АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА «НОВОГО» ЛЕОНИДА КУЧМЫ: БУДЕТ КАК ЛУЧШЕ ИЛИ КАК ВСЕГДА

Итак, процесс пошел. 15 декабря Леонид Кучма подписал пакет указов о проведении административной реформы. Глава президентской администрации Владимир Литвин считает эти решения революционными. Видимо, он прав. Эволюционным путем реформировать госструктуры в Украине невозможно. Ситуация, действительно, смахивает на революционную. Нижние чиновничьи пласты хотят жить по-старому, верхние хотят по-старому управлять. А народ, зажатый между ними, тихим скулежом дает понять, что все-таки хочет жить по-новому. Реформаторы в правительстве опускают руки в бессилии изменить что-либо к лучшему. Каток госмашины тупо, но устойчиво катится в известном направлении, подчиняясь разве что законам Паркинсона.

Зачем и кому нужна административная реформа?

Нас долго учили, что государство - это орудие подавления, машина для господства одного класса над другими. Практика жизни ежедневно подтверждала марксистско-ленинские тезисы. Действительно, класс чиновничества господствовал в стране. В Советском Союзе он насчитывал около 18 миллионов человек - это население нескольких республик бывшего СССР. Этот класс господствовал на наши с вами деньги, подавляя, унижая, выделяя, распределяя, ограничивая, сажая и т.п. Мы все тихо роптали, возмущались на кухнях, но покорно терпели.

Когда подул ветер перемен и не только избранные (проверенные, отфильтрованные) получили возможность выезжать за рубеж, мы узнали, что государство может быть и другим. В цивилизованной Европе, куда мы обратили свой взор, функции государства ограничены, как ограничена численность госчиновников и расходы на их содержание. Функции государства в этих странах - защита прав и свобод граждан (в т.ч. на образование, медицинское обеспечение), защита их жизни и собственности, социальная поддержка обездоленных и больных, разрешение конфликтов, оборона страны, внешняя политика. Мы поняли, что Украине необходимо кардинально реформировать государственную машину, и назвали это административной реформой.

Показательными являются результаты опроса общественного мнения, проведенного в ноябре с.г. «Социс-Геллапом». На вопрос: «Как к вам относится государство?» лишь 3% опрошенных заявили, что они чувствуют его повседневную заботу. Зато 63% граждан Украины считают, что государство от них отвернулось. Рядовые налогоплательщики и предприниматели не в состоянии (да и не хотят) отдавать на содержание государственных структур так много, получая взамен так мало. И с их мнением нужно согласиться.

С другой стороны, тормозятся все начинания реформаторов. Не выполняются решения Президента, его политическая воля (даже в тех случаях, когда она была) встречала мощный отпор госмашины, политические решения втихую бойкотировались, хоронились в недрах министерств и ведомств. Особенно на этом поприще прославился аппарат Кабмина, занимающий четыре этажа в здании на Грушевского. С его помощью можно притормозить, изменить любые решения, в т.ч. и высшего руководства страны. Этим пользуются кланы и лоббистские группы в своих интересах. Очень знаковыми были в свое время резкие заявления Виктора Суслова и Сергея Тигипко о порядках, царящих в коридорах власти, о стиле работы Кабмина, о роли нынешних министров и условиях их работы. Правительство Украины не в состоянии решать огромное количество важных и горящих вопросов, о которых правительства западных стран даже не догадываются. В то же время все ветви государственной власти, вместе взятые, не в состоянии снять с правительства обременительный груз, пойдя на глубокую и эффективную приватизацию и разгосударствление.

Неустойчиво работает и вертикаль власти по линии центр-регионы. Властные полномочия отдавать на места тяжело, ведь доступ к распределению всегда воспринимался в едином пакете с соответствующим материальным наполнением карманов чиновников. Иначе кто же пойдет работать на государственную зарплату, за так что ли? На это готовы разве что реформаторы по убеждению, так и их надолго не хватает - система всегда отторгает чужеродные элементы.

