом методе «планирование — программирование — бюджетирование». В основу этого процесса положены долгосрочные планы развития, которые ежегодно корректируются.

Устойчивая тенденция падения объемов оборонного бюджета в Украине наблюдается уже на протяжении нескольких лет. Как следствие, на содержание одного военнослужащего в Украине выделяется около $1550 в год, тогда как в России — $3750, Турции — $12 700, Венгрии — $14 750, Польше — $18 350. Если сравнивать с развитыми государствами Запада, то для Франции и ФРГ этот показатель превышает $90 тыс., Великобритании — $170 тыс., США — $190 тыс. Безусловно, возможности Украины довольно ограничены — тем более важно сбалансировать оборонные потребности и ресурсы государства.

По оценкам военных, нормативная потребность Министерства обороны в ассигнованиях составляет 29,6 млрд. грн. в год. Вместе с тем, бюджетом на национальную оборону предусмотрено лишь 1,7 млрд. грн. — это в 17 раз (!) меньше нормативной потребности. Собственных расчетов бюджетных потребностей, которые бы отличались от оценок военных, ни Комитет по вопросам национальной безопасности и обороны, ни Комитет по вопросам бюджета не обнародовали.

В ближайшее время парламент должен рассмотреть проект постановления относительно общей численности ВС на период до 2005 г. Это событие станет своеобразным «моментом истины», ибо, если внесенные предложения будут утверждены, то все разговоры о дальнейшем развитии украинской армии можно будет прекратить. По оценкам экспертов УЦЭПИ, сегодня численность военнослужащих ВС не превышает 275 тыс., хотя штатная численность определена на уровне 310 тыс. Ни один из военных руководителей за восемь месяцев не опроверг эту оценку. Более того, первый заместитель начальника Генштаба Н.Пальчук фактически ее подтвердил, когда заявил, что реальная численность «всегда несколько ниже утвержденной на 5—10—15—20 тыс. военнослужащих» (УНИАН, 5 февраля 2000 г.). Сегодня же предлагается поэтапно «сократить» численность военных до 295 тыс. к 2005 г. Вместе с тем, понятно, что на содержание такой армии, согласно действующим нормативам, нужно потратить почти весь государственный бюджет. Где же здесь логика и вообще здравый смысл? Или, может быть, есть твердое убеждение, что под постоянным страхом роспуска Верховной Рады депутаты проголосуют за любые цифры?

В этих условиях трудно говорить о реализме оценок и вообще об ответственности законодательного органа за боеспособность войск.

Критерий 4. Система гражданского контроля обеспечивает высокий престиж воинской службы в обществе, высокий уровень доверия к силовым структурам среди населения.

В Украине престиж воинской службы является низким и продолжает падать. Если в 1993 г. его оценили как «низкий» или «очень низкий» 61% опрошенных офицеров, то в 1998 г. — уже 87%. Другим показателем падения престижа службы в глазах самих профессионалов является их нежелание передавать собственную профессию детям: если в 1993 г. такое нежелание высказали 49% опрошенных, то в 1998 г. — уже 66%.

Падение престижа воинской службы отрицательно сказывается на доверии населения к Вооруженным Силам. Заметными становятся признаки отчуждения между военными и обществом.

Социологические исследования УЦЭПИ подтверждают относительно высокий уровень доверия населения Украины к армии. Однако это обстоятельство не должно успокаивать. Во-первых, этот уровень доверия является действительно относительным, то есть более высоким, по сравнению с еще более низкими показателями доверия населения к другим государственным институтам. По абсолютной же величине (около 30%) такой показатель не может быть признан не только высоким, но и достаточным для обеспечения устойчивых солидарных отношений между армией и обществом. Во- вторых, на протяжении последних лет уровень доверия населения к ВС медленно, но ощутимо падает. По данным Службы Социс-Геллап, в 1996 г. полностью доверяли армии 40% граждан, в 1997 г. — 35%, а с конца 1998 г. этот показатель колеблется в границах 31—27%. Вместе с тем, увеличилась доля граждан, которые «совсем не доверяют» Вооруженным Силам: в 1996 г. — 19%, с конца 1998 г. — 24—27%.

