"Волшебники" из страны льгот

Менее чем за год Министерство социальной политики планирует ликвидировать неэффективные льготы и монетизировать оставшиеся, сделав всю социальную помощь исключительно адресной. Идеи абсолютно правильные, рациональные и неоднократно звучавшие из уст многих украинских чиновников разных мастей и рангов. Но объективно, для того чтобы воплотить в жизнь все запланированное, может не хватить ни времени, ни желания. К сожалению, действующей системе соцобеспечения способно помочь только чудо.

Международный банк реконструкции и развития (группа Всемирного банка) согласился предоставить правительству заем в 300 млн долл. для реализации проекта "Модернизация системы социальной поддержки населения Украины". В рамках проекта планируют повысить эффективность администрирования социальных выплат и внедрить механизмы, снижающие количество ошибок и уровень мошенничества в системе соцпомощи. На аналогичные нужды средства уже когда-то выделялись тем же Всемирным банком (ВБ), вот только, взяв у кредитора, правительство "забыло" их выделить для создания системы. В результате Украина имеет еще не сделанную, но уже устаревшую на пять лет систему, которая требует доработки.

Трезво оценив "достижения" прошлых лет, ВБ решил лично возглавить создание новой системы, взяв на себя все обязательства - от проведения тендеров до поиска экспертов. Минсоцполитики, в свою очередь, постарается реанимировать и доработать старую систему.

В результате обе они будут объединены в единую базу данных, учитывающую все льготы, компенсации, субсидии, виды социальной помощи, доходы, собственность и прочее. Проект очень амбициозный, и единственное, что заставляет поверить в его реализацию, - это непосредственное участие международных финансовых организаций.

В целом же реформа социальных выплат согласно видению действующего правительства ничем не отличается от многих предлагаемых ранее. Она стоит на трех китах: эффективности, адресности и монетизации. На первом этапе реализации должны быть ликвидированы все неэффективные льготы (даже их точное число пока неизвестно), но "часть из них никогда не финансировалась", как доложил недавно министр Розенко. Кто и по каким параметрам будет определять эффективность оставшейся части, не совсем понятно, зачастую неэффективность льготы упирается в слишком сложное ее администрирование и/или коррупционную составляющую. И первое, и второе - парафия социальных служб, но начнут реформу, увы, не с них.

"Все будет зависеть от принципов, на которых будет построена система адресной помощи льготникам, и, в конечном итоге, критериев, по которым будут рассчитываться (монетизироваться) подлежащие компенсации потребности конкретного льготника. Так, если расчеты будут проводиться в контексте "борьбы за выживание", что имеет место, к примеру, при расчете того же прожиточного минимума, то среднестатистический льготник потеряет", - объяснил ZN.UA Алексей Христофоров, руководитель Харьковского офиса ЮФ "Ильяшев и Партнеры".

По словам юриста, для нахождения разумного баланса в вопросе экономии бюджетных средств и при этом для максимально возможного учета реальных потребностей, прав и интересов незащищенных слоев населения необходимо проводить соответствующие исследования (сложно сказать, проводились ли они у нас вообще когда-либо), привлекать зарубежных экспертов, изучать опыт других стран. Такая работа требует как временных, так и кадровых ресурсов, надлежащего уровня квалификации и желания что-то реально менять.

После устранения неэффективных льгот правительство планирует перейти к адресной помощи и монетизированным льготам. На самом деле об усилении адресности эксперты говорят давно. По разным оценкам, для предоставления всех существующих льгот государству необходимо от 180 до 500 млрд грн. Почему такой разброс и нельзя посчитать точнее? Потому что в стране с огромным количеством льготников нет системы их учета. При этом, по разным оценкам, от 17 млрд до
25 млрд грн государственной помощи выделяется людям, которые в принципе не относятся к малоимущим и претендовать на льготы не могут. Но для этого, с одной стороны, потребуется проведение мониторинга за уровнем доходов людей, претендующих на льготы, а с другой - объединение всех видов помощи в одну программу социальной защиты с созданием единой базы данных получателей. Пока ни одно из этих направлений не реализовано.

"На сегодняшний день ни один специалист отрасли не может ответить на вопрос, сколько в Украине льготников. А начинать нужно именно с этого. Один и тот же человек может получать льготы по нескольким законам и проходить по разным реестрам. Когда-то работа по созданию системы льготных карт, предоставляющих полную информацию о льготниках, действительно велась. Была даже идея создания электронного паспорта для всех без исключения граждан, так как каждый из нас в тот или иной период жизни может претендовать на льготы: как студент, как мать малолетних детей, как пенсионер. Но до конца проект не довели. Более того, с 2010 г. об этом вопросе вообще не вспоминают", - рассказала ZN.UA Виктория Близнюк, кандидат экономических наук Института экономики и прогнозирования НАН Украины.

