Войцех МИСЁНГ: "Провести децентрализацию так, чтобы были довольны все, невозможно. Главное — начать"

На днях состоялся организованный Фондом международной солидарности очередной визит польской консультативной группы, которая уже полтора года помогает нашему правительству воплощать в жизнь реформу децентрализации.

Среди экспертов человек, в свое время реализовывавший легендарный План Бальцеровича, создававший и запускавший реформу самоуправления в Польше, - Войцех МИСЁНГ. С 2014 г. эксперт помогает Украине реформировать наше местное самоуправление. И, несмотря на то, что реформа уже началась и даже демонстрирует определенные промежуточные успехи, польский эксперт отмечает, что многие очень важные моменты его украинские коллеги до сих пор упускают - нет четкого разделения полномочий, нет системы контроля, не решен вопрос с субвенциями. Обо всем этом и о дальнейших перспективах децентрализации в Украине ZN.UA и поговорило с господином Мисёнгом.

- Так чего же не хватает пока украинскому самоуправлению, по вашему мнению?

- На сегодняшний день в Украине формально есть локальное самоуправление и на уровне общин, и на уровне районов и областей, но только в городах это самоуправление действительно работает. Там есть и советы, и подчиненные им исполнительные органы. В селах, районах и областях есть советы, но исполнительных органов в их подчинении нет. Все исполнительные функции выполняют администрации, подотчетные центральной власти. Нужно говорить прямо - это неполное самоуправление.

В Польше с 1990-го по
2001 г. люди выбирали совет, а он, в свою очередь, избирал главу исполнительного аппарата. С 2001 г. люди выбирают и совет, и главу исполнительного органа. Причем и в гминах (наименьшая административная единица Польши), и в поветах (средняя админединица) все общественные задачи и администрирование на сегодняшний день выполняются самоуправлением. Подчиненного центральной власти штатного аппарата там нет. Только в воеводствах параллельно существуют единицы самоуправления и воевода как представитель центральной власти. Но права маршала, главы самоуправления в воеводстве, все равно намного шире, чем воеводы.

Стремиться нужно к такой системе, в которой в каждой единице самоуправления есть собственный исполнительный аппарат, выполняющий функции, возложенные на него жителями этой общины.

- Но вы же знакомы с промежуточными результатами реформы? Минфин Украины доволен. Вы - нет?

- Четкое определение тех обязанностей, которые будут возлагаться на местную власть, - основа правильной фискальной децентрализации. Сейчас трудно сказать, является ли созданная украинским правительством модель удачной, ведь четкого разделения задач до сих пор нет.

Огорчу вас. Такие изменения не происходят быстро. В Польше мы первые шаги к реформированию начали делать еще в декабре 1989 г. Тогда был разработан объемный пакет законов, касающихся реформирования всего государства, в том числе и децентрализации. После того, как был принят закон о единицах самоуправления, мы разработали закон, разделяющий общественные задачи между ними и Кабинетом министров. Это решение было принципиальным для всей реформы. Четко разделив полномочия между центральной и местной властями, мы создали основу для построения финансовой системы. Создание финансовой системы без определения конкретных статей финансирования бессмысленно. К сожалению, в Украине получилось именно так. И это - одна из основных проблем вашей реформы децентрализации. Действительно, работа над созданием финансовой системы проделана немалая, создана масса проектов, решений, даже больше, чем нужно, но основные шаги еще не сделаны - не создана структура органов исполнительной власти в единицах самоуправления и не разделены задачи. Пока этого не будет, понять, как заработает вся система на местах, невозможно.

- А как задачи были разделены в Польше?