Критерий 5. В обществе созданы благоприятные условия для открытого обсуждения и принятия важных государственных решений по военным вопросам с привлечением широких слоев общественности.

Эффективный гражданский контроль может обеспечить лишь открытость процессов обсуждения и принятия государственных решений по вопросам развития военной сферы. Секретной должна быть лишь информация, распространение которой может нанести вред национальным интересам государства. Органы государственной власти и сами военные не должны прибегать к засекречиванию информации для сокрытия собственных ошибок, недостатков и злоупотреблений.

Несмотря на некоторое повышение роли СМИ, неправительственных исследовательских и общественных организаций, публичное обсуждение военных проблем еще не стало в Украине правилом ни для политиков, ни для военных, ни для общества.

Не существует перечня периодических государственных документов, которые необходимо обязательно обнародовать. Это ограничивает возможность публичного обсуждения состояния дел в Военной организации. До сих пор (с января 1997 г.!) не выполнено распоряжение Президента Украины о ежегодном издании Белой книги «Оборонная политика Украины», которая должна содержать разъяснение политики, расчеты затрат на деятельность армии и обзор национальных подходов к локализации возможных военных конфликтов.

В СМИ не публикуются принятые оборонные бюджеты (с детальным классификатором затрат), а тем более отчеты о их выполнении. Комитет ВР по вопросам национальной безопасности и обороны не обнародовал ни одного (!) отчета с оценкой состояния дел в воинских формированиях. Обобщенные материалы Генеральной военной инспекции при Президенте Украины по этим вопросам доступны лишь ограниченному кругу высших должностных лиц.

Рядовые граждане Украины мало осведомлены о военных проблемах. Как показали социологические исследования УЦЭПИ, лишь 11,2% граждан считают себя «достаточно информированными» о состоянии дел в воинских формированиях. Вместе с тем, почти три четверти респондентов (72,9%) отметили недостаточность такой информации.

Значительный потенциал утверждения демократической нормы публичных дискуссий по оборонным вопросам, формирования мнения общественности и помощи органам власти имеют неправительственные исследовательские организации. Однако их возможности (особенно финансовые) являются довольно ограниченными, а кроме того, украинские политики еще не осознали необходимости широкого взаимодействия с ними.

Таким образом, исходя из указанных критериев, эффективность гражданского контроля над военной сферой в Украине нельзя признать удовлетворительной. Нужны решительные действия властных структур, поддержанные общественностью всей страны.

Что делать?

Для того чтобы заметно улучшить ситуацию, не нужны дополнительные бюджетные затраты. Среди первоочередных мероприятий эксперты Центра Разумкова предлагают следующее.

Предложения по определению роли, функций и задач силовых структур

На протяжении трех месяцев подготовить и утвердить новую редакцию Военной доктрины Украины, в которой изложить целостную систему взглядов политического руководства государства на пути предотвращения военных конфликтов, подготовку страны к обороне от возможной агрессии, направления военного строительства, а также исходные данные для планирования развития и применения воинских формирований.

Функции воинских формирований сформулировать реалистично и конкретно, с обязательным указанием количественных параметров. Законодательно определить порядок привлечения ВС Украины к выполнению внутренних функций.

Безотлагательно доработать и принять законы Украины «О национальной безопасности Украины» и «О внешней разведке».

Внести дополнения к Закону Украины «Об обороне Украины», в которых предусмотреть обязательное утверждение парламентом Государственной программы реформирования и развития ВС Украины. Пересмотреть ключевые позиции действующей Государственной программы реформирования и развития ВС Украины на период до 2005 г. с целью сбалансирования оборонных потребностей и имеющих (прогнозируемых) ресурсов.

Спланировать рассмотрение на заседаниях СНБО Украины важных вопросов военного строительства: проект Военной доктрины Украины; детализация и распределение функций между воинскими формированиями; пути наиболее эффективного использования оборонного бюджета; состояние социального обеспечения военнослужащих.

Принять срочные меры по укреплению государственных аналитических структур, усилить оперативную и прикладную направленность исследований.

