Децентрализация: давление и сопротивление

Кажется, все складывалось бы очень удачно, и с реформой не было бы проблем, если бы по поводу децентрализации не было такого сопротивления и спекуляций как в самой Украине, так и за ее пределами. Кроме Кремля, войны, памяти о Крыме, всяческого политиканства, сопротивления управленческого планктона, а также той категории людей, которые всегда против, появились и этакие "изобретатели велосипеда".

В сфере децентрализации это так называемые регистраторы громад - люди, которые твердо убеждены, что все проблемы нашей неэффективной системы власти порождены "отсутствием зарегистрированных территориальных громад". То есть достаточно просто "создать и зарегистрировать территориальные громады" - и все станет на свои места, наступит процветание и благополучие.

Этот, на первый взгляд, чисто схоластический юридический крючок, который очень просто разрушается в открытой публичной дискуссии, положен в основу уже конкретных действий конкретных людей в разных городах и селах. Такие действия однозначно неконструктивны, поскольку, как правило, направлены не "ЗА" что-то, а "ПРОТИВ" чего-то - прежде всего против местного совета, городского, поселкового, сельского головы, против решений, принятых этими органами.

Эти люди утверждают: поскольку в городе (селе) территориальная громада не создана, то и соответствующий городской (сельский) совет - самозванец и даже узурпатор. Затем начинают "создавать и регистрировать территориальные громада" как альтернативу настоящим территориальным громадам, существующим у нас по праву. От таких "образованных" территориальных громад они пытаются сформировать "органы власти", а также "реализовывать право собственности территориальной громады на землю, недра, движимое и недвижимое имущество".

Мы не беремся оценивать такие действия в конкретных городах и селах, так как это полномочия скорее правоохранительных органов, а попробуем проанализировать "идеологические постулаты" людей, которые, имея небезупречную юридическую подготовку, формируют в Украине почву для разрушения всей основы общественного покоя.

Посмотрим, какие доводы для этого используются.

Тезис первый: "В Украине не созданы территориальные громады, как это предусмотрено Конституцией".

Его используют как аксиому для вербовки своих сторонников. Ставится вопрос такого плана: "А вы слышали, чтобы во Львове (Одессе, Зачепиловке…) проводили собрание с повесткой дня об образовании львовской (одесской, зачепиловской…) территориальной громады?" Конечно, никто о таком не слышал. Тогда сразу вывод - значит, львовской территориальной громады не существует! (Именно о "не создании" львовской территориальной громады автор узнал из телепередачи телеканала ЗІК.) Если не существует территориальной громады, то кого представляют Львовский городской совет и городской голова Львова?

Получается, ответ готов уже заранее: нужно создать львовскую территориальную громаду, мы знаем, как это сделать, и мы это сделаем!

Но это абсолютно ложный тезис. Ведь согласно статье 140 Конституции Украины, территориальные громады у нас не создаются никакими решениями, они существуют по праву.

"Статья 140. Местное самоуправление является правом территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопрос местного значения в рамках Конституции и законов Украины".

По-простому эту правовую конструкцию следует понимать так: все жители города, поселка, села или нескольких сел, входящих в состав сельсовета, являются территориальной громадой, которая наделена правом на местное самоуправление.

Таким образом, украинский законодатель, действуя в соответствии с европейскими традициями и Европейской хартией местного самоуправления, признал территориальной громадой (в европейских странах это звучит как "местное сообщество") всех жителей, проживающих в населенных пунктах, которые входят в состав определенной административно-территориальной единицы или определенной территории.

Итак, в Украине "территориальные громады" существуют по праву или по факту существования заселенных людьми населенных пунктов, и создавать их не нужно.

К тому же, возникает сугубо технический вопрос: каким образом создать территориальную громаду такого города как Хмельницкий, не говоря уже о Харькове или Днепропетровске?

Пионеры движения "регистраторов территориальных громад" из организации "Украинский выбор" предлагают многоступенчатую конструкцию: сначала выборы от домов до квартала, потом от квартала до микрорайона, дальше - на районную или городскую конференцию по созданию "территориальной громады". Такая конструкция вообще не имеет ничего общего как с украинской Конституцией и законодательством, так и с европейской практикой. Прямые выборы органов местного самоуправления, которые как раз и характеризуют демократический характер этих органов, пробуют заменить непрямыми выборами, как это происходит при диктаторских и коммунистических режимах.

Тезис второй: "Большинство территориальных громад Украины не оформлены как юридические лица, поэтому не могут реализовать право собственности на имущество громады".

Здесь правдиво лишь то, что территориальные громады в Украине до сих пор действительно не являются юридическими лицами публичного права. Это потому, что украинское законодательство формировалось на основе еще советского, согласно которому только органы, которые создавались по закону или по решению органа власти, становились юридическим лицом публичного права.

Но даже такое отличие постсоветского и европейского права в отношении юридических лиц публичного права не является непреодолимой проблемой.

Действительно, признание за территориальной громадой права юридического лица с точки зрения философии - это важно. В этом случае именно совокупность людей, каковой является территориальная громада, через местный референдум осуществляет прямое управление местными делами и признается субъектом, от лица которого действуют избранные и сформированные органы - местный совет, исполком, сельский, поселковый голова.