Но сегодня руководство страны получило карт-бланш на проведение глубоких реформ в обществе. Сейчас нужны действия, нельзя терять темп. В этом смысле есть твердые предпосылки для проведения административной «революции».

На стороне реформаторов сегодня и наши партнеры на Западе. Если в 1918-20 гг. Запад брал большевиков в кольцо, пытаясь удушить революцию в зародыше, то Президенту Л.Кучме и здесь повезло. В отличие от Ленина, его будут «душить» по-доброму, по-отечески. Удавка от этого не станет слабее, но важно другое. Пожалуй, впервые в новейшей истории Украины совпали интересы ее народа, политической элиты, лично Президента Л.Кучмы и наших западных партнеров. Именно мощное давление со стороны кредиторов является залогом того, что в этот раз отечественные реформаторы пойдут дальше деклараций и косметических структурных изменений. Запад ясно дал понять Л.Кучме, что будущее Украины сегодня больше зависит от них, нежели от его собственного правительства, пусть даже во главе с В.Ющенко или С.Тигипко. Требования к украинской стороне выдвинуты почти ультимативные, отмерен даже срок - не более двух месяцев. Обидно, конечно, испытывать такой прессинг на фоне всенародной поддержки собственного курса реформ. Что ж, за все нужно платить, и за затягивание с реформированием госмашины по собственному проекту тоже.

Практическое начало административной реформе было положено Президентом. В середине 1997 года была учреждена Государственная комиссия по проведению административной реформы. Возглавил ее Леонид Кравчук, заместителями стали Евгений Кушнарев (позднее его заменил Николай Билоблоцкий) и Сергей Тигипко. Примечательно, что в состав комиссии вошли и народные депутаты - Иван Заец и Игорь Колиушко. По оценкам экспертов, именно они являются главными идеологами административной реформы в парламенте. Таким образом, Президент попытался учесть и интересы высшего законодательного органа страны.

Но власти действовали параллельно, зачастую входя в острый конфликт. Практически одновременно в Верховной Раде началась активная работа по подготовке основополагающих конституционных законов. И беда не только в том, что законопроекты вступали в противоречие с президентским видением хода реформ. Зачастую даже внутри отдельной политической партии не было единства в определении правовых основ реформирования государственного аппарата. Свидетельство тому - хотя бы ситуация с подачей Игорем Колиушко (на то время - членом НДП) и премьером Валерием Пустовойтенко (членом этой же партии) двух, противоречащих друг другу проектов Закона «О Кабинете министров Украины».

Были и более ранние предложения по реформированию Кабмина, подготовленные Владимиром Горбулиным еще в бытность премьером Евгения Марчука. А в последнее время, по некоторым сведениям, свой проект основных принципов реформы подал Президенту его внештатный советник Александр Волков. Как видим, недостатка в проектах не было.

Нельзя забывать и о том, что свои требования относительно содержания, сроков, принципов реформ выдвигали и международные финансовые организации. С позиций своего исторического опыта и конечных целей построения социального правового Украинского государства они были и остаются правы. Не учитывался лишь один «небольшой» нюанс - реальная ситуация украинского общества и реальные же возможности власти по реформированию аппарата управления. Ведь основную часть государственных служащих составляют работники партийно-хозяйственных органов бывшей УССР. Менталитет этих людей изменить в сжатые сроки трудно, если вообще возможно.

В этой ситуации труднее всего, вероятно, пришлось исполнительной власти. Необходимо было искать компромисс с парламентом и одновременно - с Западом. Отсюда - часто поспешные и потому не всегда оптимальные решения. Трудно охарактеризовать указ Президента от 13 марта 1999 г. «Об изменениях в системе центральных органов исполнительной власти» как способствующий ускорению процесса административной реформы. Указ содержал положительные новшества (упрощение системы государственного управления, понижение статуса ряда ведомств и подчинение их министерствам), но его реализация свелась, как всегда бывает, к простой их ликвидации и реорганизации. Количество центральных госструктур сократилось с 93 до 87.

В конечном итоге, ситуация в Украине до 15 декабря этого года напоминала хрестоматийный пример действия лебедя, рака и щуки, а воз административной реформы так и остался на месте.