Ввести практику привлечения неправительственных исследовательских организаций к проведению независимых гражданских экспертиз по вопросам национальной безопасности и обороны. Уже сейчас на заказ органов государственной власти можно было бы провести независимые исследования по таким вопросам: перспективы профессионализации военных формирований; рациональные пути сокращения численности силовых структур; варианты учебных программ для гражданских вузов по вопросам национальной безопасности и обороны; пути искоренения неуставных отношений и укрепления дисциплины в войсках; приоритеты миротворческой деятельности Украины.

Предложения по разграничению полномочий и ответственности между органами государственной власти, между гражданскими и военными

Создать Правительственный комитет по вопросам оборонительной и правоохранительной деятельности.

Распространить деятельность Генеральной военной инспекции при Президенте Украины на разведывательные и специальные службы и правоохранительные органы.

Принять меры для сбалансирования контроля и ответственности Президента, правительства и Верховной Рады в сфере торговли оружием и международного военно-технического сотрудничества. Ускорить подготовку и рассмотрение законопроекта «О государственном экспортном контроле Украины».

Разработать программу замещения высшего руководящего состава силовых структур, аппарата РНБО Украины и Генеральной военной инспекции при Президенте Украины гражданскими политическими деятелями и государственными служащими. Следующие назначения на должности руководителей силовых ведомств производить исключительно из числа гражданских кандидатов.

В Главном управлении государственной службы Украины создать соответствующий кадровый резерв. В него включить государственных служащих, которые получили опыт решения военных вопросов в администрации Президента Украины, секретариате правительства, аппаратах Верховной Рады и СНБО Украины, в Генеральной военной инспекции при Президенте Украины, Государственной службе экспортного контроля, в министерствах иностранных дел, экономики, финансов, юстиции, образования и науки и других, отдельных народных депутатов Украины, а также бывших работников правительственных структур и генералов, имеющих соответствующие знания, опыт и нереализованный творческий потенциал.

Внедрить в Национальной академии обороны Украины проведение регулярных (продолжительностью 3—5 дней) семинаров для представителей СМИ, которые специализируются на военной тематике. Спланировать обучения государственных служащих 4—6 ранга, которые привлекаются к решению оборонных задач, на трехмесячных курсах совместно с военными.

Министерству образования и науки Украины разработать программу развертывания сети исследовательских организаций (центров) по вопросам безопасности при ведущих университетах. Ввести в вузах Украины учебные курсы и программы исследований по вопросам гражданско-военных отношений, международной безопасности и конфликтологии. Включить в программы подготовки офицеров всех силовых структур обязательный курс «Гражданско-военные отношения».

Предложения относительно эффективного контроля за силовыми структурами со стороны парламента

В бюджетной резолюции Верховной Рады определять приоритеты финансирования отдельных силовых структур, а также перечень защищенных статей оборонного бюджета.

В разделах Государственного бюджета «Национальная оборона», «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» предусмотреть отдельные статьи на развитие силовых структур.

Обеспечить целевое использование бюджетных средств, выделенных на финансирование силовых структур. На законодательном уровне определить порядок привлечения к административной и уголовной ответственности должностных лиц, виновных в неисполнении оборонительного бюджета.

Верховной Раде завершить расследование и обнародовать результаты проверки возможных фактов несанкционированной торговли оружием в 1991—1993 гг.

В составе парламентского Комитета по вопросам национальной безопасности и обороны создать два подкомитета с особым статусом: по вопросам контроля за деятельностью разведывательных служб, а также — по вопросам продажи вооружений и международного военно-технического сотрудничества.

Ввести регулярные (дважды на год) открытые парламентские слушания по вопросам деятельности силовых структур.

Повысить уровень информационно-аналитического обеспечения деятельности комитетов Верховной Рады и отдельных депутатов. Увеличить объемы средств, которые выделяются народным депутатам и комитетам на проведение экспертиз и расследований.

Предложения по обеспечению высокого престижа воинской службы в обществе, высокого уровня доверия к силовым структурам среди населения

Отказаться от практики замалчивания проблем военных, которая подрывает их доверие к гражданскому руководству государства.

Ликвидировать диспропорции в денежном содержании, пенсиях и страховой защите личного состава различных силовых структур.

Усилить борьбу со взяточничеством в военных комиссариатах, провести внеочередную аттестацию их работников. Начиная уже с весны 2001 г. сократить до 12 месяцев продолжительность срочной воинской службы.