И если с адресностью все в целом понятно: задача необходимая, но трудновыполнимая и уж точно не за год, то вопрос монетизации остается спорным даже с точки зрения внедрения. Тем не менее Львовская область уже подхватила идею Минсоцполитики и объявила себя реализатором пилотного проекта по монетизации. Но настоящим пионером монетизации является Волынь, там с октября 2010 г. монетизированы все льготы по оплате электроэнергии. Эксперимент, вне всякого сомнения, можно считать удавшимся, задолженностей по выплатам нет, по оплате электроэнергии - тоже. Люди, получающие монетизированные льготы - деньги на оплату электроэнергии, стали более экономными, так как сумма денежной компенсации выплачивается в полном объеме, независимо от реального потребления электричества. Казалось бы, одни плюсы. Вот только речь в эксперименте шла об услуге, которой пользуются все. А что делать с неравномерно распределенными льготами, например бесплатным проездом?

Из-за банального отсутствия информации монетизация заходит в тупик, еще не начавшись. Допустим, человек является одновременно и инвалидом, и чернобыльцем, по обеим категориям он имеет определенные льготы, которые могут совпадать. Как в таком случае его льготы монетизировать? В каком объеме? Как исключить коррупцию, ведь речь идет уже о конкретных денежных выплатах? При необдуманном подходе расходы государства могут, наоборот, вырасти, а вот благосостояние населения - не обязательно.

Судите сами. Право на льготный железнодорожный проезд в Украине имеют свыше 25 категорий льготников. И они активно это право используют, особенно когда речь идет о пригородном сообщении. Долг местных администраций перед железнодорожниками за льготные перевозки в электричках за 2014 г. превысил 161 млн грн. Фактически каждый второй льготник ездил бесплатно. И несмотря на все претензии к "Укрзалізниці", тот факт, что компенсации от местных администраций покрываются лишь на 45%, в правовом обществе неприемлем. А в случае, если льготники получат не право на сниженный тариф, а "живые" деньги, количество бюджетных трат только вырастет. Ведь оплатить льготу придется как тем, кто регулярно ездит на дачу, так и тем, кто льготу имеет, но по ряду причин ее не использует. Для пенсионера это однозначный плюс - дополнительные вливания в скромный бюджет. Но готово ли государство к покрытию таких трат, если сейчас оно не способно оплатить проезд в электричках даже тех, кто реально льготой пользуется?

По мнению Виктории Близнюк, в нынешних условиях важно определиться не только с количеством льгот, но и с объемом финансов, которые государство готово на эти льготы тратить. В нынешних условиях, когда возможности госбюджета ограничены, рациональнее сначала понять, сколько страна готова выделить помощи, а уже потом отобрать тех, кому эта помощь необходима в первую очередь. Если сейчас монетизировать льготу для всех, кто претендует на бесплатный проезд, она не превысит 9 грн в месяц на одного льготника. Сумма выглядит смешной, и очевидно, что равномерно распределить ее на всех не получится.

Например, на бесплатный проезд претендуют свыше 12 млн украинцев. Все ли они и как часто пользуются этим правом? Так ли необходим бесплатный проезд в автобусе пенсионерке, живущей в селе и крайне редко из него выезжающей? Для нее эта льгота, простите, пустой звук, если она все равно не может ею воспользоваться. И здесь мы подходим к вопросу справедливости и равенства. Допустим, мы выясним, что в поселке автобуса нет, получается, что льгота на бесплатный проезд проживающим там не нужна. А в соседнем городе есть автобус и не один. Справедливо ли льготникам из села льготу не дать, а поселковым льготникам - предоставить? Ведь Конституция закрепляет равные права за всеми.

В столице, например, сейчас действует "прогрессивная" система "карты киевлянина", дающей пенсионеру право пользоваться льготным проездом в транспорте. Введя эту карту, киевские власти нарушили права всех остальных пенсионеров, в Киеве не проживающих, но приезжающих в столицу, пусть даже время от времени. Ведь право на льготу имеют все жители Украины, независимо от их места проживания. Хоть кто-нибудь обратил на это внимание? Причем сами же столичные власти уже поспешили откреститься от монетизации, аргументируя это невозможностью практического внедрения системы.

К сожалению, Минсоцполитики решило пойти по самому простому пути и оставить льготы только тем, кто без них не протянет. В итоге из 12 млн претендующих на бесплатный проезд граждан останутся 3,5–4 млн льготников. Минсоцполитики не предоставило своих расчетов по монетизации, но и без них ясно, что если 12 млн должны были получить по 9 грн в месяц, то на каждого из 4 млн придется в среднем около 27 грн. При нынешней стоимости на проезд в муниципальном транспорте и эта сумма выглядит несерьезно. При этом все работающие граждане льгот могут лишиться. "Я придерживаюсь очень жесткой позиции и считаю, что все профессиональные льготы нужно отменить, как и льготы для работающих граждан. Если человек работает, он получает зарплату, а не "подачки" от государства. Зачем, например, прокурорам или судьям право на бесплатный проезд? Льгота должна быть адресной и максимально простой, рассчитываемой исключительно на основании дохода", -озвучил ZN.UA свою позицию глава Минсоцполитики Павел Розенко.