На что замахнулся Леонид Кучма?

Президент подписал три указа - «О системе центральных органов исполнительной власти», «О составе Кабинета министров», «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти». В свою очередь, правительство приняло решение об увеличении окладов госслужащим.

Для нас важны несколько принципиальных положений этих документов.

Первое - сокращение и качественное преобразование аппарата государственного управления. Полностью ликвидированы 22 ведомства. Количество министерств уменьшилось с 18 до 15, госкомитетов - с 20 до 15. В целом количество органов центральной исполнительной власти сокращено почти в два раза - с 87 до 46 (кстати, за три дня до подписания указа число «спасенных» министерств в проекте документа было не 46, а 36...).

Второе - функции определения государственной политики закреплены только за членами Кабинета министров, которые будут заниматься не только организационно-управленческой, но и политической деятельностью. Например, принимать участие в разработке программы правительства, а значит, и нести ответственность за ее выполнение. На будущее запрещено приравнивать любые должности в органах исполнительной власти к членам Кабинета министров.

Ограничено количество замов министров, председателей ведомств - один первый и три простых (кроме Минобороны, МВД и СБУ). Впрочем, это вряд ли оправданно в случае, например, с Министерством топлива и энергетики, которое объединило важнейшие стратегические отрасли народного хозяйства.

Госкомитеты занимают подчиненное положение и осуществляют свою деятельность через премьера, его замов либо министров.

В особую категорию выделены центральные органы исполнительной власти со специальным статусом - Служба безопасности Украины, Антимонопольный комитет и другие. Тем самым упрощена система управления государством.

Третье - аппарат Кабмина реорганизован в секретариат, будет сокращена его численность, запрещено построение по отраслевому признаку. Возглавит секретариат правительственный секретарь, который не будет членом правительства. Таким образом, существенно снижен статус этого органа и возможности его влияния.

Кабмин обязан в трехмесячный срок привести свои решения в соответствие с указами Президента. В порядке компенсации за моральные и человеческие потери министры, сохранившие свои портфели, будут выделены в отдельную касту путем... выдачи их автомобилям специальных номеров. Этого административная реформа не предполагает, но на деле такие номера будут только у Президента, премьера, вице-премьера, министров и пяти-шести человек на Банковой. На номере будут всего три цифры и герб Украины. А простым богатым смертным такие номера не получить ни за какие коврижки.

Что нас ждет впереди?

Шаг сделан серьезный. Проявлена политическая воля «нового» Президента. Сейчас главное не ограничиться декларациями, а осуществить предписанное в установленные сроки. Вариантов два - либо реформы будут реализованы в полном объеме (то есть сделаем, как надо и как хотелось), либо власть ограничится полумерами (и получится, как всегда). К сожалению, второй вариант не исключен, о чем свидетельствуют следующие факторы.

Время для проведения реформы (во многом под давлением Запада) было выбрано неудачно. Сейчас в Украине нет полноценного правительства. А цену «исполняющим обязанности» мы все хорошо знаем. Неизвестно, насколько затянется утверждение нового премьера и кого он приведет с собой. Хотя, по оценкам экспертов, это должно произойти еще до Нового года, и наиболее реальной кандидатурой на пост главы правительства, в случае согласия, называют Виктора Ющенко. А на улице - зима, как всегда неожиданно пришедшая для наших госструктур. Необходимо отапливать и освещать квартиры, договариваться с Россией, принимать бюджет, решать сотни других неотложных проблем. Дойдут ли руки у нового премьера до административной реформы? Да и сама по себе столь глобальная реорганизация в состоянии привести к системному кризису управления. Как тут не вспомнить народную мудрость: два переезда равны одному пожару.

Владимир Литвин заявил о возможности назначения специального уполномоченного Президента по проведению административной реформы. Кто им будет? Каковы будут его полномочия? Сможет ли он наладить нормальную работу с парламентом? Вопросы пока остаются открытыми.