Ввести практику проведения регулярных социологических исследований в войсках для заблаговременного выявления настроений и потребностей военных.

При местных государственных администрациях на общественных началах создать органы содействия оборонной и правоохранительной деятельности с консультативно-совещательными функциями.

Не ограничивать присутствие Церкви в силовых структурах рамками выполнения ею исключительно религиозных функций. Церковь могла бы оказывать содействие соблюдению прав человека в войсках, воспитанию военных на основах международного гуманитарного права.

Поддерживать деятельность общественных организаций, направленную на военно- патриотическое воспитание молодежи. Активизировать участие военных в проведении спортивных и культурно-патриотических мероприятий в учебных заведениях, посещение молодежью воинских частей, кораблей и т.п.

Предложения по созданию в обществе благоприятных условий для открытого обсуждения и принятия важных государственных решений по военным вопросам с привлечением широких кругов общественности

Провести независимую экспертизу законов Украины «Об информации», «О государственной тайне», «Об объединениях граждан», «О печатных СМИ» и других, на предмет обеспечения прав граждан на получение полной и достоверной информации о деятельности силовых структур и состоянии дел в войсках; внести в указанные законы соответствующие изменения и дополнения.

Повысить административную и уголовную ответственность должностных лиц силовых ведомств за сокрытие информации, содержащей сведения об угрозе здоровью и жизни военных и гражданского населения, о нарушении прав, свобод и социальных гарантий военнослужащих и членов их семей.

Законодательно определить исчерпывающий перечень открытых документов о деятельности силовых структур, а также порядок их подготовки и периодичность издания. По мнению экспертов УЦЭПИ, в этот перечень должны быть включены: Белая книга «Оборонная политика Украины», ежегодные отчеты о выполнении оборонного бюджета и бюджета на правоохранительную деятельность, периодические отчеты парламентского Комитета по вопросам национальной безопасности и обороны о состоянии силовых структур (подготовленные на основе оценок народных депутатов), обобщенные материалы парламентских слушаний по военным вопросам, ежегодные отчеты Генеральной военной инспекции при Президенте Украины о состоянии войск и др.

Безотлагательно обнародовать Белую книгу «Оборонная политика Украины», распоряжение о ежегодном издании которой было подписано Президентом Л.Кучмой еще в январе 1997 г.

При руководителях силовых ведомств, Генеральной военной инспекции при Президенте Украины, парламентского комитета по вопросам национальной безопасности и обороны создать консультативно-совещательные органы на общественных началах.

Во всех силовых ведомствах ввести обязательные еженедельные пресс-конференции с участием руководства (не ниже начальника главного управления). Определить постоянные время и место проведения таких мероприятий и не ограничивать участие в них представителей СМИ процедурой аккредитации.

Ежемесячно в газете «Народна армія» и других ведомственных СМИ публиковать сведения о текущем состоянии финансирования воинских формирований по утвержденным статьям расходов. В центральных печатных органах силовых ведомств ежемесячно публиковать данные о погибших военнослужащих с указанием причин гибели.

По мнению экспертов УЦЭПИ, реализация этих предложений будет способствовать гармонизации гражданско-военных отношений, повышению боеготовности Военной организации и престижа воинской службы, повышению уровня доверия граждан к силовым структурам Украины. И главное — мы сможем предотвратить те негативные последствия, которые приведены в справочном материале. Ради этого необходимо объединить усилия властных структур, неправительственных организаций и всех граждан Украины.

Анатолий ГРИЦЕНКО, Леонид ПОЛЯКОВ, Николай СУНГУРОВСКИЙ

ВОЗМОЖНЫЕ НЕГАТИВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ОТСУТСТВИЯ ЭФФЕКТИВНОГО ГРАЖДАНСКОГО КОНТРОЛЯ НАД СИЛОВЫМИ СТРУКТУРАМИ

Политическая сфера

Ё падение авторитета и уровня доверия к силовым структурам (и как следствие, к государственной власти в целом) со стороны населения

Ё закрытость силовых структур, чрезмерная цензура в СМИ, шельмование и преследование критикующих, в т.ч. журналистов, массовые нарушения прав и свобод граждан (как среди военных, так и среди гражданского населения)