Но декларируемая министром простота может сыграть злую шутку с правительством. Эксперты, например, уже критикуют упрощенную систему предоставления субсидий. Этот широкий, без сомнения, популистский жест власти увеличит не только число получающих субсидии в четыре раза (с 1 до 4 млн домохозяйств), но и государственные затраты, которые могут оказаться нерациональными.

"Когда создавалась система субсидий, объемы теневых доходов в стране были намного меньше. Сейчас ситуация с зарплатами в "конвертах" изменилась, но систему, наоборот, решили упростить, отменяя многие требования. Это настораживает. Конечно, люди с высокими доходами за субсидией не обратятся, а вот люди со средними доходами в условиях существенного повышения тарифов в субсидии заинтересованы. И если они получают низкую официальную заработную плату, то вполне могут претендовать и на субсидию. При этом проследить, получают ли они "серую" зарплату, сложно, а поддерживать на государственном уровне людей, которые работают в теневой экономике, - неправильно, - считает Глеб Вышлинский, замдиректора компании GfK Ukraine. - Прошлая система предоставления субсидий создавала бюрократический барьер, который позволял таких людей "отсеять". Упростив ее, государство упростит жизнь мошенникам".

По мнению эксперта, подходить к вопросу нужно несколько иначе, упрощая систему предоставления соцпомощи для тех, кто потенциально должен ее получать, - инвалидов, многодетных семей, одиноких пенсионеров, однако для остальных оставить старую систему, предполагающую более жесткий контроль за ее неправомерным получением. В условиях дефицита госфинансов такой подход выглядит более рациональным и не позволит за счет бюджетных средств содержать тех, кто в деньгах особо не нуждается.

Это не означает, что действующая сейчас система предоставления социальной помощи не требует изменений. Ее механизмы действительно усложнены до невозможности, порядок предоставления непрозрачен, растраты бюджетных средств колоссальны. В результате в стране существует свыше 700 видов льгот, но четверть населения продолжает жить за чертой бедности, и лишь половина бедняков льготы реально получает. Реформа нужна, но какая? И позволит ли она избежать тех правонарушений, которыми опутана система социальной помощи, не создаст ли новых возможностей для манипуляций?

С одной стороны, монетизация льгот - мировая практика, позволяющая оптимизировать государственные траты. С другой - сам процесс монетизации трудоемкий, сложный и, что очень важно для Украины, тесно соседствующий с коррупционными возможностями. С чем, впрочем, не согласен министр Розенко: "Если перевозчик показывает государству, что 80% его пассажиров были льготниками, - это коррупция, схемы, откровенные злоупотребления. Но если человек получает адресно денежную помощь от государства, то риск коррупции минимален".

На самом деле риск коррупции сохраняется, просто он переносится на "потребительский" уровень, и суммы злоупотреблений становятся меньше, но лишь для одного казнокрада, а не для страны в целом. Локально это может выражаться в банальном вымогательстве со стороны чиновников Минсоцполитики, средняя зарплата у которых составляет порядка 1500 грн и является самой низкой в системе госуправления, или в "решении вопроса" о предоставлении льгот лицам, которые на них претендовать не должны. Глобально любая попытка оторвать чиновников от кормушки рискует натолкнуться на саботаж на местах, где реформа и заглохнет. В итоге благие намерения будут настолько неэффективно воплощены в жизнь, что реформу спустят на тормозах, как и в предыдущие годы. Неудивительно, что во многих странах монетизация в итоге заканчивалась демонетизацией.

Реализация реформы, да еще и в ближайшем будущем выглядит маловероятной. Слишком многие "заинтересованные" лица потеряют от ее внедрения. С одной стороны, Кабмин после проведения реформы не сможет контролировать местные администрации (ведь выделение средств - это всегда предмет торга и манипуляций). С другой - нынешняя система гораздо выгоднее многим чиновникам на местах, поскольку позволяет "свободно" распоряжаться бюджетными деньгами. Удобна система и отдельным предприятиям, обслуживающим льготников и получающим компенсации государства. В результате именно субъективный фактор играет в данном случае первостепенную роль.

Реализовать озвученные Минсоцполитики изменения нахрапом, как того хотят чиновники, не получится. Такие реформы требуют поэтапного внедрения в течение нескольких лет. Но в Украине, к сожалению, любые поэтапные изменения обречены на провал. Все даже самые благие начинания предшественников отметаются с негодованием пришедшими им на смену руководителями. В результате количество тех, кто получает государственную помощь, однозначно сократится, а уровень жизни малоимущего населения рискует ухудшиться под давлением инфляции и на фоне замороженных до декабря текущего года социальных стандартов.