Не стоит забывать и, пожалуй, о главном - о тихом саботаже чиновников, особенно среднего звена. Можно только представить себе, какой «восторг» вызвали среди них указы Президента, в первую очередь в аппарате Кабмина. Попытки как-то смягчить ситуацию (одновременно с указами было принято решение об увеличении окладов чиновников в 1,5 раза) вряд ли принесут плоды. А бюджетные расходы заметно увеличатся. Опыт проведения реформ на постсоветском пространстве показывает, что сокращение аппарата неизбежно ведет к увеличению его численности. Не исключено, что вместо ликвидированных структур будут спешно создаваться под благовидным предлогом новые. Что приведет к эффектной имитации и эффективному сворачиванию реформ.

Указами определены лишь основные принципы изменений. Их детализацию будет осуществлять все тот же аппарат Кабмина. Не верится, что в нем найдутся энтузиасты-камикадзе. Существенно обновить его в сжатые сроки невозможно. В очередной раз политическая воля может разбиться о рифы бюрократической машины.

Нельзя не учитывать и позицию отдельных кланов и лоббистских групп. Понятно, что столь масштабные изменения структур управления приведут к ощутимому перераспределению финансовых и материальных потоков, сфер, возможностей и степени влияния, вызовут новый виток борьбы внутри самой власти.

Еще один фактор, влияющий на ход и сроки административной реформы, - позиция Верховной Рады. Вряд ли народным депутатам понравится предложение о создании управления делами при Президенте Украины, осуществляющее их материально-техническое обеспечение. Такой рычаг давления отдавать в руки Президента они не захотят. Не вызовет депутатского восторга и ликвидация Национальной гвардии, возникнут вопросы и по Национальному бюро расследований. Вполне возможно обращение ряда народных депутатов в Конституционный суд по поводу конституционности принятых указов Президента.

С другой стороны, недостаточная законодательная база для проведения административной реформы может стать средством давления со стороны Верховной Рады на главу государства. Последнее вето на Закон «О Кабинете министров Украины» было наложено Президентом как раз в день подписания указов о реформе. Необходимо срочно принимать закон о роли министерств. А перетягивание каната тем временем продолжается.

А есть ли у нас при всем при том предпосылки для развития оптимистического сценария? Ведь громкие заявления о борьбе с коррупцией, засилье государственного аппарата мы слышали уже не раз. Хватит ли политической воли у Президента? Пойдет ли он на радикальные меры? Сможет ли преодолеть сопротивление бюрократии?

По некоторым данным готовился и столь же радикальный указ о реорганизации облгосадминистраций. Но Президент оказался между Сциллой необходимости проведения реформ и Харибдой благодарности за оказанную на выборах помощь. На момент выхода этой статьи неизвестно - подписан этот документ или нет. А ведь реформа предполагает коренное изменение всей вертикали власти.

Как поговаривают в кулуарах администрации Президента, в случае подписания и четвертого указа на улице может оказаться до 300 тысяч человек. Это неизбежно увеличит социальную напряженность. Сокращать-то ведь будут самых бесправных, тех, кто и сейчас уже работает в райгосадминистрации на полставки, месяцами не получая зарплаты. Дополнительная нагрузка ляжет и на многострадальный бюджет. Необходимо выплатить внушительные суммы денег (по два ежемесячных оклада каждому). Сравнима по своим последствиям с нынешней ситуацией разве что военная реформа Никиты Хрущева.

В то же время заявлено о делегировании полномочий от центра к регионам. А при таком сокращении областных и районных администраций существуют реальные опасения, что аппарат управления на местах просто не справится с возложенными на него задачами. Нельзя забывать и о возможной регионализации страны, сепаратистских тенденциях в Крыму и Закарпатье.

Но проводить изменения надо. В США можно за несколько минут приобрести автомобиль, оформить страховку по телефону, без каких-либо справок. Мы тратим на это недели, кланяясь десяткам чиновников. Терпеть это уже надоело не только нам, но и западным инвесторам.

Во многом от всех нас будет зависеть, пойдем ли мы по пути, по которому идут все цивилизованные страны, или в очередной раз исхитримся и найдем путь свой, украинский.

Вернемся к этому разговору через три месяца, в оговоренные указами сроки.