Ё осложнение отношений с иностранными государствами, угроза втягивания страны в военные конфликты вследствие бесконтрольной продажи оружия, использования военно-транспортной авиации в горячих точках, злоупотреблений среди миротворцев

Ё политизация силовых структур (в особенности спецслужб), втягивание их во внутреннюю политическую борьбу, в т.ч. для оказания влияния на ход и результаты выборов (референдумов)

Ё давление со стороны военных на политическое руководство, выход силовых структур из-под контроля главы государства, мятеж военных, антиконституционный переворот при поддержке спецслужб

Экономическая сфера

Ё бюджетное бремя чрезмерной численности силовых структур, торможение экономического развития страны

Ё злоупотребления и коррупция вследствие привлечения силовых структур к экономической (хозяйственной) деятельности

Ё втягивание силовых структур в конкурентную борьбу влиятельных бизнесовых структур

Ё снижение эффективности правоохранительных органов в борьбе с экономической преступностью

Ё неэффективное и нецелевое использование бюджетных средств, как следствие — провалы в обеспечении войск, невыполнение государственных программ, повторные затраты на те же самые цели в будущем

Ё неэффективное использование и разворовывание военного имущества (в особенности на фоне реорганизаций, изменения подчиненности)

Ё содержание на предприятиях чрезмерных мобилизационных мощностей, что сдерживает развитие промышленности страны

Ё неконтролируемая «конверсия» предприятий ВПК, невозможность производить базовые комплексы вооружений, чрезмерная зависимость от зарубежных поставок

Социальная сфера

Ё снижение престижа кадровой военной службы, по сравнению с другими профессиями

Ё значительный разрыв между руководством силовых структур и остальным личным составом, а также между обществом и армией в целом

Ё социальная деградация воинских формирований, которые комплектуются представителями лишь из отдельных социальных групп, преимущественно рабочих и крестьян

Ё щедрая раздача «звезд» для военного руководства вместо настоящей заботы о решении социальных проблем военных

Ё нежелание молодежи проходить срочную военную службу, восприятие ее не как почетного гражданского долга и школы патриотического воспитания, а как напрасной (и опасной) траты времени

Ё неудовлетворительное нравственно-психологическое состояние военнослужащих, социальная незащищенность членов их семей, готовность прибегнуть к акциям протеста, в т.ч. с применением оружия

Ё недостаточный уровень питания военнослужащих срочной службы, отсутствие тепла в помещениях, массовые заболевания в воинских гарнизонах

Ё высокий уровень самоубийств среди военных (особенно, среди офицеров), высокая смертность среди офицеров запаса

Ё снижение контроля за сохранностью оружия в войсках, как следствие — усиление организованных преступных групп, повышение общего уровня преступности в стране

Экологическая сфера

Ё разрушительные экологические последствия военной деятельности — масштабные загрязнения территорий, водных акваторий, воздуха, почвы и питьевой воды, как следствие — эпидемии опасных болезней среди военных и гражданского населения

Ё крупные аварии и катастрофы во время проведения военных учений, в т.ч. с жертвами среди мирного населения

Ё снижения контроля за хранением и использованием боеприпасов и опасных (отравляющих) веществ

Ё ослабление охраны стратегически важных объектов и объектов повышенной опасности, угроза диверсий и террористических актов с тяжелыми экологическими последствиями

Ё неготовность сил гражданской обороны оказать помощь населению на случай стихийных бедствий, техногенных аварий и катастроф

Военная сфера

Ё структурная избыточность Военной организации, неоптимальное распределение функций между силовыми структурами (дублирование одних и невыполнение других важных функций)

Ё чрезмерная численность силовых структур, ошибочное определение приоритетов их развития

Ё снижение эффективности органов военной разведки

Ё недостаточное ресурсное обеспечение силовых структур, свертывание боевой подготовки войск, особенно подготовки резерва

Ё свертывание НИОКР, падение уровня развития военной науки, подготовки военных специалистов

Ё несвоевременное обновление основных комплексов вооружений, отсутствие последовательного воспроизводства боевой мощи войск

Ё снижение темпов проведения военной реформы, стремительное падение боеготовности войск

Ё неготовность воинских формирований выполнять возложенные на них задачи в особый период