Однако это просто красивая философская конструкция, ведь непосредственно - территориальной громадой - очень сложно принимать решения. Одно дело, когда такая громада состоит из ста человек, и можно созвать общее собрание для обсуждения и решения любого вопроса, принадлежащего к компетенции громады. Однако же территориальных громад на 100–200 человек не так и много. А главное, у них настолько мало ресурсов, бюджетных учреждений и имущества, что даже постоянное "прямое народовластие" не сделает их более состоятельными.

Что же касается городских громад, особенно крупных городов - городов областного значения, то здесь механизмы прямого народовластия не очень-то и применишь. Ведь невозможно воспользоваться таким инструментом как общее собрание громады, поэтому возможен только референдум. А принимать любой акт референдумом - сложно и очень дорого. Представим ситуацию, когда тысячи решений о выделении земельных участков, аренде имущества, предоставлении согласия на строительство, предоставлении льгот отдельным категориям граждан, установлении тарифов на разные услуги в Киеве или Одессе нужно проводить через референдум. Представили? Сколько на это нужно времени и денег?

Именно поэтому в Украине, как и в любой европейской стране, где именно коммуны, гмины, громады являются юридическими лицами, большинство вопросов местного самоуправления решают либо советы, либо вообще исполнительные органы советов.

То есть с точки зрения простого жителя украинской территориальной громады способы принятия решений в системе местного самоуправления от предоставления статуса юридического лица публичного права территориальной громаде существенно не изменятся.

Рабочая группа экспертов, которая сейчас работает над подготовкой юридической основы децентрализации власти, применяет европейский подход к признанию громады юридическим лицом публичного права. Интересно, что против этого выступает как значительная часть юристов старой советской школы, так и нынешние молодые юристы-практики, а также работники органов местного самоуправления, которым сложно представить, что принесет в их жизнь такая новация.

Однако реальное применение в Украине европейского подхода покажет, что эти системы очень близки. Определенным образом будет оптимизировано движение бюджетных средств, организован лучший контроль над их расходованием.

Что касается собственности, то в украинской Конституции есть статья 13, второе предложение части первой которой устанавливает: "От лица украинского народа право собственника осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определенных настоящей Конституцией". Эта норма расшифровывается в части 1 статьи 143: "Территориальные громады села, поселка города непосредственно или через образованные ими органы местного самоуправления управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности… решают другие вопросы местного значения, отнесенные законом к их компетенции".

Итак, и здесь никакой правовой проблемы нет. Закон определяет, каким образом осуществляется управление имуществом и реализуются другие полномочия территориальных громад. В основном эти вопросы регулируются законом "О местном самоуправлении в Украине".

Тезис третий: "Собственность в Украине зафиксирована незаконно, акты на право собственности нелегитимны, поскольку выданы нелегитимными органами".

Он особо опасен для общественной стабильности, поскольку может стать детонатором для нового революционного передела собственности, особенно земли, хотя авторы этого тезиса считают, что так они защищают "народ, а не олигархов".

На самом деле - это чистой воды ненаучные упражнения. Ведь для обоснования своей правоты адепты "создания и регистрации" территориальных громад откровенно перекручивают правовые нормы, свободно оперируют международным опытом.

Цитата

"В развитых странах административно-территориальное деление осуществляется исходя прежде всего из интересов людей: гмина в Польше, гемайнде в Германии, коммуна во Франции - это объединения людей (громады), за которыми закреплена часть территории государства, где они ведут хозяйство. Земля (за исключением приватизированных с согласия громады участков) либо иное имущество является собственностью этой громады. Эти объединения людей являются юридическими лицами публичного права, правоспособными и дееспособными. А на картах отмечается только территория, которой владеет и на которой ведет хозяйство громада. То есть основой административно-территориальной единицы в демократических странах являются люди".

Здесь столько сложных и ложных конструкций, что для их опровержения можно написать тома научных работ. Но ограничимся лишь несколькими замечаниями и примерами.

Интересный в цитате тезис "о закреплении части территории" за громадой. Кто закрепил и каким образом? На это ответ не дан, так как авторам доподлинно известно, что в любой европейской стране территориальная основа для громады определяется законом или (в большинстве стран) - актом правительства. Так зачем писать неправду, что "на картах отмечается только территория, которой владеет и на которой ведет хозяйство громада"? Ведь на административных картах показано размежевание громад, гмин, коммун… Собственность на землю показывают не на картах, ее фиксируют землеустроительные документы. К тому же в большинстве европейских стран муниципальных земель не так уж и много. В основном земли частные и государственные. Главная задача муниципалитета - не "хозяйствование", а предоставление людям услуг в рамках полномочий муниципалитета.

Сомнителен также тезис, согласно которому именно "объединение людей" является юридическим лицом публичного права. Вот, например, в польском законе "О гминном самоуправлении" гмина определена так:

"1. Население гмины образует (образует или уже является) самоуправляемую громаду, согласно законодательству.