- Когда-то я задал этот вопрос своим студентам, и они принесли мне работы по 200 страниц каждая. Но если говорить об основных, то, например, гимназии (с 1-го по 9-й класс) финансируют гмины. Лицеи (с 10-го по 12-й класс) находятся на содержании поветов. Высшие учебные заведения финансирует уже центральная власть. Обеспечение всех коммунальных услуг также возложено на местное самоуправление. Как и социальное обеспечение, причем около 90% затрат финансируют именно гмины. Практически все затраты на учреждения культуры (свыше 95%) в зависимости от типа финансируют или гмины, или поветы, или воеводства (крупнейшая админединица Польши). Транспорт разделен в зависимости от категорий дорог. Государственными дорогами заведует Министерство транспорта, но это приблизительно только 4% от всех существующих в Польше дорог. Остальные дороги находятся на обеспечении общин.

- В Украине уже возникли проблемы с передачей дорог местному самоуправлению. Как ни считай, денег регионам на их содержание не хватит. Как справляются польские общины?

- Проблемы с финансированием у нас тоже были. И длились они до тех пор, пока Польша не вошла в ЕС. С этого момента все масштабные капитальные вложения в дороги финансируются за счет средств Евросоюза. Если, например, строится автострада, то 85% всех вложений обеспечивает ЕС, а остальное - за счет наших средств. Это очень ускорило строительство дорог в нашей стране. Когда мы входили в ЕС, в Польше была одна автострада - 70 км из Кракова в Катовице. Сегодня протяженность наших автострад превышает 1300 км. Но не стоит идеализировать польские дороги, они тоже не в лучшем состоянии.

На примере дорог очень хорошо видно, зачем нужна грамотно построенная система самоуправления. Есть города, для которых строительство каких-то участков дорог очень важно. Но ездить в Варшаву и рассказывать там об этой необходимости для одних было бессмысленно, а для других - вполне реально. Иерархия проблем в разных городах схожа - школы, дороги, уровень коммунальных услуг. Но для центральной власти приоритетность этих задач может быть совсем другой. Самоуправление дает общинам возможность самостоятельно определять приоритеты, а не следовать единому образцу.

- Вы не упомянули здравоохранение. Действующая украинская система предполагает субвенцию из госбюджета, причем скроенную по старому лекалу, что по сути не является децентрализацией и напоминает просто раздачу денег. Как в Польше организовано финансирование здравоохранения?

- Медицина финансируется через специально созданный Народный фонд здравоохранения, который подписывает договоры с медицинскими учреждениями, в том числе и с частными, согласно которым происходит их обеспечение. Существует конкурс, оценивающий качество предоставляемых медучреждениями услуг, по результатам которого может быть подписан такой контракт. Честно говоря, на практике, контракты получают все, даже самые плохие больницы. Тут во многом не хватает решимости чиновникам. На мой взгляд, система была бы лучше, если бы больницы получали центральное финансирование из госбюджета, поветы финансировали пункты скорой помощи, а гмины - амбулатории и прочее. Ведь организовать работу больницы как исключительно коммерческой организации практически невозможно. Плюс мы должны думать о всей сети медицинских учреждений, обеспечивая равный доступ для всех граждан. Мы несколько лет выносим подобные предложения, но Народный фонд уже не хочет отдавать финансирование, а гмины, в свою очередь, не соглашаются брать на себя обеспечение амбулаторий.

По принципу субвенций в Польше финансируется образование, для этого разработан норматив, согласно которому все гмины получают финансирование, и, по правде говоря, он тоже не очень хороший. Но тратить полученные деньги гмины могут не только на образование, они решают сами, куда направить ресурс - субвенция входит в общие доходы бюджета. Но с образованием всегда проще, так как 85% его финансирования - это зарплаты учителей, там подсчет простой. Со здравоохранением так не получается, нужно искать другой подход.

- На самом деле в Украине эта система субвенций работает десятилетия, так что вряд ли кто-то будет всерьез искать новые подходы…

- Для этого необходимо создать модель. В Польше все деньги в локальных бюджетах - порядка 200 млрд злотых. Наибольшие затраты из этих 200 млрд - 30–35 млрд - это зарплаты учителей. В Германии система иная, в большинстве земель административные затраты на школы финансируются из бюджетов локальных, а зарплаты преподавателей - это субвенция из центрального бюджета. Обе системы работают отлично, но построены на разных моделях разделения задач. Украине нужно определить, кто оплачивает зарплаты, кто - административные затраты, и выстроить свой алгоритм финансирования. Если мы хотим централизовать задачи на уровне области, значит, область должна их финансировать, соответственно, система финансирования области должна быть сконструирована так, чтобы ей хватало ресурсов для обеспечения этих задач, но тогда районы получат меньше денег. Нужно решить, как лучше. Это - первая проблема.

Вторая, которая также еще не решена в Украине, и мы с ней также сталкивались, - это гарантии. Всегда есть две точки зрения. Для местного самоуправления важно получать средства в необходимом для них объеме и вовремя, а не в декабре, как это часто бывает. А главное, чтобы алгоритм, который распределяет деньги, был максимально прозрачным, понятным, и центральная власть не могла в него вмешиваться. Но есть и вторая точка зрения - Министерства финансов, которое говорит, что политическая и экономическая ситуация нестабильна, и сложно обещать, что все получат свои деньги вовремя и в необходимом объеме. Но если этих гарантий не будет, всегда найдутся те представители местных властей, которые умеют договариваться с центральной властью, и те, которые договориться не смогут и в результате, получив меньше денег, столкнутся с трудностями.

Для обеспечения гарантий желательно закрепить законодательно объемы финансирования, которые должны получить власти на местах, сроки поступления средств, механизмы их распределения. У общин должны быть от центральной власти финансовые гарантии того, что система будет стабильно работать и не зависеть от решений чиновников центрального аппарата. Необходимо создать систему гарантий, которая сделала бы такой подход к финансированию невозможным. Тем более что парламент имеет возможность менять перечень общественных задач и перераспределять финансовые потоки, а местные власти этого не могут, они обязаны профинансировать все свои статьи расходов. Соответственно, они должны иметь государственные гарантии, ведь они обязаны выполнить делегированные им государством задачи. Причем в предоставлении таких гарантий центральная власть должна быть заинтересована в первую очередь, ведь это деньги не лично для мэра или совета, это - деньги для граждан.

- К сожалению, в Украине настолько часто государственные финансы используют не по назначению, что многие относятся к этому вопросу иначе.

- Именно! Тут мы подходим к третьему элементу, которого в Украине также пока нет, но который очень нужен. Необходимо создать систему контроля над деятельностью органов самоуправления. Это очень важно и очень сложно на самом деле. Эффективность подобной системы будет зависеть как раз от того, какой механизм будет положен в ее основу. Первый принцип может быть следующим - какие-либо решения органов самоуправления можно отменить на центральном уровне только в том случае, если они противоречат законодательству. То есть на уровне министерств вопросы о целесообразности каких-то решений не рассматриваются, даже если местная власть вкладывает деньги, например, в строительство дороги, имея при этом нерешенные вопросы в социальной сфере. Даже если решение местных властей в столице считают глупым, его не должны оспаривать до тех пор, пока оно не противоречит действующему законодательству. Пусть на собственной шкуре ощутят последствия, пусть люди, выбиравшие этот совет, сделают соответствующие выводы. Второй принцип, на котором должна основываться эта система контроля, - местное самоуправление имеет право оспорить решения центральной власти, в случае ее вмешательства, в суде. Именно так работает эта система в Польше.

– И много ли в Польше таких судебных тяжб?

- Не очень много - порядка полутора тысяч исков в год и около 20% из них заканчиваются в пользу местных властей. Очень часто на местах, принимая какие-то решения, прекрасно понимают, что они не совсем законны. Для них это вопрос везения, заметят их уловку - не повезло, не заметят - повезло. И, конечно, в суды они с оспариванием таких решений не обращаются. Например, у нас есть один небольшой городок в горах, в котором проводятся большие ярмарки. Когда-то совет этого городка решил, что ставка торговой пошлины для местных жителей будет в четыре раза ниже, чем для приезжих, что закону явно противоречит. Воевода это решение отменил и в суд они, конечно же, не обращались.