2. В этом законе под гминой следует понимать самоуправляемую громаду, а также соответствующую территорию".

Дальше часть 2 статьи 2 этого закона устанавливает: "2. Гмина наделена правосубъектностью". Так что поляки под гминой - юридическим лицом понимают не только "людей". Ну а утверждения, что "основой административно-территориальной единицы в демократических странах являются люди", вообще представляется "слишком научным", поскольку можно привести много цитат из законов европейских государств.

Например, в Эстонии "Администpативной единицей является основанная на администpативно-теppитоpиальном устpойстве единица, имеющая установленные законами и иными пpавовыми актами статус, наименование и гpаницы, на теppитоpии котоpой осуществляется госудаpственное упpавление или самоупpавление".

Латвийский закон "Об административных территориях…": "Административная территория - это единица территориального деления Латвии, в которой местное самоуправление осуществляет управление в пределах
своей компетенции".

Что тут можно добавить? К сожалению, в Украине до сих пор не принят закон об административно-территориальном устройстве. Поэтому наши районы, города, поселки и села существуют де-факто на основе решений органов еще Украинской ССР. Но это не лишает их легитимности, поскольку еще в сентябре 1991 г. законом о правопреемстве были урегулированы вопросы применения законодательства бывшего СССР и УССР.

То есть можно утверждать, что все административно-территориальные единицы в Украине легитимно образованы, органы местного самоуправления - созданы согласно украинскому законодательству, а территориальные громады существуют по праву и не нуждаются в никаком дополнительном акте об их образовании.

Наиболее провокационным из утверждений, распространяемых "регистраторами громад", является следующее. "Де-юре за народом Украины, за территориальными громадами, а также за физическими или юридическими лицами право собственности не закреплено или закреплено со значительными нарушениями. Поэтому даже если у вас и есть бумажка, которая удостоверяет ваше право собственности на недвижимость, вероятнее всего, она не имеет юридической силы".

Таким образом, несколько человек, которые считают себя учеными и юристами, утверждают, что документы, которые имеют украинские граждане и которые заверяют право собственности на квартиры, дома, земельные участки, НЕ ИМЕЮТ ЮРИДИЧЕСКОЙ СИЛЫ! То есть мы, все украинцы, не имеем законно полученного имущества, которое требует юридического засвидетельствования. Миллионы украинцев должны задуматься, кто и почему так решил. Почему появились люди, которые так считают? Может, они готовят почву для очередного "кровавого большевистского переворота", когда у наших прадедов отбирали землю и загоняли в ненавистные колхозы, чтобы выморить украинцев голодом?

В ХХІ в. это более чем удивительно, однако эти люди утверждают, что "есть несуществующее юридическое лицо "Кабинет Министров Украины" с ЕГРПОУ 00031101 (регистрация такого лица вообще отсутствует в Едином государственном реестре юридических лиц и физических лиц-предпринимателей)". Для них индикатором существования правительства является не Конституция, закон, акты о формировании правительства, акты самого правительства, а отсутствие записи в "едином реестре юридических лиц".

И последний удар в основу украинской социальной стабильности, который фактически может стать детонатором социального взрыва: "право собственности на государственное, коммунальное и частное имущество в Украине должным образом не закреплено. Решение о передаче объектов в частную собственность после 1996 г. осуществляют государственные органы и органы местного самоуправления, основанные, как выяснилось, нелегитимным способом, а значит не уполномоченные народом Украины или территориальными громадами управлять и распоряжаться государственным или коммунальным имуществом. Регистрацию права собственности тоже осуществляют юридические лица, не имеющие на это делегированных от народа или громад полномочий, поэтому выданные акты на право собственности не являются законными документами. Соответственно, решения о приватизации, актах на право собственности, выданные гражданам Украины, юридическим лицам такими учреждениями, могут быть отменены, поскольку были приобретены незаконно". ("Украинцы - крепостные, или Как из Украины сделали феодальное государство", "Зеркало недели. Украина", №45, 28 ноября 2014 г.)

И в завершение. Квазинаучные упражнения о "создании и регистрации громад", "нелегитимности права собственности" можно было бы оставить без внимания, но эти теоретические умозаключения служат причиной реальных последствий в отдельных украинских регионах, где уже созданы и зарегистрированы "правильные" территориальные громады.

Эти "правильные" территориальные громады уже выдают свидетельства о рождении, свидетельства народного предпринимателя, имеют какие-то договора о присоединении человека к громаде и т.п. (Например здесь есть много таких разработок и бланков).

А дальше - еще серьезнее. Некоторые "зарегистрированные территориальные громады", пытаясь нивелировать понятие "гражданин Украины", уже начали выдавать паспорта "человека конфедерации объединенных народов". (Здесь хорошо видно на 14 минуте 38 секунде).

Не хочется думать, что все сторонники идеи "регистрации территориальных громад" являются противниками существования Украины как государства, но их аргументы слишком уж очевидно согласуются с попытками Кремля превратить Украину в территорию управляемого хаоса - без легитимной власти, но где в каждом регионе по атаману, а то и по несколько.