- Но подобные ошибки не обязательно сделаны со злым умыслом. Они возможны из-за банальной неквалифицированности кадров. Ведь раньше власти на местах просто брали государственные деньги и распределяли на определенные государством же нужды. Сейчас им может не хватить элементарных знаний и опыта.

- На начальном этапе нам удалось избежать этой проблемы благодаря тому, что при запуске децентрализации настоящих выборов не было, списки кандидатов определяла компартия, по большому счету, оставив в советах старые кадры, которые уже имели определенную административную культуру и понимали, как должны работать исполнительные органы. Этот кадровый ресурс на начальном этапе реформы очень помог, по сути, воспитав чиновников новой системы. В Украине с этим сложнее, и к проблемам нужно готовиться. Но главное - дать возможность людям начать работать. Конечно, в первый год многое пойдет не так, но ничего страшного в этом нет. Любая специальная подготовка кадров потребует времени, а его у Украины нет. И я вам обещаю, что после любой теоретической подготовки люди все равно не будут знать, что им делать. Тут важна практическая помощь прямо в процессе. Причем не обязательно это должны делать центральные власти.

Я, кроме прочего, работаю в Контрольной палате Польши, и очень часто, когда контролер из палаты приезжает в город, он сам не знает, как должны там обстоять дела, он не понимает специфики, соответственно, и помочь местным властям он не может. Кто в таком случае может помочь? Соседний город! Пусть оттуда приедут люди и посмотрят, что происходит у соседей, расскажут, как они это организовали, поделятся идеями, опытом. Чтобы эта помощь выглядела не как надзор сверху, а как взгляд со стороны. Тогда она будет реальной помощью. Сразу возникнут вопросы: "А почему вы делаете именно так?" - "А мы так всегда делали!" - "А мы вот делаем иначе, и у нас вот такие результаты. А у вас?". Но сделать это можно, только если реформа запустится. Главное - не бояться ошибок.

- Фискальная децентрализация в Украине состоялась, но сейчас готовятся очередные изменения в налоговое законодательство, причем достаточно кардинальные. Насколько целесообразно было начинать не с налоговой реформы, а с реформы самоуправления?

- Да, в идеале, конечно, сначала нужно было создать новое налоговое законодательство, отработанную систему, а уже потом проводить фискальную децентрализацию. Но со времен октябрьской революции люди привыкли к тому, что ими кто-то управляет, чем дольше эта система существует, тем сложнее ее побороть и объяснить населению, что, несмотря на все трудности, оно должно взять дела в свои руки. И если изменения в Налоговый кодекс хронические, а как я понимаю, они такие и есть, возможно, они не закончатся еще длительное время. Начинать нужно с тем, что имеете. Ведь вам обещали децентрализацию еще полтора года назад, согласитесь, уже пора хоть что-то показать!

- На ваш взгляд, что же сейчас является первоочередной задачей для Украины на пути к децентрализации?

- Помимо четкого распределения задач, системы контроля и гарантий, о которых я уже сказал, мне кажется, нужно создать сильную группу, которая бы координировала все работы по децентрализации. В структуре вашего правительства она должна создаваться на стыке Министерства регионального развития и Министерства финансов. Ни одно из этих министерств без плодотворного сотрудничества с другим успехов не добьется. При этом им нужно учиться усмирять свои амбиции и подавлять желание демонстрировать свою определяющую роль в проведении реформы.

А еще вам необходима поддержка лидеров на местах. Сделать так, чтобы были довольны все, невозможно, но и на длительные обсуждения всех "за" и "против" у вас нет времени. Правительство должно предложить созданную им модель и говорить с лидерами общин для того, чтобы уже они убеждали население в необходимости начать работать по предложенной правительством модели. Я уверяю вас, что со временем она все равно будет меняться и совершенствоваться. Главное - начать.